国际合作机制与“一带一路”机制化建设研究——以中国—葡语国家经贸合作论坛(澳门)为例

陈朋亲，张 潇

(1.中山大学 港澳珠三角研究中心/粤港澳发展研究院，广东 广州 510275；2.澳门城市大学 葡语国家研究院，澳门 999708)

一、问题的提出

党的二十大报告强调“要加快贸易强国，推动共建‘一带一路’高质量发展，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系”，这表明我们将以更加开放的心态、更加自信的步伐融入世界经济。回顾“一带一路”倡议实施9年来，已获得149个国家和32个国际组织签署200余份合作文件的支持，[1]共建“一带一路”成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台，也是构建新型国际关系和人类命运共同体的新型合作机制。实际上，关于“一带一路”的合作机制研究，国内已有学者进行了开创性研究。如李向阳2014年就指出，“一带一路”是中国新时期经济外交的重要平台，[2]后续还提出“一带一路”是实现人类命运共同体的新型区域经济合作机制。[3]他进而从“一带一路”多元化特征、义利观原则、发展导向、互联互通基础等概括了“一带一路”的含义，并提出“一带一路”的“机制化”建设的原则和路径。[4]学者们围绕“一带一路”机制建设展开了进一步的研究，有的提出“一带一路”包含国际制度的合理诉求，应从国际制度战略高度，探索其制度建设。[5]有的从制度分析视角考察了古丝绸之路的形成与历史变迁，提出“一带一路”合作需要进一步制度化，建设高水平的国际合作机制。[6]在具体机制建设上，有学者通过比较不同合作机制的供给范式，认为“协调范式”更有利于“一带一路”国内机制的整合与国际机制的协调。[7]也有学者认为金砖国家机制同为新型国际合作模式，可以与“一带一路”倡议进行合作。[8]

需要说明的是，现有研究成果为“一带一路”机制化建设提供了有益的启示，但还没有揭示或论证“一带一路”机制化建设进展以及优化建议，其主要关注点在于“一带一路”内生的制度属性、“一带一路”倡议与现行国际制度的关系层面。

正是在这个意义上，中国—葡语国家经贸合作论坛作为“南南合作”的重要体现和“南北对话”的重要轨道，在战略理念上与“一带一路”倡议高度契合，可为葡语国家以及其辐射区域国家共建“一带一路”提供可资借鉴的实施路径，尤其是历经20年的务实合作机制，对“一带一路”机制化建设具有重要的示范和带动作用。因此，文章以国际合作机制理论为基础，通过梳理“一带一路”机制化建设的进展及问题，并以中国—葡语国家合作机制作为机制化建设案例，以期为“一带一路”机制化建设的发展提供一种思路。

二、“一带一路”机制化建设：理论基础

2018年8月，习近平在推进“一带一路”建设5周年座谈会上，提出“推动共建‘一带一路’向高质量转变，这是下一阶段‘一带一路’工作的基本要求”；2019年4月，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行，各方就高质量共建“一带一路”达成共识。[9]2021年11月，习近平在第三次“一带一路”建设座谈会上再次强调继续推动共建“一带一路”高质量发展。因此，推进高质量共建是“一带一路”现阶段建设的目标，而高质量目标的实现必然是机制化。合作机制的存在，意味着在双方或多方合作系统中，从合作措施的推出到落实，都有系统化和制度化的决策程序，由相应的机构去决策、协调、督促和执行、评估、反馈。唯有如此，才能确保合作的可持续发展。

(一)国际合作机制的内涵及类型

探究国际合作机制理论形成与发展逻辑之前，应该对“机制”与“合作机制”有所了解。“机制”来源于拉丁文，是指同一系统内，协调各要素之间更好发挥作用的运行方式。1980年，联合国国际法庭将“机制”定义为“具有自制力的外交法律规则”以及“法规和规则秩序”。[10](P360)合作是国家与国家、地区与地区间关系行为的主题之一，“合作机制”是在双方或多方的合作系统中，合作各方相互关系以及行为过程中必须遵循的制度化方式，其中包含保证这些方式发挥作用所需的机构设置。机制最早被应用于社会学，后逐渐在多领域应用，约翰·鲁杰(John G.Ruggie)首次把机制引入国际政治学领域，并提出“国际机制”的概念。[11]随后，罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)与约瑟夫·奈(Joseph S.Nye)在《权力与相互依赖》一书中，正式使用国际机制的概念研究国际关系的现实问题。“国际机制”最经典且被学界普遍接受的定义则由斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen D.Krasner)提出，即“在国际关系特定领域由行为体的期望汇集而成的一套明示或暗示的原则、规范、规则和决策程序”。[12]但是，自由主义、现实主义和建构主义对国际机制的解读仍充满争论。自由主义将机制作为一种对国家行为的制约，可以促进国家间利益收益，现实主义则认为机制是国家间权力的博弈工具，建构主义则将机制理解为观念、文化对国家身份的塑造，进而影响国际机制的形成与作用。[13]德国学者利特伯格将这三大认知差异，归结为对国际机制作用大小的认可程度不同。[14]

根据斯蒂文·克拉斯关于“国际机制”的定义，国际机制包含了主体、客体和本体三个组成部分。主体通常是国际社会的参与者，如超国家行为体、国家行为体、非国家行为体等。客体是行为主体关注和针对的对象，如安全、卫生、经贸、气候、减贫、反腐等，不同的行为主体关注的领域不同。本体是指主体作用于客体的过程，即国际关系的功能性治理，通过具有约束力的国际原则、规范、规则和决策程序解决全球性的问题。[15]国际合作机制相对于对立或冲突而存在的解决机制，从不同合作领域可以区分为多种类型。按照特定合作领域可以分为经贸机制、安全机制、争端解决机制、能源机制；按照合作形式可以分为正式与非正式合作机制，如政府间合作一般都是正式的，如中非论坛、中阿论坛等；按照合作范围，可以分为全球机制、区域机制、次区域机制，如联合国，欧盟、东盟，新柔廖“增长三角”；按照参与合作的行为体数量，可以分为双边机制、多边机制。国际合作机制为国家间合作带来可能，为国家间合作提供了稳定的合作环境。

