数字治理视域下公共服务创新：机遇、挑战与变革*

刘学涛 刘力夫

2010年以来，以大数据、云计算、人工智能等为代表的新一代信息技术正推动全球新一轮科技革命和产业变革加速演进。2016年，G20杭州峰会提出数字经济发展与合作的倡议；2017年，“数字经济”被写入党的十九大报告；2018年，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上指出：“要发展数字经济，加快推动数字产业化，依靠信息技术创新驱动，不断催生新产业新业态新模式，用新动能推动新发展”；2020年4月，习近平总书记在浙江考察时再次强调：“要抓住产业数字化、数字产业化赋予的机遇”“抓紧布局数字经济”；党的二十大报告明确提出：“加快建设网络强国、数字中国，对促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群作出部署，为发展数字经济带来新的战略机遇和广阔前景”。“多个数字经济相关重磅文件齐发，这直接将数字经济提升到了极高的战略位置。”［1］申严之，“数字经济正以前所未有的速度在全球范围内发展，成为世界各国重塑全球竞争力、抢占新一轮发展制高点的共同选择。”［2］信息化技术的快速发展已经在全国引起了热潮，为数字化转型中社会实验带来了基础，也带来了挑战。从政府治理角度而言，数字治理倒逼传统政府组织再造和优化升级，实现治理模式和治理体系的蝶变，呼唤政府理念革新、行政体制重构、行政流程的简捷优化和数据资源互联互通。从国际发展态势来看，各国都投入充足的人、物、财保障数字治理的建设，但数字治理实施者在建设过程中更多侧重于信息基础设施建设和政府管理，而未将法律规则的变化给予充分的关注，也就造成数字治理过程中引起组织管理、流程设计和政策法规之间联动不畅。新一代信息技术自身的发展和对经济社会各领域的渗透融合将衍生出全新的经济社会组织运行模式，对经济学、管理学、社会学、法学等的微观基础、研究方法及范式都会带来新的课题和冲击。因此，本文以数字治理视域下公共服务创新的研究为契机，希望有更多专家学者关注智能社会治理下的公共服务创新，结合我国经济社会发展实际，不断探索技术与社会发展、技术与人文发展相结合的路径，为社会智能治理提供更多思路。

一、数字治理视域下公共服务创新典型模式

随着数字化技术的大潮所趋，数字治理受到越来越多广泛的关注，新的技术应用不断深化。5G、云计算、人工智能、互联网和政务服务、行政管理深度融合，为数字治理建设提供了有力的技术支撑和保障。我国对数字治理建设，已经达成了普遍共识，开展了积极探索，先行先试，取得一批成熟的可推广、可复制的经验。

（一）机构改革方面

1986年，德国社会学家贝克出版了《风险社会》一书，开门见山地指出：当今人类社会生活在“文明的火山上”。由此，他首次提出现代社会本质上是一个风险社会，如何管理风险、在众多不确定性之下作出决策，这是城市治理的长久命题。党的十六大报告将电子政务作为行政管理体制改革的一部分明确提出，表明了电子政务的重要性。党的十九届四中全会进一步指出，推进数字治理建设。当前，以网络化、数字化、智能化等信息科技的快速发展和广泛应用，改变了人类社会的政治、经济、社会和文化的运作机制，孕育了新的社会结构和文明形态，也考验着人类对新社会结构和文明形态的治理能力和治理水平。

以机构改革为突破口打造整体政府，广东等地是典型代表。随着广东省机构改革，“管运分离、建管分离”格局初步形成，同时相关主管部门首创性、代表地的引入“1+2”数据治理模式，在原有数据建设运营方之外，引入数据管理方和数据审计方，形成三方共建、共享、共治的管理运营模式。“依靠技术优势和整体设计，采取多元供给主体合作的模式，建设线上线下一体化的协同平台，使数据能够在公共服务的参与者和政府各部门间流通，从而简化了服务流程，丰富服务内容，拓宽了公众参与渠道，使公共服务供给与需求相对应，从而驱动公共服务供给模式的创新和机制的优化。”［3］广东省数字治理建设过程中，充分运用行政管理理论作架构指导，大胆地进行多元合作参与，力图通过多方力量的凝聚与智慧优势共同齐心协力打造数字治理建设，从而使得数字治理建设中行政体制改革的不断完善，优化我国行政组织。正如学者所总结，“在数字治理改革建设中，广东省运用整体政府理论，以系统性、整体性思维推进各级政府部门政务信息化的职能融合、技术融合、业务融合与数据融合，探索出一条构建信息时代整体政府的可行路径。”［4］

