基层治理数字化：存在的问题及转型方向

谭秋成

数字技术对基层治理正产生越来越大的影响。采用数字技术，政府可以提供一站式服务，降低居民获得公共品的成本。数字技术让居民更方便了解信息，居民可以随时访问政府网站和平台后，政府就更开放和透明。而且，数字技术使居民更有机会参与政府事务，方便居民参与选举。数字技术还为政府采购提供更多选择，可以降低设备成本(Veit &Huntgeburth，2014)。鉴于数字技术在治理中的重要性，联合国从2010起每年对全球各国政府数字治理在投入、监管、提供的服务内容、公众参与和包容性发展等方面进行评估，并逐渐完善了评价数字治理进程的指标体系(UN，2020)。

我国部分发达地区正在进行基层治理数字化转型实践。中国社会科学院农村发展研究所乡村治理课题组于2022年7月和9月分别在山东省淄博市的沂源县、高青县等7个县区，浙江省湖州市德青县、南浔区等4个县区多个乡镇、行政村调查了基层治理数字化转型的做法、效果及存在的问题。笔者认为，试点区经济实力强的乡镇或村，因为社会网络更复杂，对外交易更频繁，与政府合作更密切，居民对公共品质量要求更高，建立推介自己的信息平台是可行的；一般的乡镇因为管理的社会事务比较简单，加上居民参与不足和缺乏专业技术人员，则不宜建立设备高端、系统复杂的信息平台。基层治理数字化转型的重点应在县一级政府，当前尤其要建好教育与医疗资源共享、贫困监测和养老服务平台。

一、基层治理数字化转型的做法

基层治理利用数字技术可追遡到20世纪90年代中后期出现的电子政务，先是政府部门之间利用互联网传送政策文件、交换信息，以提高效率和节约人财物力，随后网络被用来为居民办理政务，如缴纳医疗保险、提供就业信息、登记宅基地流转以及申请救助、结婚登记等民政事务。2015年，国家实施“雪亮工程”，通过在主要地段安装摄像头进行监控，改善了城镇及农村地区治安条件。目前基层治理数字化转型的起因主要是国家数字化战略推动，也有部分经济发达地区认为这是将政府管理和控制进一步伸入基层、更有效地为居民提供公共品的契机。从调研点山东淄博、浙江湖州的实践看，基层治理数字化转型的主要做法是建立信息平台。其中，山东淄博将平台建在乡镇，浙江湖州则建在行政村。平台包括基本情况、党建、乡村治理、经济发展、农业生产等模块，每个模块有多个栏目。如果建在乡镇，信息平台有介绍各行政村的链接。平台一般外接一个便于村民登录的App，App通常设有乡镇或村动态、村民办事指南、本村“三务”公开、疫情防控、查询自己积分等栏目。村民通过手机进入信息平台，可以了解村内一些基本信息，并就环境卫生、安全生产等问题提出建议。

数字技术在调研点基层治理中的作用主要还是关于本地经济、社会、党务、政务等方面的数据整理汇总及资料、图像展现，新的一些应用场景表现在以下几个方面。

(1)产品推介及市场信息提供。德清县莫干山镇五四村和长兴县水口乡顾渚村利用平台可直观展示的特点介绍当地田园综合体和休闲农业等旅游资源、旅游线路、民宿、农家土特产品等。沂源县燕崖镇产大樱桃，镇政府在上市时节委托人员在交易市场实地收集数据，在平台上提供当地产的各类樱桃每天平均交易价格。

(2)农业生产服务。安吉县梅溪镇红庙村在平台上发布农业小微工程招标及土地项目招租。高青县木李镇杂姓刘村在平台上设“找农机”栏目，介绍当地农机大户、农机型号和数量等情况，并提供跨区作业、技能培训、农机维修等服务。部分乡镇的信息平台还开设“找劳力”“找农资”栏目。

(3)垃圾收集及环境治理。在临淄区凤凰镇，对于生活垃圾，村民按之前培训的方法分类，村保洁员每天两次定时上门收集；对于可回收垃圾、生产垃圾、有害垃圾、建筑垃圾等，村民通过微信公众号预约镇环卫所，告之地点、垃圾类型及数量，镇环卫所派保洁公司收集并分类处理；对于在公共区域看到的垃圾或废弃物，村民可拍照并发至平台，镇政府相关负责人派人在短时内清理。莫干山镇五四村将每户垃圾桶设置电子标签，收集人员通过扫码获得垃圾分类情况并给予相应的积分，鼓励村民参与垃圾分类。