(二)“一带一路”倡议的国际合作机制属性

在评估“一带一路”的国际机制属性时，需要对“一带一路”的概念加以明确，以便更好地理解其目标、价值以及实施步骤。“一带一路”的概念，源于2013年习近平主席出访哈萨克斯坦和印度尼西亚时提出的战略设想，即在哈萨克斯坦纳扎巴耶夫大学提出“丝绸之路经济带”和在印尼国会提出“21世纪海上丝绸之路”。2014年5月，习近平在上海亚信峰会演讲中首次将“加快推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”合并一起表述。2014年6月，中阿合作论坛第六届部长级会议时，“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”简化为“一带一路”的表述。2014年11月，中央财经领导小组第八次会议上，习近平主席将“一带一路”表述为“一带一路”倡议，并将“一带一路”与扩大和深化对外开放联系在一起。[16]2015年3月，中国外交部、国家发改委、商务部等三个部委联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景和行动》，提出了“一带一路”的地缘范围，与沿线国家共建“一带一路”。2017年5月，第一届“一带一路”国际合作高峰论坛提出了共建“一带一路”倡议的内容、机制等核心内容，“共建”成为“一带一路”倡议的精神内核。

制度是观念的固化、权力的产物和利益的交换。推动制度变迁与制度创新的动力是来自观念、权力和利益的结构性变化。[17]9年来，中国政府积极致力于从双边、多边合作和机制建设推动沿线国家共建“一带一路”，并将其纳入构建新型国际关系、推进全球经济治理等框架。共建“一带一路”，从理念到行动，开创了国际合作新模式、塑造了国际合作新理念、顺应了各国加强国际合作的愿望，为众多发展中国家尤其是最不发达国家参与国际经济合作创造了条件，成为推动构建人类命运共同体的重要实践平台，是一种新型的国际合作机制。

从观念上来看，共建“一带一路”以“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神为指引，这也是现代国际社会交往的最基本原则，塑造国际政治新秩序的必然要求；[18]以“共商共建共享”为原则，充分考虑合作伙伴国的发展诉求，各国共同协商、共同参与、共同发展，构建互利共赢的新型合作关系；以正确的义利观为指导，坚持义利相兼、先义后利；以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”为载体，实现货物、人员、资本、信息、技术等要素在全球资源配置的畅通流动，发挥各国比较优势，实现各种经济资源得以有效配置；以构建人类命运共同体为终极目标，坚持相互依存的国际权力观、共同利益观、可持续发展观和全球治理观。跨越不同地域、不同文明、不同发展阶段，沿线各国以及自然延伸国家都是参与者、建设者、贡献者和受益者。这些理念不同于西方的“普世价值观”“自由主义”“出资者强势”的政策理念，更与单边主义、保护主义、经济民族主义。共建“一带一路”倡议，彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识。

从权力上来看，改革开放以来，中国经济实现了跨越式发展，成为世界第二大经济体，中国综合实力显著提升，逐渐走向全球经济治理体系的权力中心。然而，世界处于百年未有大变局之下，世界经济发展充满诸多的不稳定性、不确定性，尤其美国奉行“美国优先”的对外政策，开展一系列“退群外交”，破坏现有国际秩序，全球治理面临“赤字”危机。拜登上台后，又宣布重新加入一些国际组织，但美国信誉已然受到影响，国际多边体系面临严重危机。同时现有国际组织和国际机制虽实现规则本位的变化，但规则的正当性、合理性经常被忽略，而且带有某种倾向，这对于发展中国家来说是不公平的。如WTO规则，本是各国平等参与，但发展中国家实际运用WTO规则解决争端较为困难，由于调查复杂事实需要的高额费用以及害怕政治性报复等，发展中国家较少运用WTO争端机制。[19]中国、巴西等新兴经济体的快速发展，对国际规则有着利益诉求，希望国际规则更加公平、公正。对此，中国积极推进国际合作机制的制度创新，如致力于上海合作组织、金砖国家等国际合作机制建设，通过中国—中东欧国家“17+1”、中国—东盟“10+3”、中非合作论坛、中国—葡语国家合作论坛、中拉论坛等区域、跨区域国际合作机制加强与欧盟、东盟、非盟以及拉美的对话与合作。“一带一路”倡议这一新型国际合作机制，就是针对世界深刻变化、地区秩序动荡开展的国际合作新范式的积极探索，为世界和平发展增添新能量。

从利益上来看，共建“一带一路”沿线国家包括欠发达国家、发展中国家和发达国家，具有“南南合作”和“南北对话”双重属性。尤其对于大多数发展中国家而言，通过共建“一带一路”，搭乘中国经济发展的“快车”，进而加快实现自身工业化、现代化。共建“一带一路”倡议，与联合国《2030可持续发展议程》高度契合，都试图深化区域和国家间的联系，实现全球均衡可持续发展。中国改革开放四十多年所积累的工业发展、治国理政、脱贫致富等，可以为大多数发展中国家提供经验借鉴，对于促进与沿线国家经贸合作、人文交流具有重要的战略意义，同时中国经济新常态和改革进入“深水区”和“攻坚期”情况下，需要“一带一路”倡议引领新一轮对外开放新格局，构建制度型开放经济新体制。

总之，共建“一带一路”所体现的价值观、发展观和全球治理观符合构建人类命运共同体的内在要求，也符合沿线国家发展需求。共建“一带一路”涉及不同民族、国家、文化、法律等多元特性，在构建国际合作机制时自然会与多元主体发生联系，一直坚持共同发展、共合作共赢的价值观，强调平等参与、充分协商，以平等自愿为基础，进而促进国际合作机制创新体系的形成，得到了越来越多国家和超国家行为体的积极响应，备受全球关注。