（二）信息化建设方面

“作为一个为地方政府提供治理支持以提升治理能力现代化的大数据平台，政务数据资源不仅要包含本部门的数据，还要包含横向和纵向的部门数据。”［5］浙江省是全国比较早推进数字治理建设的一个省份，浙江的历届省委省政府一张蓝图绘到底，一以贯之推进数字治理建设，取得一些成就。2018年，浙江省政府提出全面推进政府数字化转型，应该说这个阶段数字治理建设正式进入全面系统重塑性的阶段，按照全省一盘棋、一张网的要求，从省域层面对数字治理建设进行整体化的谋划。具体来看，第一，确立了整体自治理念。整体是整体政府，提出来数字治理建设的关键就是跨部门的数据共享、推动政府业务流程的整体性重塑，让群众和企业办事从找部门到找政府，让政务服务的方式从碎片化到一体化，让政府各部门的监管和治理行为从原来的单打独斗到高效协同。自治，基于制约化的治理，以数据资源的高效配置为关键，运用新兴的数字技术，及时感知、科学决策、主动服务。第二，提出要把数字治理建设的关键，通过跨部门的数据共享来推动政府业务流程的整体性重塑，也就是改革是数字治理建设的本质。体制机制重塑是数字治理建设的根本要求，一个总支撑是构建全省一体架构的公共数据平台。第三，建立了四重两端的架构，包括业务应用、应用支持（中台），包括数据资源、基础设施等体系。四重系统架构是保证体系，包括政策标准、安全、组织保障等，两端是为群体和企业提供服务的统一入口，叫做治理办。体系架构概括起来就是平台+应用，全省的政府建设基于一个平台、一套话语体系，为业务互通和数据共享打下了基础，也为全省各地数字治理建设的最佳实践，能够比较快速地基于平台在全省复制推广打下了基础。这个阶段的数字治理，也就是现在国办在全国要全面推广的数字治理建设，最大的特征是数字赋能多块协同。要推进的不是单一部门的业务数字化，而是站在整体政府视角，放在更大的视野、场景推动跨部门、跨业务、跨层级、跨系统的应用。浙江省以“最多跑一次”改革作为切入点来构筑政府数字化大平台，创新点在于以群众和企业的“办事事项”为入手点，建设标准化、规范化对外办事窗口，打破数据孤岛壁垒，打破传统上以部门为单位的权力中心模式，让政务的行政权力运行在高效化、透明化、规范化的平台监管之下。

“数字化改革是我国在新发展阶段全面深化改革的总抓手，数字法治是数字化改革的重要组成部分。”［6］21世纪是信息技术飞速发展的时代，我国政府应该紧随时代的脚步，利用互联网等信息技术，转变政务的运作方式，整合政务信息资源，推进政府业务电子化，建立电子化、信息化的政府信息系统。数字治理建设不但能够优化各级政府和部门工作流程，降低行政成本，而且有利于加强政府与公众、社会组织的互动，提高公共服务质量。［7］当前，我国各地积极顺应数字化转型大势，形成了多元尝试、多样创新、百花齐放的数字治理建设转型新格局。由于数字治理建设是一项系统巨大的工程，涉及的面非常广泛。上述选取比较有代表性的地方实践成果，对其进行分析与提炼，总结数字治理地方发展有益经验，以期为我国未来行政管理学的发展提供实践基础支撑，为我国数字治理建设中行政管理发展与变革的美好蓝图提供智慧支撑。

二、数字治理视域下公共服务创新的机遇

“近年来，数字治理在许多国家迅速推进，实践者和学术界对于数字技术赋能治理的前景充满了期待。”［8］人工智能、云计算、区块链和5G等数字技术的快速发展已经对国家、社会都产生了深远影响，越来越多的城市将新技术应用于各个领域，以期推动经济社会发展，提高政府运行效率，提高公共服务水平，推动城市治理体系和治理能力现代化。目前，全球各地城市治理的数字化转型已经形成了大量实践案例，推动了数字治理的时代潮流。这些实践正在重塑政府与市民的关系、政府与市场和社会的关系以及政府内部的条块关系与运行模式，生动诠释了数字时代城市治理的新形态。

