吉林省国有林场改革实施现状、存在的问题及对策建议

刘慧娟， 咸 坤， 程 莹， 刘 奇， 章 林

(1. 吉林省重点国有林技术服务中心， 吉林 长春 130022； 2. 吉林省林业勘察设计研究院， 吉林 长春 130022； 3. 吉林省林业信息中心， 吉林 长春 130022； 4. 吉林省林业调查规划院， 吉林 长春 130022； 5.吉林省林业科学研究院， 吉林 长春 130033)

林业是国家经济中的基础产业之一，也是重要的经济支柱产业。为丰富和提高森林资源数量和质量，营造良好的生态环境，我国政府对适宜开展职业造林和森林建设的地区进行投资，建立国有林场，这些地区包括生态脆弱地区、广袤无垠的国有荒山荒地等[1]。国有林场是我国生态文明建设的重要力量，党的十八大以来，国家经济体制全面深化改革，国有林场改革应运而生[2]。

1 改革背景

吉林省国有林场始建于建国初期，大多建成于二十世纪六七十年代，是国家建立的专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的林业基层单位，是吉林林业的重要组成部分，在全省乃至全国生态建设大局中具有重要地位。国有林场先后走过初建、兴盛到危困的发展历程，既有营造林近千万亩改善生态环境、输出木材近亿立方米支援国家经济建设的辉煌，也遭遇过“资源危困、经济危机”两危困境，至改革前普遍面临可采资源枯竭、债务包袱沉重、社保欠费严重、职工生活困难等诸多难点问题。

2015年2月8日，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》，正式启动国有林场改革。该方案明确：围绕保护生态、保障职工生活两大目标，推动政事分开、事企分开，实现管护方式创新和监管体制创新，推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制，为维护国家生态安全、保护生物多样性、建设生态文明做出更大贡献。

2 基本步骤

2.1 基础准备

此阶段自2015年4月至2016年6月。

按照国家国有林场改革精神要求，成立吉林省国有林场改革领导小组，开展国有林场调查摸底，借鉴国有林场改革试点省份经验做法，研究制定吉林省国有林场改革实施方案，报国家国有林场和国有林区改革工作小组审批。

2.2 宣传动员

此阶段为2016年6—12月。

召开国有林场改革动员大会，统一认识，落实责任，部署推进国有林场改革工作。采取多种形式，广泛深入宣传国有林场改革政策、目标和要求，让全社会理解、关心和支持国有林场改革，为国有林场改革顺利进行营造浓厚社会氛围。

2.3 组织实施

此阶段自2016年6月至2017年12月。

采取试点先行、分步推进的办法，2016年上半年选择代表性强、基础条件好的县(市)先行试点。在深入总结试点改革经验的基础上，2016年下半年全面推进全省国有林场改革，2017年底基本完成改革任务。

2.4 总结验收

此阶段为2018年7—12月。

改革基本完成后，由吉林省国有林场和国有林区改革领导小组进行评估验收，发现问题及时整改。全省改革完成后，报请国家国有林场和国有林区改革工作小组验收。

3 实施过程

3.1 吉林省国有林场经营现状调查

至2015年底，全省共有338个国有林场，经营总面积3.70×106hm2，占全省幅员面积19.73 %；林地面积3.09×106hm2，占全国国有林场面积的5 %；森林总蓄积量2.82亿m3，占全国国有林场总蓄积量的7.4 %。338个国有林场中，事业单位性质林场157个，企业单位性质林场181个；除省直3个单位外，其余均由县(市)管理；共有职工68 638人，其中在职职工44 538人，离退休人员24 100人。

至2015年底，全省国有林场4.4万余名在职职工中，有2.2万人处于待岗状态；林场职工人均年收入仅为1.5万元，是全省社会平均工资的1/3，在全国国有林场职工年均工资中处于垫底位置；林场职工社保欠费仅本金就高达27.8亿元(另有社保滞纳金38亿元)，有26 846人(包括7 000名离退休职工)未参加养老保险，占职工总数的40 %；中西部地区林场待岗职工仅靠“工资田”维持生活，生产经营难以为继。国有林场已经到了不改不行、非改不可的境地。