三、“一带一路”机制化建设：建构与评介

在国际政治中，当具有潜在合作意识的各国在如何分配可能产生的收益问题，无法形成共识，潜在的合作就无法实现。[20]而机制最重要的功能就在于推进政府间合作的谈判，形成合作共识，包括共同利益的分配。机制化是在合作方式基础上加上机制的制约作用，目的在于对合作方产生一种行为制约，进而保证国家间合作的稳定性。“一带一路”机制化建设是中国与沿线国家在“一带一路”合作领域必须遵守的原则、规则、规范和决策程序，也就是共建双方或多方为了解决、管控合作分歧，促进合作共赢，通过一些机制来交流和沟通，如合作协议、领导人会晤、合作论坛、首脑峰会等。回顾共建“一带一路”倡议近10年，中国与沿线国家形成了多种形式、各种层次的合作机制。

(一)磋商机制

磋商机制是共建“一带一路”各方通过正式的渠道、场合和方式，进行沟通、交流，交换意见、协调妥协，最终达成共识性行动方案。“一带一路”国际合作高峰论坛是中国最大规模的“主场外交”，共建“一带一路”的国家级磋商平台。高峰论坛由参与共建国家元首、政府首脑以及国际组织负责人共同参与，采取开幕式、圆桌峰会、高级别会议三位一体的形式，各国就共建“一带一路”重要举措和务实成果等相关问题达成一系列共识，并梳理和形成了高峰论坛成果清单，如第一届国际合作高峰论坛形成76大项、270多项具体成果，[21]并决定定期举行国际合作高峰论坛。高峰论坛还设立务实合作分论坛、智库论坛、企业家大会等合作和对话平台。

(二)协议机制

协议机制是根据双方代表就某一合作事项达成共识后，以合作协议的形式，明确合作方案、内容、各方权利与责任等，并以自我规制性的约定来约束和保障各方执行所达成的合作协议。[22]目前，共建“一带一路”机制化建设中，基本以谅解备忘录的形式确定双边或多边的合作原则与框架。2014年6月，科威特与中国签订《科中关于丝绸之路经济带与科威特丝绸城建设合作谅解备忘录》，成为首个签署这一类别双边合作的国家。[23]另外，联合声明、双边或多边合作规划纲要、合作协议也是共建“一带一路”协议机制的重要形式。2015年5月，中国与俄罗斯共同签署并发表了《关于丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟对接合作的联合声明》，随后中国与欧亚经济联盟还签署经贸合作协定。2015年6月，中国与法国签订了我国首份《第三方市场合作联合声明》。2016年6月，中国、俄罗斯、蒙古国共同签署了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，这是共建“一带一路”倡议框架下的首份多边合作规划纲要。2016年9月，中国与哈萨克斯坦签署了首份双边合作规划。中国还与白俄罗斯、德国、哈萨克斯坦、蒙古、波兰、俄罗斯等有关国家铁路公司签署了《关于深化中欧班列合作协议》，与哈萨克斯坦、巴西、马来西亚、埃塞俄比亚等几大洲近50个国家签订了产能合作框架协议。

(三)协调机制

共建“一带一路”涉及政策、资金、贸易投资、基础设施、人文交流等合作领域，需要相关机构跟进落实，以推进更多合作共识能够落地开花。2015年2月，中国政府成立“一带一路”建设领导小组，以指导和协调推进“一带一路”建设，由中央政治局常委、国务院副总理韩正担任组长。领导小组下设办公室，具体负责领导小组日常工作。领导小组共召开11次会议，主要梳理当年上半年工作和督促下半年工作。为了落实首届“一带一路”国际合作高峰论坛形成的共识，2017年9月30日，中央机构编制委员会办公室批复成立国家发展和改革委员会“一带一路”建设促进中心，2019年1月2日正式投入运转，其主要职责是配合开展共建“一带一路”重大问题、政策法规、国际合作研究和国际形势分析研判，推进相关政策落实、战略规划和重大合作对接，实施相关对外合作、援助、培训和宣传，承担推进“一带一路”建设工作领导小组办公室交办的其他任务等。[24]

中国政府还推进了6条经济走廊的机制建设，以推动共建“一带一路”多层次、有侧重、有分工的平台建设。其中，新亚欧大陆桥经济走廊从中国东部沿海向西，经过中亚、俄罗斯到达中东欧国家，主要以中欧班列为合作重点，开展经贸和产能合作；中蒙俄经济走廊，以政治对话为主，加强基础设施、口岸通关、边境合作等；中国—中亚—西亚经济走廊，从中国西北出境，向西经中亚至波斯湾、阿拉伯半岛和地中海沿岸，辐射中亚、西亚、北非相关国家，主要以能源合作为重点；中国—中南半岛经济走廊，以中国西南为起点，连接中国和中南半岛各国，以深化区域合作为重点；中巴经济走廊，是共建“一带一路”倡议中唯一一个双边走廊，通过全方位、多领域的合作，强化中巴全天候战略合作伙伴关系；孟中印缅经济走廊，涵盖东亚、南亚两大区域，沟通太平洋、印度洋两大海域，主要加强该地区的互联互通合作。6大经济走廊通过发挥现有多边和双边合作机制作用的基础上，创造性地成立走廊合作机制。如中国—中南半岛经济走廊成立了发展论坛，建立了沟通协作新平台。孟中印缅经济走廊成立联合工作组，每年召开一次会议，同时还继续保留原有地区合作论坛，发挥多轨交流平台的作用。同时，两届高峰论坛还形成“蓝色经济通道(1)“蓝色经济通道”于2017年6月20日发布的《“一带一路”建设海上合作设想》中提出，包括中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道、中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道、北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道。”合作共识。