（一）数字化减少公共服务主体间的信息不对称

习近平总书记指出：“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。”党的二十大报告中也提到，要加快建设数字中国。在科技迅速发展的今天，以数字技术作为基础支撑和重要手段来加强公共服务治理体系和治理能力现代化建设，全方位推动数字技术与公共服务治理深度融合，必将为社会治理精细化智能化注入强大动能，数字治理已经成为现代化社会的必备要素。“以合理制度搭载技术之翼可能更易于提高制度的社会效果。”［9］但是，目前传统社会发展和政府治理模式将迎来新的冲击。行政管理作为现代化政府治理的重要方式和手段，行政管理主体权力行使的基础来源，也要面对数字时代的冲击。在学界，数据权属未定的状态下各种学说、理论重叠无法为实践提供有效指导，在一定程度上给数字治理等大数据产业的发展和数据要素市场的培育带来困扰。

纵观人类社会发展进程，如果说大航海时代，机械生产和资本是近代化发展的关键推动力的话，那么数据和算法必将成为推动当代世界变革的核心动力。在数字经济时代，当我们遇到早晚上下班高峰期交通拥堵时，可以拿出手机扫码骑上共享单车到达地铁站，不想做饭时可以用手机APP下单一份美味的外卖，闲暇时还可以通过各种互联网平台浏览新闻、拼单购物、缴纳各种生活杂费。由此可见，大数据、人工智能等数字技术逐步应用到金融、电子商务、交通出行、医疗健康、智能家居等各个领域并推动了新兴业态如雨后春笋般大量涌现。各种智能便民服务APP日益融入到我们日常生活当中，成为现阶段重塑人类社会生活的重要力量。

（二）智能化降低公共服务供需匹配的交易成本

工业革命以来，城市逐渐成为人类赖以生存和发展的最为重要的空间载体。经济生产、社会生活不断在城市中集聚，并得以演化革新。“在快速进入数字社会的时代背景下，推进数字治理体系和治理能力已经成为国家治理体系和治理能力现代化建设的题中之义。”［10］随着我国政府数字化水平的不断提高，政府凭借其职能优势会获取和掌控海量数据，而拥有这些数据会使政府作出的决策更加科学民主，有利于提高政府治理效能，创新政府治理的手段，提供更加精准的服务。以大数据、物联网、云计算、人工智能为代表的数字技术，不仅推动了城市经济与生活的转型升级，也为城市治理提供了新的解决路径。

进入数字时代，随着智能化数字技术的飞速发展，数据所蕴藏的巨大经济价值被不断挖掘释放，成为人类社会变革和经济迅速发展的新动能、新引擎。同时，数据在改善政府公共服务质量和提高政府治理能力上也具有巨大的优势。在经济领域，基于数据推动社会生产力发展和商业模式创新的作用日益凸显，数据已经成为新兴的生产要素，并被国家写入政策文件之中。其中政府掌握着海量的与社会、经济发展密切相关的数据。这些数据蕴含巨大的经济价值，是实现技术创新和数字经济持续高质发展的动力和资源。“充分认识到数字化与权利保护的协同性，推动综合社会保护体系的构建探索是当前科技、司法都在不断思考的实践性问题，”［11］将智能化与公共服务结合实现创新应用，释放数据红利，促进经济发展已成世界各国的共同选择。未来应继续在公共服务体制中引入大数据的支持，利用信息化技术提升公共服务的精细化程度，以公共服务管理信息化建设打破部门信息壁垒，居民足不出户就能轻松办成事。

三、数字治理视域下公共服务创新面临的挑战

在危机中育新机，于变局中开新局。在经历了政府信息化、电子政府、“互联网+政务服务”的不断演进后，服务人本化、参与多元化、运行平台化、效能精益化、状态智能化的数字治理应运而生。“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“一网协同”等实践创新亮点纷呈，一时间数字治理的实践热潮在各地兴起。但是，伴随数字治理的发展，“数治”逻辑下的公共权力与公民权利越发不对等。一方面是数字技术加持下行政权力的急速扩张与公民权利的大幅萎缩，另一方面是掌握数字技术与数字资源的大型企业作为“准公权”享有者而迅速崛起。实践中产生了技术压制人的尊严而形成的目的工具化和工具目的化的技术治理悖论，迫使人们开始重新反思数字治理的合法性边界。笔者认为，数字治理视域下公共服务创新面临突出挑战如下。