(4)医疗卫生服务。在燕崖镇信息平台外挂的App上，村民通过远程问诊栏目可以咨询乡镇卫生院专家并预约挂号。木李镇龙湾社区为65岁以上老人发放了智能手环，实时监测运动步数、心率、血压，并将数据同步传至乡镇卫生院。智能手环设有一键报警功能，一旦出现突发情况，报警信息第一时间发至子女手机和乡镇卫生院，卫生院安排专人即刻上门处置，减少老人因身体意外而抢救不及时的事件发生。梅溪镇红庙村给老人配置特护监测设备，采集居家老人的健康数据并反馈至村养老数据监测系统，同时建立电子围栏、GPS定位系统，防止老人走失和居家老人紧急求援无应答现象。莫干山镇仙潭村在党群服务中心内建智慧健康小屋，通过智能化自助医疗检测设备，为村民提供血压、体脂等相关身体指标的自助检测，并建立村民健康数据库。同时通过智能终端机实现与县级医院医生24小时连线问诊，开具处方，并可在“云药柜”通过医保结算自助取药，方便农村群众就医。

(5)印章服务。利用网络，村民将需要的资料提交给村主任，然后再传至镇政府相关部门，审核通过后便可以直接去镇政府盖章，减少跑村部、镇政府的路程和时间。

二、基层治理数字化转型中存在的问题

目前的基层治理数字化转型主要由政府推动，也就必然反映政府的意志和设想的目标。在调研点的乡镇和村信息平台，乡镇和村内不同级别干部的管理权限是不一样的，村民与干部、不同级别干部被允许看到的信息也是不一样的。乡镇和村信息平台不对外开放，外人浏览需要先注册，平台审核通过后输入用户名和密码方可登录。所以，目前的乡镇和村信息平台实际上是一个行政管理和控制系统。因为不对外开放，在信息平台上推介本乡镇和本村、介绍特色产品和旅游资源就失去意义，平台设计的一些服务项目如“找农机”“找劳力”“找农资”就没有市场。当然，乡镇内这些服务通过熟人关系便可以解决，平台本身利用价值不大。

部分乡镇和村的信息平台考虑了村民参与问题，如莫干山镇五四村的信息平台自2020年9月开始运行，两年时间村民通过“村情民意”栏目反映意见1759 项，村委会解决了1744项。部分信息平台则没有设计让村民参与的模块，还有部分平台考虑了这一问题但允许参与的内容受限制。燕崖镇信息平台外接有村民登录的App，村民可以就人居环境、店外经营、安全生产、环境保护、基础设施、矛盾纠纷等事项，通过语音、文字、上传照片等方式向平台反映问题。而且，如果反映的问题属实，提出的建议合理，村民可得两个积分的奖励。从实际情况来看，村民参与的积极性并不高，因为设计让村民反映问题和提建议的事项都是上级政府考核、乡镇干部需要村民提供信息的事项，不能涵盖村民在公共事务上多方面的要求。截至笔者调研时燕崖镇信息平台已运行1年左右。平台显示，乡镇政府受理群众事件1107件，其中通过12345热线转来的921件，占83.20%；上级交办的298件，占26.92%；通过网格巡查上报的78件，占7.05%；村民在平台反映的50件，只占4.52%；通过其他途径的17件，占1.54%。基层治理的本质是政府、自治组织、居民、企业协商合作，为社区居民提供更多更好的公共品。当居民不能参与或参与受很大限制时，利用数字技术建立的就不是数字治理，而是数字政府。

信息平台提供的服务或治理的内容有相当部分不应由乡镇政府、村、社区负责，如果由更专业的机构提供或者完全交给市场解决会更有效率。如农产品价格信息，生产者和购买者本人有动力搜寻，利用人际关系或私人信息网络更容易获得。乡镇政府派人在市场收集既耗人力，且由于滞后而不能发挥实效。同理，农机服务由农机大户或大户联合成立的技术协会提供更好。远程问诊、老人身体监测可由乡镇卫生院自己的微信平台或公众号解决，并不必然要通过乡镇或村信息平台提供。此外，部分基层数字治理的一些项目不太切合实际。垃圾收集与环境整治属公共服务，的确是政府、村、社区的职责，但从凤凰镇和莫干山镇五四村的实践来看，存在着公共服务过度供给问题。经济发展水平一般、财政收入较低的乡镇和村承担不起这种即时服务的支出，而且居民的环保意识也达不到这样的要求。公章服务是村民欢迎的，但应该推动“放管服”改革，减少各种管制和审批，而不只是让盖公章更方便。