(四)辅助机制

为促进政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通等主要领域不断深化合作，将愿景转化为现实，一批具有重要作用的辅助机制相继成立，与参与各国互惠互利、共赢发展，增强了沿线国家对共建“一带一路”的认同感和参与度。首先，中国政府积极创新国际投融资模式，建立多样化的投融资机制。2014年12月，为更好推进“五通”领域相关合作，中国政府发起成立丝路基金，并加大对“一带一路”建设资金的支持。2015年12月，中国政府发起成立亚洲基础设施投资银行，重点支持基础设施建设工作，促进亚洲区域的互联互通建设和经济一体化进程。2017年7月，中国金融机构还发起成立亚洲金融合作协会，以加强在银行、证券、保险、基金、资产管理、金融教育等方面的合作。2018年还运行中欧共同投资基金、中欧国际交易所，与阿拉伯国家、非洲国家成立金融合作银行联合体等多边金融合作机制。与国家货币基金组织成立了联合能力建设中心，中国财政部还挂牌成立“一带一路”财经发展研究中心等，更好促进沿线国家不断深化金融互联互通。

另外，中国政府或地方政府还发起成立了丝绸之路(敦煌)国际文化博览会(每年在甘肃举办一次)、“一带一路”新闻合作联盟、国际智库合作委员会等民间友好合作交流机制。中外高校合作设立了“一带一路”研究中心、合作发展学院、联合培训中心等，为共建“一带一路”培养国际化人才。成立和建设中国“一带一路”官网、官微，为沿线各国企业、社团组织和公民参与提供信息服务和互动交流。中国与多个国家共同举办旅游年，成立旅游市场推广联盟，如“万里茶道”等旅游合作机制。另外，2018年6月，将中国政府在深圳、西安两地设立国际商事审判机构、组建国际商事专家委员会等国际商事争端解决机制和机构。[25]

综上所述，中国作为“一带一路”倡议的倡导者、推动者，通过国际合作高峰论坛等主要磋商机制，加强平等协商，积极深化与沿线共建国家共同推进合作机制建设，已经促成了多层次、多领域合作协议的签订，并建立相应的配套机制。目前，“一带一路”机制化形成较多的宣言、联合声明、谅解备忘录、合作协议、合作规划，但在外交事务中，其郑重性仅次于照会，大多数情况下并无约束力和法律效力，如在合作文件中表达了双方的承诺，以及达成订立合同的合意，才具有合同效力。[26]其次，“共商”层面，目前更多地依靠政府首脑共同推动，国际合作论坛是主要形式，其他层次的磋商机制、磋商主体较单一化；再次，“一带一路”沿线国家治理水平、资源禀赋、发展阶段差异较大，在共建过程中难免涉及利益分享、利益补偿问题，如何公平、合理地分担成本及分享利益的机制不足等。

“一带一路”机制化建设，是个系统工程，涉及国家、行业、产业和项目众多，需要依靠共商、共建、共享原则来确定合作主体是谁？合作内容是什么？合作程序和方法是什么？这就需要有完善的机制来促进国家间合作和制约有关合作方的行为。根据制度经济学的观点和博弈论视角，机制强调的准则、原则和规则能够减少由于战略误判和信息不对称的非合作博弈带来的合作成本，因此国家间的合作需要合作机制来实现。[27]2003年成立的中国—葡语国家合作机制，成为推动“一带一路”倡议的一大亮点，将有助于密切中国与葡语国家间关系。中国与葡语国家因“特殊的传统关系”，是跨区域经济合作的重要典范，具有“南南合作”和“南北对话”的“双重属性”，有望成为推动“一带一路”倡议的新突破点。鉴于此，中国与葡语国家合作机制对于推动“一带一路”机制化建设具有重要示范意义。

四、“一带一路”机制化建设：案例供给

国际上有许多国家以“论坛”形式进行跨区域的合作，但是以某一官方语言为主要合作机制基础的非常罕有。2003年10月，由中国政府发起，葡语国家共同参与的中国—葡语国家经贸合作论坛(2)澳门中葡论坛最早由中国商务部发起，巴西、葡萄牙、安哥拉、莫桑比克、佛得角、东帝汶、几内亚比绍等葡语国家共同参与。2016年中国和圣多美与普林西比恢复外交关系，2017年圣多美与普林西比加入澳门中葡论坛。2022年中葡论坛部长级特别会议同意吸纳赤道几内亚正式加入澳门中葡论坛。澳门中葡论坛至今已经包括所有的葡语国家，实现了中方与葡语国家的“大团圆”。在澳门举办，开创了以语言文化为纽带的跨区域合作新机制，是我国对外合作机制中唯一一个以语言为基础的多边机制。[28]“中葡论坛”具备“南南合作”和“南北对话”“双轨”合作机制的独特性，是中国—葡语国家为解决共同关切的议题和挑战建构的集体对话平台。2023年，中国—葡语国家经贸合作论坛即将成立20周年。20年来，中葡合作论坛不断夯实根基，丰富合作内容，创新机制设计，中葡论坛合作组织体系逐步完善，有力保障中葡论坛的运行，促进了中国—葡语国家集体对话与务实合作。

(一)澳门中葡论坛的多层级治理机制

中葡论坛建设第一届部长级会议通过的《经贸合作行动纲领》中提出，加快建立“后续机制”，以保障所需后勤和资金支持，以及必要的联络，以落实拟实施的计划和方案。联络网还保证对本论坛确定的计划和方案的实施进行跟踪和评估，包括定期举行各级别会议。[29]20年的实践证明，中葡论坛运行机制不断完善，而且行之有效，在推动中国—葡语国家合作方面发挥了不可替代的作用。