（一）创新流于表面形式、缺乏深层次职能转变

当今社会已然成为一个“技治”社会，新科技被广泛运用在公共治理领域。在我国，长期以来的计划经济体制使政府过于强调自身的管制职能而忽了服务职能，各级行政机关及其公务人员的行政管制观念根深蒂固，片面强调公民一方的服从，导致了在我国的社会管理中行政主体高高在上，缺乏提供公共服务的思想观念与精神动力。“数字创新如何赋能推进公共服务创新，是影响国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。”［12］政府职能是政府社会管理的职责与功能的总称，它揭示了政府活动的基本方向与主要内容，被称为政府所有活动的“灵魂”。政府职能并非是一成不变的，它会随着国家形势与社会经济、政治状况的发展而改变在传统的行政行为方式中，因技术条件所限，时空不统一、信息不对称等问题的存在，使政府难以向社会提供大规模、定型化、高质量的公共服务，而是更多地运用命令式、强制性的手段进行行政管理，更多地强调政府的管理职能。

从政府治理角度而言，数字治理倒逼传统政府组织再造和优化升级，实现治理模式和治理体系的蝶变，呼唤政府理念革新、行政体制重构、行政流程的简捷优化和数据资源互联互通。从国际发展态势来看，数字治理和数字政府建设是世界各国政府提升政府行政效能，建设政府治理能力和治理体系现代化的重要举措，都投入充足的人、物、财保障数字治理的建设，但数字治理实施者在建设过程中更多侧重于信息基础设施建设和政府管理，而未将法律规则的变化给予充分的关注，也就造成数字治理过程中引起组织管理、流程设计和政策法规之间联动不畅。

（二）创新过程比较封闭、缺乏开放式主体互动

当今世界呈现出一幅大数据、人工智能等高新技术飞速发展的时代图卷，我们已经迎来了智能化、数字化的时代，新兴行业与新兴商业模式的不断涌现，在优化我们生态环境和提高生活品质的同时，使人们共享发展成果。政府通过数字治理向社会公众开放高价值、高质量的数据，社会公众通过平台自由获取利用数据从而满足自身发展和创新的需要。由此可见，数字治理从本质上不仅是政府提供的公共服务，是将技术与数据结合后产生巨大的社会效应和价值，从而实现全体社会成员共享发展成果。因此数字治理的制度基础是满足公众需求，充分保障其参与社会治理。

伴随智能时代的到来，人类的有限理性开始逐步让步于机器和算法，算法在信息掌握、运行速度、处理复杂问题的能力上，都表现出远超于人类的优势，也因此可以长驱直入，甚至深度介入公共决策。但是，当我们将传统治理和行政决策交由算法来完成时，其引发的问题同样不少。算法权力化所带来的，不仅仅是公共管理效能的提高，其同样隐藏了权力异化、甚至不断侵蚀个人权利的可能。而在技术理性的光环加持下，这些危险被悄然掩盖。

四、数字治理视域下公共服务创新的新革向

“党的十八大以来，我国法治政府建设能够取得历史性成就，关键原因是坚持走中国特色社会主义法治道路，遵循习近平法治思想的科学引领”［13］，公共服务发展水平是衡量社会文明程度的一个重要标志。下一步，应进一步推动智能技术和智能社会的健康发展，探索智能社会治理的中国道路。

（一）公共服务由“单向主导”向“多元互动”转变

在规制国家（r egul at or yst at e）兴起的背景下，规制早已从狭义的经济型规制，迈向保健卫生、交通安全、消费者保护、防止公害和保护环境、确保教育文化福利等社会性规制。另一方面，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等信息技术作为一种通用目的型“使能科技”（enabl ing t echnol ogy），可以突破技术设计之初的目的限制，广泛应用到迥然有异的场景，并为截然不同的主体赋能。“利民之事，丝发必兴；厉民之事，毫末必去。”公共服务关乎民生，连接民心。不少地方服务部门打造线上平台倾听民声，以群众的实际需求作为服务的出发点和落脚点，靶向满足群众的服务期待。服务创新不是“拍脑门”式决策，只有充分调研、科学决策才能交上满意的“答卷”。