3.2 改革内容

3.2.1 明确国有林场生态公益属性，推进政事分开

3.2.1.1 明确功能定位

将国有林场主要功能明确定位为保护培育森林资源，提供生态公益服务，维护国家生态安全。与功能定位相适应，明确森林资源保护的组织方式，合理界定国有林场属性。

3.2.1.2 落实编制经费

根据国有林管理机构所处区位、林地规模、管护难易程度等因素，科学核定事业编制；国有林管理机构员额经费纳入同级财政预算，确保财政供给。

3.2.1.3 理顺管理体制

县(市)政府直接管理的国有林场，统一划归林业行政主管部门管理。区属国有林场，由市、区政府决定是否上收本级林业行政主管部门直接管理。

3.2.1.4 调整林场布局

对同一行政区域内规模过小、分布零散的林场，根据机构精简、科学布局和规模经营原则进行整合。

3.2.1.5 推进政事分开

按照事业单位职责任务，落实国有林管理机构法人自主权。剥离国有林场的社会职能，将林场所办医疗机构等移交属地管理。

3.2.2 创新国有林场管护经营机制，推进事企分开

国有林场公益林日常管护引入市场机制，通过合同、委托等方式面向社会购买服务。国有林场从事的经营活动实行市场化运作，严格实行“收支两条线”管理。逐步分离国有林场出资所办企业及经营项目，有效盘活国有森林资源。

3.2.3 健全国有森林管理制度，加强森林资源监管

建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，建立健全林地和森林保护制度、森林资源监督考核制度、森林资源经营管理制度和国有林场森林资源有偿使用制度。

3.2.4 妥善安置富余人员，全面落实社会保障政策

按照“内部消化为主，多渠道解决就业”和“以人为本，确保稳定”的原则妥善安置国有林场富余职工，不强制买断，不搞一次性下岗分流，确保职工基本生活有保障。将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，完善帮扶救助机制。

3.3 改革成果

通过改革，吉林省国有林场明确了功能定位，新设立的国有林总场(国有林保护中心)全部定性为公益类事业单位；落实了编制经费，全省共核定国有林场编制员额13 558个，省、市、县三级财政实际承担员额及公用经费5.04亿元；加大林场整合力度，将全省338个林场整合为89个，精简比例达到73.7 %；理顺了管理体制，将西部地区18个由政府直接管理的国有林场划归林业部门管理，将跨区域其他部门管理的3个国有林场划归属地管理；解决了职工社保难题，争取中央财政资金14.2亿元、省财政支持3亿元，2.6万名未参加企业职工养老保险的林场职工参加了机关事业养老保险，补缴了社保欠费，职工基本养老保险参保率由改革前的63 %提高到100 %，职工医疗保险参保率和住房公积金缴存率均达到100 %。妥善安置了富余职工，19 980名富余职工得到妥善安置，安置率达到97.6 %；职工收入大幅度提高，人均年收入从2015年的1.52万元，提高到2021年的4.91万元，提高了2.23倍，年均增长21.6 %。森林资源保护明显加强，全面落实中央停止天然林商业性采伐政策，200余万公顷天然林得到休养生息。国有林场森林总蓄积量从2015年的2.82亿m3增加到2021年的3.14亿m3，增长了11.3 %。各项制度不断完善，吉林省林草局先后出台了《国有林场森林资源资产有偿使用制度》《国有林场场长森林资源离任审计办法》《国有林场资产清查工作的通知》。

4 存在的问题及对策

吉林省国有林场改革取得了显著成果，国有林场开始走上规范、健康、绿色发展轨道，但目前吉林省国有林场仍处于改革过渡期，面临着诸多困难和问题，与现代国有林场发展目标和生态建设发展要求不相适应，针对不同问题，分类施策，提出相关建议。

4.1 存在的问题

4.1.1 国有林场公益定性与经营现状存有矛盾

吉林省新设立的国有林总场和国有林保护中心是公益一类事业单位，西部地区一些事业单位性质林场已经取消法人资格，按照公益一类事业单位管理相关规定，国有林场不得开展生产经营活动，或者应当实行收支两条线管理。目前，吉林省国有林场仍然存在大量富余职工，因不能开展生产经营活动，在解决开支方面存在一定困难。

4.1.2 国有林场收入分配机制僵化

公益一类事业单位性质国有林场，因实行收支两条线管理，工作的质和量与职工的收益挂钩不直接，导致国有林场职工“干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样”，职工的积极性调动不起来，主观能动性发挥不出来，在一定程度上影响国有林场发展进程。

4.1.3 国有林场改革政策落实难

一是员额及公用经费保障问题。按照改革要求和事权划分，改革后市、县所属国有林场员额及公用经费需由市、县财政承担。个别市、县对国有林场的员额及公用经费保障存在困难，甚至欠拨中央财政天保工程区外国有天然林停伐补助，国有林场职工工资发放不及时。二是国有林场退休职工社保问题。松原市哈达山镇、抚松县等地企业养老保险库向事业养老保险库转库缓慢，影响退休职工待遇，职工反响强烈。三是企、事业性质林场职工因参保政策不同，职工待遇不同引起的心态不平衡，影响队伍稳定。