1.三年一届的部长级会议

中国—葡语国家部长级会议是中葡论坛的最高决策机构，一般每三年召开一次，由论坛与会国负责商务、经贸事务的部长参加。中国每届部长级会议都有国家领导人出席会议，发表中国对葡语国家合作的新政策、新举措，并与葡语国家举行双边会见。20年来，中葡论坛已举办了6次部长级会议，分别在2003年、2006年、2010年、2013年、2016年、2022年。(3)原本中葡论坛第六届部长级会议应于2019年在澳门举行，但由于澳门“大事、要事多”，调整至2020年，后因为新冠疫情，调整至2022年4月10日，并以中葡论坛部长级特别会议形式召开。时任国务院副总理吴仪、时任国务委员兼国务院秘书长华建敏、时任国务院总理温家宝、时任国务院副总理汪洋、国务院总理李克强先后出席了六部长级会议有关活动并发表讲话。2010年时任国务院总理温家宝在第三次部长级会议上宣布了进一步加强中葡经贸合作的6项新举措，2013年时任国务院副总理汪洋宣布了新的、更大力度的8项举措，2016年李克强总理在第五届部长级会议上宣布了中国政府进一步加强与葡语国家经贸合作的18项新举措。

另外，每届中葡论坛部长级会议还决定未来三年的中国—葡语国家合作的目标、领域以及采取的措施，并通过签署《经贸合作行动纲领》加以规定。中葡论坛部长级会议分别制定了《经贸合作行动纲领(2003—2006)》《经贸合作行动纲领(2007—2010)》《经贸合作行动纲领(2010—2013)》《经贸合作行动纲领(2014—2016)》《经贸合作行动纲领(2017—2019)》《中葡论坛部长级特别会议联合声明》。

2.中葡论坛高官会

中葡论坛高官会是在下一届部长级会议召开前，由论坛与会国联络机构负责人、葡语国家驻常设秘书处代表、葡语国家驻华大使以及中葡论坛建主管部门司局级官员以及澳门特别行政区政府经济财政司司长一起出席的工作会议，其主要任务是评估中葡论坛上一届部长级会议及《经贸合作行动纲领》的执行情况，研究下一届部长级会议准备事项，如讨论下一届部长级会议的《经贸合作行动纲领》的起草内容，以及有关中葡论坛建设其他重大事项。中葡论坛分别于2005年10月、2006年9月、2010年11月、2012年10月、2016年10月召开5次高官会。

3.中葡论坛常设秘书处

中葡论坛常设秘书处是根据2003年第一届部长级会议的决定，2004年4月在澳门成立，它是建立中葡论坛后续机制的重要举措，主要负责执行和落实部长级会议做出的各项决定。具体分为三大功能，一是联络功能，联系中葡论坛各与会国、跟进中葡论坛部长级会议成果文件落实情况，为中葡论坛各项事务提供支持；二是辅助功能，负责每届部长级会议的筹备工作和会务工作；三是行政功能，为中葡论坛提供人力、物力和资金支持，组织中葡论坛常设秘书处例会。常设秘书处由秘书长1名、副秘书长3名、行政办公室、辅助办公室、联络办公室以及常设秘书处派驻代表组成。常设秘书处是中葡论坛处理日常事务的常设机构，是执行、办事和联络机构。

另外，常设秘书处还建立例会制度。常设秘书处例会，是部长级会议闭会期间的工作会议，每年召开一次，主要任务是制定执行《经贸合作行动纲领》的年度计划，并总结上一年的执行情况以及总结和布置秘书处开展的各项工作。常设秘书处至今已召开16次例会。2021年第十六次例会讨论了赤道几内亚共和国申请加入中葡论坛的申请，并交部长级特别会议通过，例会还总结2020—2021年上半年中葡论坛常设秘书处开展的各项工作以及2021年常设秘书处工作计划。常设秘书处在中葡论坛的发展中发挥了重要作用，保障了中葡论坛所需的人力、物力和资金需求，落实和跟进了各界部长级会议通过的《经贸合作行动纲领》等。常设秘书处在语言、文化背景不同的国别中，不断总结和创新，开创了数个政府间合作新模式。

4.专门合作活动的组织机制

中葡论坛建立投资工作小组、产能合作工作小组、企业经贸洽谈会等。投资工作小组是根据第二届部长级会议通过的《经贸合作行动纲领(2007—2009)》提出，在常设秘书处协调下，由中国商务部投资促进局、各葡语国家投资促进机构和澳门投资促进局合作组建，旨在促进中国与葡语国家的双边和多边投资项目。为推动中国与葡语国家投资合作，2011年以来，投资工作小组多次发布葡语国家投资指南，聚焦中国投资者关心的投资鼓励措施、投资者保障、专案优惠政策等内容，并简明扼要地将涉及投资法律制度与程式、税收等内容用清单、摘要等方式进行梳理归纳，[30]为中国与葡语企业投资提供了有益资料。产能合作小组，是根据第五届部长级会议通过的《经贸合作行动纲领2017—2019》成立的，负责产能合作的具体协调和推动，旨在通过有效对接各自优势产能和发展需求，鼓励和支持企业开展贸易和投资合作，围绕价值链分工，产业优势发展、基础设施合作、境外经贸合作区等方面构建工业化伙伴关系，进一步深化经贸合作，实现共同繁荣。中国与葡语国家企业经贸洽谈会由中国国际贸易及促进委员会、澳门投资促进局、各葡语国家贸易促进机构组成，每年在葡语国家举办，加强中国与葡语国家的企业合作。

5.中方后续行动委员会

中葡论坛后续行动委员会由中国商务部牵头成立，成员包括外交部、教育部、工业和信息化部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、卫生健康委员会、人民银行、海关总署、质检总局(现为市场监督管理总局)、国务院港澳办、海洋局(现职能整合至自然资源部)、民航局、中医药局、贸促会、国家开发银行以及澳门特区政府经济财政司等。中方行动委员会根据每一届部长级会议成果落实确定委员会的成员，以负责推进落实《经贸合作行动纲领》中有关中方负责的工作任务、落实中国政府推出的重大举措。建立中方后续行动委员会成为协调落实历次部长级会议通过的行动纲领的关键所在。