三、数字技术给基层治理带来的机遇和挑战

数字技术以比特为单位，将文字、符号、图片、声音通过二进制码方式生产、储存、加工、传输信息。支撑数字技术的主要基础设施如基站、宽带、网络一旦建成，其传输信息的边际成本基本为零，具有显著的规模经济，故数字技术较传统的信息传输方式能节省大量人财物力。数字技术也提高了政府组织内部信息上传下达的效率，减少了因各种开会、汇报、总结带来的文牍主义和形式主义(谭秋成，2019)，有利于政府及基层组织监督政策执行效果。利用数字技术办理医保、养老保险支付及民政事务，节约了居民的时间成本，方便了生活。作为一种信息传输工具，基层治理应用数字技术可使信息传播更快，让政策和计划更加因时制宜；基层治理应用数字技术还使信息传输更易直达居民，避免传输过程中出现信息丢失和政策扭曲现象。此外，就教育、医疗、交通运输而言，信息传输本身就是公共服务供给。基层治理利用数字技术开展线上教学、远程教育，可以弥补经济不发达地区尤其是山区师资缺乏、教学质量较低的不足；利用数字技术开展网上诊疗、配送药物，可以让一般地区特别是缺医少药的农村地区获得较好的医疗服务，降低居民就医购药的成本。

数字技术为居民参与基层治理提供了机会和手段。政府、基层组织通过网站、信息平台介绍与居民生产生活密切相关的各项政策，介绍近中期发展规划和措施，介绍各类援助项目的性质、申请条件、申请方式等，居民通过电脑、手机上网便能很快知晓各项信息。信息公开透明以后，地方政府无形中便接受居民的监督。尤其是财政扶持的基础设施建设项目，因事关切身利益，居民有激励监督项目进展、建设成本和工程质量。而且，地方政府在提供公共服务和规划发展项目时，可以通过网站和平台征求社会各方建议，鼓励居民参与。政府与居民信息互动与反馈，让地方政府更多知晓居民的偏好，提供的公共服务更有针对性，更能满足居民的需求，地方政府和基层组织更容易得到居民的信任，其社会动员能力更强。

数字技术也给基层治理带来挑战，引起新的治理难题。如通过窃取银行账号、QQ号盗取个人资金，以就业招聘、合作生意、出售产品的名义诈骗钱财，传播不健康内容、从事非法交易等。由于网络的复杂性和匿名性，这些诈骗和非法交易很难破案，给居民财产造成损失并引起社会不安。数字技术及相互依存的互联网将信息产生、舆论传播去中心化，个人成为信息、舆论的制造和发布者，网络成为类似池塘资源的公共品，个人为了利益可能在网上撒谎、欺骗、发布虚假消息，既给网络施加负外部性、降低网络传播信息的价值，又造成社会不稳定。数字技术风险也可能来自数据和技术的支配者，因为掌握了数据，企业、组织和政府在与居民交易合作中更有优势。企业通过分析用户数据给个人定制广告，干预和控制个人的生活，并让个人生活在信息茧房中而不自知；政府则可能利用经济数据按自己的意志干预居民生活和市场秩序，导致社会经济运行低效率(Erkut，2020)。在民主制国家，政客可能利用数字技术干预投票和选举；在威权制国家，基层政府和组织为了短期利益，可能以审查的名义有选择性地放出有利于自己的言论，压制批评的声音。此外，在等级制威严的政府组织内部，数字技术增加了上级政府了解、管理、控制下级的手段和方式，上级政府凭借自己的权威给下级增派任务，要求更多汇报、工作必须留痕等，让基层政府和组织疲于应付各种事务。

四、数字化转型的成本与收益

数字技术传播的信息范围广、及时、准确，可提高治理效率。数字技术提供了居民参与基层治理的手段，拓宽了居民表达公共品需求的渠道。数字技术让居民完全有条件知晓中央及省一级政府颁布的各项农业农村政策，监督基层政府施政，评价政府兴建的农村基础设施及提供的公共服务的质量。数字技术中的数据收集及算法为基层政府提供了预测居民公共服务需求、评估政策产生的社会经济后果的工具。但是，使用数字技术需要购置设备和系统，需要技术和社会管理人员开发和拓展功能，需要收集、储存、加工数据，需要专人操作和维护。因此，评价基层治理数字化转型的有效性和必要性需权衡成本和收益。