在数字时代，政府与社会之间不再是台上与台下、表演与观众的简单二元关系。政府需要走到台下与社会主体互动，更需要共邀社会主体上台演出。由于智能化数字技术的发展，传统的政府组织构造和治理模式已无法适应新时代的发展需求，迫使政府需要转变执政理念和行政职能，从简单发布行政命令转向提供满足公众需求的优质公共服务。不仅如此，政府的治理模式也需发生变革，从行政管理转为公众参与的多方主体合作共治的模式。最终实现向服务型政府、整体型政府的转变。事实证明，智能化的数字技术在推动政府治理模式变革和创新过程中起到了至关重要的作用。政府数据与智能化的数字技术是现代化数字政府治理的核心要素和支撑。利用数字技术提高政府数据治理的效率，将更加有效地整合汇聚数据，提高行政效能，优化公共服务内容，创造更多社会财富，增进社会福祉。

（二）公共服务由“路径依赖”向“数据驱动”转变

技术进步为数字政府建设与发展提供了新的工具，也在不断重塑着数字政府的结构、运行方式、文化与环境，带来治理范式的转变，并在组织资源、技术能力、管理运行、组织协同等方面提出更高的要求。工欲善其事必先利其器，大数据的应用不仅能够提高服务创新的科学化、精细化和智能化水平，更对推进服务现代化意义重大。互联网+医疗让挂号看病更加便捷；大数据+政务服务让群众办事更加高效；信息化+社会治理让服务更加精准……“云服务”成为满足人民群众日益增长的美好生活需要的新场域和新载体。我国目前正处在大数据、物联网、云计算、人工智能等技术日新月异的伟大变革时代，数据积累已达到从量变到质变的奇点，成为推动经济发展与重塑社会秩序的重要推手。数字时代、智能时代已经全面到来。我们党和国家为积极应对数字时代这一百年未遇的社会变革，不断制定激励性政策法规全面深化改革，推动技术与理论的发展与创新。

在促进国家治理体系和治理能力现代化方面，数字技术和数字资源发挥着越来越重要的作用，数字治理能力成为政府治理能力的重要组成部分。数字治理背景下的政府，既要作出民主科学的决策，提高治理效能，又要为公众提供更加精准的便民服务，这就需要政府在社会治理过程中采集和生成大量数据。那么政府作为数据的最大保有者，有义务也有责任将这些政府数据开放给公众使用。社会公众通过对这些数据进行分析应用，继而开发出各种各样的应用软件，为人们创造高效便捷的生产生活环境。同时，数据分析结果还可以帮助人们作出更加合理更有依据的精准决定。公共服务由“路径依赖”向“数据驱动”转变是数字时代背景下政府自我革新与自我完善的必经阶段，也是法治政府、为民服务型政府以及更加透明更加开放型政府建设的必要环节。

五、未竟的课题

从自然科学的发展历程来看，人类对数据资源的发现和认识为推动当代科学技术发展提供了基础要素。进入新世纪以来，机器运算和信息传输能力的快速发展，智能技术所需的数据基础已呈爆炸发展趋势。面对海量数据资源，有关数据价值挖掘和数据应用技术的积累也已达到可以质变的奇点。尤其近年来，大数据、物联网、人工智能等智能化的数字技术已经成为变革社会生产生活的中坚力量，毫不夸张地说人类社会的进步与发展已离不开智能技术的辅助。同时，传统社会发展和政府治理模式将迎来新的冲击。行政管理作为现代化政府治理的重要方式和手段，行政管理主体权力行使的基础来源，也要面对数字时代智能技术的冲击。技术与管理之间存在良好的互动关系，技术不仅为管理尤其是行政管理的发展带来挑战，更为行政管理的发展带来机遇，拓展了行政管理的研究范围与内容。反之，行政管理的调整与变化也影响着技术的不断更迭，两者互相促进。笔者坚信我们将会看到数字技术对现有公共服务模式的颠覆性创新。“对于数字化热潮关注的脚步应永不停息，”［14］未来，处于整体性变革之中，如何实现更有温度的智能社会服务体系还值得深挖？其一，可以探索实践适用的理念，为前沿技术落地搭建合适的应用场景；其二，可以探索共创众包理念，形成多元主体参与智能社会治理的强大合力；其三，可以探索形成普惠共享理念，促进智能社会的发展和治理成果共享；其四，可以探索梳理系统观念，综合研判新兴智能社会议题的内在机理。申言之，有温度的智能社会公共服务体系，不仅需要有着更加高效的生产力，更需要有更加丰富多彩的精神空间、更加公平公正的制度保障、更加包容和谐的人文关怀。