(二)澳门中葡论坛的利益分享机制

利益分享源于“共同利益”的理念，旨在经贸合作、共同发展中应该公平、合理地分担成本及分享收益。中国—葡语国家经贸合作中，中国一直坚持正确的义利观，以义为先，义利兼顾，遵循共商共建共享的基本原则。在国内层面，按照市场经济原则，中国政府积极引导企业服务国家战略目标，如推进央企支持澳门中葡平台建设，邀请多家中央企业、中央金融业、特邀内地民营企业等加强与葡语国家企业合作，更好地支持内地、澳门和葡语国家共建“一带一路”，促进澳门融入国家发展大局。同时，发挥中央企业的自身优势，投入更多的资源，在海外积极履行企业社会责任，构建完备的企业投资合作机制。这是澳门中葡论坛可持续发展利益分配机制的核心。

国际层面，对外援助是中国深化与葡语国家合作中予取关系的重要利益分配方向。中国政府积极采取无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种方式向部分葡语国家提供援助，积极开展同葡语国家的发展合作。中国政府还免除非洲部分葡语国家的部分政府到期债务。中国政府还帮助亚非葡语国家减少贫困、改善民生等。中国政府的援建项目涵盖了公共设施、民生、教育、医疗、农业等诸多领域，极大缓解了葡语国家的基础设施不足的状况，促进了受援国民生和社会经济发展，很多项目成为了中国与葡语国家友好的象征，产生了良好的经济社会效应。近些年，中国企业更多尝试以PPP和建设—经营—转让(BOT)等新模式，开启了中国—葡语国家在基金领域合作的新阶段，打造了中国与葡语国家对外援助的新型援助模式，将援助与发展相结合，坚持多予少取或只予不取，秉承正确义利观，在中国与葡语关系发展中更加凸显责任与担当。

(三)澳门中葡论坛的辅助运行机制

2003年，自中国—葡语国家经贸合作论坛成立伊始，中央政府大力支持澳门中葡论坛建设，将中葡论坛建设纳入国家重大规划和重大发展战略中，写入《支持澳门全面参与“一带一路”建设》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《横琴粤澳深度合作区整体规划》等重要文件中，积极支持澳门建设中国—葡语国家商贸合作服务平台，配套了一系列辅助运行机制。[31]

1.投融资机制

第三届部长级会议通过的《经贸合作行动纲领(2010—2013)》提出：“充分肯定建立中葡论坛框架内投融资机制的重要性，赞赏和支持中国内地的金融机构和澳门的相关机构发起成立中葡合作发展基金”。2013年6月，中葡合作发展基金正式成立，由国家开发银行、澳门工商业发展基金共同出资，中非发展基金受托管理，总规模10亿美元。为落实2016年李克强总理宣布的19项惠澳措施，2017年6月，中葡基金设立澳门总部。截至目前，中葡基金累计投资涉及农业、制造业、基础设施、金融业等多个项目，覆盖巴西、莫桑比克、安哥拉、我国澳门等4个葡语地区，累积带动中国赴葡语国家投资超40亿美元。储备项目20余个，遍及大多数葡语国家。[32]

另外，积极落实第五届部长级会议通过的《经贸合作行动纲领(2017—2019)》提出建立中国—葡语国家金融服务平台。中葡论坛常设秘书处与与会各国积极探讨和推进中葡金融业发展政策、战略规划以及“一带一路”配套金融改革、特色金融发展、融资业务等。同时中葡论坛正积极推动澳门建设“葡语国家人民币清算中心”“葡语国家企业融资平台”“葡语国家融资租赁平台”。当前，中国人民银行已经批准中国银行澳门分行为葡语国家银行提供人民币清算服务，澳门人民币支付清算系统已与内地的现代化支付系统实现对接，进一步加快了澳门人民币清算流程，清算渠道基本实现葡语国家的全覆盖。中葡论坛还积极协同澳门推出新的融资租赁、税务优惠制度、信用保险制度以及多元融资渠道等。

2.经贸促进机制

2013年10月，第四届部长级会议重申经贸关系是中葡论坛的基础与动力，与会国各方一致同意在双边及多边层面建立紧密的经贸关系，提出建设“中葡中小企业商贸服务中心”“葡语国家食品集散中心”“中葡经贸会展中心”等平台，创新中国与葡语国家合作模式，提升经贸合作水平。中葡中小企业服务中心是促进内地、澳门与各葡语国家商贸合作的重要平台，主要提供项目咨询、经贸考察、推广活动、硬件设施、商务转介、商务洽谈配对等；葡语国家食品集散中心是中国—葡语国家商贸服务平台的重要组成部分，采用线下线上并行的模式，增强供应商、批发商和消费者之间的互动；中葡会展中心，旨在发挥中葡论坛部长级会议将澳门作为永久会址作用，带动澳门会展业的发展，同时积极促进在澳门本地经贸会展增加葡语元素，葡语国家产品及服务单独成展。

3.信息共享机制

2015年4月1日，中国—葡语国家经贸合作及人才信息网正式开通，为中国与葡语国家双语人才、企业合作与交流互动提供信息共享平台。信息网涵盖了中国与葡语国家会展、葡语国家经贸合作和当地营商法规等信息，葡语国家食品数据库、中葡双语人才专业服务数据库、葡语国家项目数据等内容。截至目前，信息网涵盖葡语国家食品资料33916项，葡语国家食品供应商2069家，专业服务供应商资料库2734个，中葡双语人才1297名，投资项目458项。信息网还开通了会展网上报名活动、“中葡商贸导航”等功能板块。中葡合作信息网极大地便利了中国内地、澳门与葡语国家的企业家，使其更加便利获得信息和服务，为中国内地及澳门本地企业开拓葡语国家业务和葡语国家企业开拓中国内地市场提供信息共享平台。