4.1.4 东部地区国有林总场机构不健全

受改革初期核定编制人数少影响，东部地区国有林总场仅核定10名全额拨款事业编制，一些单位没有全部落实这些编制。国有林总场未从林业局分离出来，没有发挥管理职能。

4.1.5 国有林场人员老化

吉林省中西部地区国有林场原来都是事业单位，职工人数较多，新核定的全额拨款事业编制较少，有的单位需要10年、甚至20余年才能完成过渡期，若单纯执行“只出不进”的政策，将导致国有林场干部职工队伍青黄不接、人员结构老化。

4.1.6 国有林场基础设施建设不到位

吉林省国有林场基础设施建设主要依靠国家财政专项资金，由于国家对国有林场基础设施建设投资不足，且地方财政支持力度不大，配套资金难以落实，国有林场基础设施老旧，制约现代化林场建设步伐。

4.2 对策建议

4.2.1 立足主责主业，抓好森林资源培育保护，夯实国有林场发展基础

培育保护森林资源是国有林场最重要的职责，培育健康稳定、优质高效的森林生态系统是国有林场发展的根本和强有力的保障。国有林场应按照近自然、多功能、健康可持续的森林经营理念，科学编制森林经营方案，并严格按照森林经营方案开展森林经营活动。

4.2.2 改革过渡期应当允许国有林场开展生产经营活动

国有林场改革后，吉林省国有林场仍然存在大量富余职工，仅靠财政拨款无法满足国有林场生产发展需要。要实现林场转型发展、职工增收致富，改革过渡期内应允许国有林场开展生产经营活动，鼓励国有林场积极培育新的经济增长点，带动职工就业增收，加快国有林场发展方式和森林资源利用方式转变。

4.2.3 完善国有林场经营管理机制

督导东部地区国有林场尽快落实事业编制，落实管理责任，理顺管理机制，发挥好国有林场职能作用。建立国有林场约束激励机制。总场对各分场分配资金时，应当满足职工基本开支和生产需要，鼓励各林场积极创新，自谋发展，取得利润优先用于该分场职工绩效奖金，实现多劳多得，激发国有林场职工干事创业积极性，促进国有林场快速发展。

4.2.4 加大对国有林场的资金投入和政策支持

加大对国有林场资金投入，加强国有林场基础设施建设。制定鼓励支持政策，吸引社会资本参与国有林场绿色转型发展，大力发展生态旅游康养、种植养殖等绿色生态产业，盘活国有林场森林资源，全面打造多元化市场，加快实现“资源资产化、资产市场化”。

4.2.5 加强国有林场人才队伍建设

一是调剂落实国有林场事业编制，拓宽人员进入通道。随着编制落实到位，可逐步解决国有林场“定编不定人”、职工新老交替和专业技术人员匮乏的问题。二是加强国有林场职工培训，建立国有林场职工学历教育和技能提升制度，提升国有林场专业技术人员技能水平和学历层级，建立一支满足国有林场发展需求的干部职工队伍。三是建立人才激励机制。完善绩效考核、人才评价管理制度，充分调动职工积极性，为国有林场培养有情怀、有特长、留得住的人才，激发国有林场转型发展的内生动力。四是加强行业内部交流学习，积极向其他省份国有林场发展典型和省内其他行业学习，充分借鉴先进经验，促进国有林场持续健康高质量发展。

5 结束语

国有林场是我国林业和生态建设的“国家队和骨干”，是维护国家生态安全最重要的基础设施，民生福祉的重要保障，促进绿色发展、应对气候变化的重要力量，在国家生态建设中所发挥的作用巨大，地位无可替代[3]。我国经过数年的国有林场改革，取得了丰硕的成果。在国家和有关部门的大力支持下，国有林场改革取得了长足进步。在今后的发展过程中，国有林场还将面临更多的机遇和挑战，国有林场必须创新管理思路，坚持政、事、企分开的改革方向，保证国有林场持续健康发展。

未来吉林省国有林场建设要按照“择优选取、科学规划、资金引导、合作共建”的创建方式，积极开展现代国有林场建设试点，将试点林场建设成为管理制度健全、人员精简高效、森林经营科学、资源保护有力、基础设施完善、产业发展充分、林区富裕和谐，集“绿色、文化、智慧、科技”为一体的现代林场。吉林省国有林场总体建设目标是，至2025年，试点林场率先实现现代化，至2030年，基本实现国有林场现代化，至2035年，全面实现国有林场现代化。