4.人才培养机制

第五届部长会议提出要发挥澳门独特的语言、文化优势，加强中葡双语人才培养。中葡论坛常设秘书积极协助澳门特区政府，优化葡语教学体系与学生培养机制。澳门特区政府积极将葡语教学纳入澳门教育体系中，通过人才培养专项规划。另外还加强中国—葡语国家高校资源整合，建立了“中国—葡语国家高等教育资讯平台网站”。澳门各大高校相继开办葡语相关课程，如澳门大学开办中葡法律翻译课程、澳门旅游开办了葡语国家旅游合作研究课程、澳门理工大学开办了中葡双语翻译课程、澳门城市大学开办了葡语国家国别研究课程，涵盖学士到博士的培养体系，还鼓励葡语学生赴葡语国家交流培养，增强对葡语国家社会文化的了解。

5.多元交流机制

中葡论坛常设秘书处积极落实中方在各届部长级会议上宣布的中国—葡语国家经贸合作新举措，进一步加强中国内地、澳门与葡语国家的交流合作，相继成立了中葡青年创新创业交流中心，通过举办创新创业大赛、国际创新周、进行初创企业与投资方式进行匹配，加强青年创新创业交流；成立了中国—葡语国家企业家联合会，旨在促进内地、澳门与葡语国家企业联系；建立了中葡文化交流中心，通过举办系列文化活动，促进中葡文化交流，如葡语国家的特色歌舞表演、美食与游戏等，中国的传统文化、电影电视剧、美食美酒等；2022年部长级特别会议还提出建立中葡防疫交流中心，加强重大疫情和公共卫生交流合作，构建人类健康命运共同体等。

另外，第五届部长会议宣布在澳门建立“中国—葡语国家商贸合作服务平台综合体”已经投入使用，成为中国—葡语国家经贸合作论坛(澳门)固定会议场地，集商贸服务、经贸洽谈、商品展示、文化展览、信息交流为一体的支持实体。

中葡论坛作为以经贸促进和共同发展为主旨的政府间多边合作机制，各项工作之所以能够顺利运作，不断发展和创新，在促进中国与葡语国家关系发展方面取得巨大成功，离不开中葡论坛完备的组织体系，积极推动落实各届部长级会议达成的《经贸合作行动纲领》。也离不开中央政府的大力支持和积极倡导，由国家运作的中葡论坛，充分发挥了国家的制度优势，最大限度调动中央各部门、地方政府和企业等各方力量，举办中葡论坛，推动与葡语国家的全方位合作，实现互利共赢。这些说明，中葡论坛合作机制建设重点在经贸合作和人文交流。中葡论坛经贸合作机制，促进中国与葡语国家的利益共同体建设，有利于“一带一路”倡议的实施。

五、“一带一路”机制化建设：发展方向

前文已经提到，澳门中葡论坛合作机制，在中葡合作发展中起了关键作用，促进了与会国的政策沟通，在具体实践中推动了“一带一路”的实施，可以为“一带一路”机制化建设提供强大助力。共建“一带一路”合作涉及国家数量众多，其不同国别的政治、经济、社会、法律、文化、宗教等环境差异大，为共建“一带一路”合作带来很多不确定性。面对这些风险，企业往往难以单独应对，因而亟需中国与沿线国家加强风险管控、安全保障等领域的合作、政策对接。随着中国“双循环”新发展格局的构建，更需要“一带一路”的高质量发展和机制化建设，为共建“一带一路”提供更具合法性和有效性的治理方案。[33]“一带一路”机制化建设是一个涵盖多领域的系统工程，需要在不断深化与实践中探索。

(一)“一带一路”多层级合作机制的发展方向

“一带一路”作为一种新型区域经济合作机制，至少包括中国政府与中国企业、东道国政府与东道国企业、第三方国家与第三方企业等六大主体，以及其他形式多样的非政府组织，形成的多种合作机制。[34]因此，可以参照中葡论坛合作机制，建立多层级的合作治理机制。

首先，推动“一带一路”国际合作高峰论坛作为国家层面的合作机制。“一带一路”国际合作高峰论坛已经成功举办两届，各方领导人在圆桌峰会上积极表示“愿同中国进一步在‘一带一路’倡议下开展国际合作，期待定期举办高峰论坛并举行相关后续活动”。[35]但是当前高峰论坛长效机制尚未形成，相关的决策、协调、执行、外围机制缺乏。[36]因此，高峰论坛机制化实体化，一是要遵守“时间规则”，定期组织召开高峰论坛，加强集体对话，凝聚合作共识；二是设立类似澳门中葡论坛常设秘书处的协调机构，负责跟进、落实高峰论坛形成的合作共识以及签署的共建“一带一路”的合作文件；三是设立专门类别合作推进小组，经贸合作是共建“一带一路”倡议的基础，可以成立产能、贸易投资、文化交流等促进小组，深化相关国家的合作领域，促进共同发展。

其次，创新论坛合作模式，拓宽多元参与渠道。“一带一路”涉及参与主体众多，说明“一带一路”是一个开放性、包容性的新型合作平台。为更好推进共建“一带一路”务实合作和成果落地，可以在每届“一带一路”国际合作高峰论坛增设非官方分论坛，如青年创新创业、妇女大会、企业家峰会、文化交流大会等；二是在高峰论坛闭会期间，可以成立由与会各国负责商务、经贸、文化等官员举行“一带一路”高官会，总结、落实、跟进“一带一路”合作文件情况，并就新一届高峰论坛议题进行公开征集，并交峰会讨论；三是根据“一带一路”合作需要，可由国家发改委牵头，其他国家部委、政策性银行等共同参与的中方后续行动委员会，以负责推进落实“一带一路”合作文件中有关中方负责的工作任务、落实中国政府推出的重大举措。

(二)“一带一路”利益共享机制的发展方向

2013年10月，习近平在中央周边外交工作座谈会上提出：处理对外关系需要找到利益的共同点和交汇点，坚持正确的义利观。[37](P299)2014年在中央外事工作会议上，习近平再次强调“正确的义利观，做到义利兼顾，要讲信义、重情义、扬正义、树道义”。[38](P443)2016年4月，习近平在中央政治局第31次集体学习时强调“要坚持正确的义利观，以义为先，义利并举。要统筹同沿线国家的共同利益和具有差异性的利益关切，寻找更多的利益交汇点。我国企业走出去既要重视投资利益，更要赢得好名声、好口碑，遵守驻在国的法律，承担更多的社会责任”。[39](P501)习近平总书记的国际合作“义利观”从人类命运共同体价值理念出发，为建构平等信任、互利共赢的国际合作奠定道义支持。因此，共建“一带一路”倡议中，必须坚持正确的义利观，建立利益共享机制。

第一，国内层面，加强对企业的规范，建构“私利”与“公利”的统一。企业是我国对外经济合作的市场载体，也是“一带一路”建设的实施主体。“一带一路”倡议的实施，为我国企业“走出去”创造了机遇。企业走出去面临沿线国家的政治经济、营商环境、投资法律等不熟悉的外部环境挑战，同时企业“走出去”，更深入地参与全球价值链和区域价值链，向沿线国家输出资金、技术和管理经验。因此，政府部门需要完善和加强企业社会责任的法律制度和配套措施建设，明确企业社会责任承担主体，建立企业社会责任信息公开制度以及建立完善的企业评价和监督制度，更好地在沿线国家履行人力资源属地化管理、合规经营、环境保护、互惠合作的社会责任，进而形成自身的独特竞争优势，为企业创造价值，也带动沿线国家人民就业发展，实现社会效应扩大化。[40]

第二，国际层面，加强对外援助项目与“一带一路”建设的统筹协调，提升中国在全球治理中的层级。对外援助是中国经济外交的重要组成部分，70多年来中国通过援助基础设施项目、资金援助、物资援助以及卫生、维护援助等，加强了中国与发展中国的关系，对外援助成为中国对外关系的“助推器”。共建“一带一路”倡议对援外工作提出了更高的要求，要求为沿线国家提供更多的发展机遇、提供更多的公共产品，为区域发展提供更多中国方案。当前的对外援助更多配合了“设施联通”，对外援助的顶层设计和战略规划仍缺乏，“一带一路”项目持续性难以开展。如数字经济合作，充分尊重了沿线国家的合作意愿，但是数字经济要求数字技术的互联互通，大多数沿线国家数字经济发展还处于基础阶段，甚至有些国家经济发展水平落后、居民生活贫困，无力发展数字经济，更难以参与共建“数字丝绸之路”，进而制约了对外援助的项目实施效果。因此，中国对外援助坚持正确的义利观，结合国家国际发展合作署的职能，协同外交部、商务部、国家发改委等制定对外援助战略规划、政策以及不同国别的对外援助指南，提升对外援助项目的质量和效果；加强对沿线国家发展战略的对接与协调，结合沿线国家发展水平、产业结构、资源禀赋等，实行差异化的对外援助政策，提升对外援助的针对性和战略性，扩大受援国官员来华培训，促进发展模式和治理经验的交流；另一方面加强对受援国资金和技术的支持，通过共同行动，实现共同发展。[41]

(三)“一带一路”辅助机制的发展方向

党的十九大报告指出，中国将积极推进“一带一路”国际合作，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，打造国际合作新平台，增添共同发展新动力。[42]鉴于“一带一路”以发展为导向，坚持义利观原则，它不仅需要多层级的治理机制和利益分享机制，也要全方位的辅助机制作为支撑。澳门中葡论坛所建立的辅助功能载体，为“一带一路”国际经济合作提供了支持体系。如投融资体系、信息共享机制、多元交流机制、合作平台机制、人才培养机制等。

第一，中小企业服务机制。在国家新一轮高水平对外开放中，中小企业逐渐成为对外经贸合作的主力军。中央政府也积极支持中小企业融入国家“一带一路”倡议合作中，截至2018年5月，共有244家中小企业公司参与“一带一路”产能合作，遍布103个国家和地区，合作内容涉及项目投资、工程建设、商品服务贸易、设立分支机构等，与沿线国家开展基础设施建设，自然资源开发、经贸合作、技术输出等，投资金额超过10亿元的项目有25个。[43]政府需要加大政策力度，在助力中小企业开展贸易投资、提升中小企业国际竞争力、为中小企业提供优质服务等三方面实行政策倾斜，同时加强中小企业的合规经营、社会责任、环境保护、风险防控提供指导，引导中小企业抱团出海，降低国际化经营面临的不确定性、不稳定性风险。

第二，投融资机制。“一带一路”沿线国家以发展中国家居多，配套建设能力不足，金融机构、投融资平台及机制薄弱，融资需求量缺口大，每年融资缺口约为1.8万亿美元。另外跨境投资结构过于单一，没有充分挖掘国际资本市场和民间信贷市场的合作潜力。[44]当前，中国政府初步与沿线国家构建多元、包容、可持续的融资体系，但是投融资体系的稳定与可持续是一项长期、复杂的工程，中国可以依托亚投行等多边金融平台，为“一带一路”项目实施提供资金支持，依托国际投资平台的专业性、规范性和权威性，对整个项目投融资进行严格的审查、监管和把控。同时，需要建立一套有效的投融资争端解决机制，在PPP投融资规则和争端规则处理机制下，统筹全局，兼顾各方利益，在强调共同利益的基础上妥善处理各方争议。