部分数字技术在基层治理中产生的收益是明显的，如“雪亮工程”在城镇和农村主要交通要道安装摄像头、建监控平台，极大地减少了20世纪90年代和21世纪初在中小城市及农村地区发生的偷盗、抢劫、诈骗、斗殴等事件，保护了居民的生命及财产安全。部分数字技术节约了居民获得公共品的成本，如通过网络上缴水电费、居民医疗保障金、养老保障金，办理各种民政事务等。部分数字技术增加了公共品供给，提高了公共品供给质量，如网上教学、线上诊断、交通线路规划等。部分数字技术拓宽了政府与企业经营者沟通渠道，改善了营商环境，吸引了更多的企业投资，发展了当地经济，增加了就业，提高了财政收入，进而提高了社区居民整体福利水平及基层政府供给更多更好公共品的能力。部分数字技术则改进了政府部门工作效率，减少了冗员和人工开支。所以，只有基层治理利用数字技术后节约了政府人财物力，为社区提供了更多公共服务，居民生活更满意，社会更稳定，当地经济发展能力提高等，这类技术才是值得应用和推广的。相反，如果数字技术只是方便建立一个行政管理信息系统，在基层治理中的效果一般，应用和推广高端设备、复杂系统的数字技术就没有必要。

五、基层治理数字化转型的方向

(一)基层治理的中心内容是为居民提供更多公共品

在公共领域，治理是政府和社会相关方就某一事务进行讨论、决策及执行决策的过程。治理将传统上完全由政府负责的公共事务部分转移给私人部门、社团和个人。治理采用的手段与之前的行政命令、控制不同，强调各方相互妥协、合作，相互交换资源。政府在治理中仍起重要作用，但政府不是唯一的权力中心，其他相关方只要得到社会认可，同样可以在讨论、决策和执行等层面成为权威。各相关方在治理过程中的权利、责任、义务的分配方式形成治理结构。在基层治理中，相关方包括党组织、基层政府、自治组织、企业、居民个人等。

基层治理的中心内容便是为居民提供更多的公共品或服务。公共品的本来含义是指那些在消费上具有非竞争性及难以排他的产品。所谓非竞争性，指的是物品被一人消费或使用不会减少该物品供他人消费的量；而非排他性，则指的是要将某人排除在该种物品的消费之外极其困难。物品的非竞争性意味着生产该物品的边际成本为零，而非排他性则意味着一旦该物品被生产出来，消费者就自动获得了使用或消费该物品的权利。一些产品具有天然垄断性质，其生产函数呈规模报酬递增，这些产品被认为由政府组织生产或提供更有效率，因而也被认为是公共品。还有一些产品具有正外部性，如果由私人提供，其产量会低于社会最优需求水平，将这些产品当作公共品由政府提供是有益的。此外，由于政府的主要责任是保护居民的生命和财产安全，为社会提供公平正义，而贫困、教育、医疗关系到个人在社会生活和发展过程中的公平竞争问题。因此，缓解贫困、基础教育、医疗卫生保健也被认为具有公共品的性质，政府有责任提供这些产品或服务(谭秋成，2022)。

公共品可以是一种手段，成为增加居民收入的一种物质资本。如修建道路可方便农产品进城、日用品和生产资料下乡，促进城乡之间、地区之间贸易，为农民提供更多的就业机会；修建农田水利设施可增强农田抗旱排涝能力，减少自然风险对农业生产的冲击，保证农民收入稳定和提高。公共品可以增加居民的体能、提高搜寻和处理信息的能力，如通过转移支付扶贫可以改善低收入者营养水平，提高其生产能力；基础教育、医疗保障可以提高居民的人力资本。公共品也可能直接带来效用，如为留守儿童、妇女、老人提供一定的生活物资和精神关爱；建设饮用水工程可提供清洁的水源；开展垃圾、污水处理等村庄整治行动能为农民提供清新的空气、干净整洁的环境，减少传染性疾病发生。所以，同私人物品一样，公共品直接或间接带来效用，公共品和服务的水平极大影响着居民的福利水平。

(二)信息平台一般应建立在县一级，乡镇建立微信公众号即可

山东淄博将基层治理数字化建设重点放在乡镇，浙江湖州将重点放在行政村。从实地调查来看，试点的乡镇、村一般都区位条件优越，有很好的传统产业，或者有很好的旅游资源，经济实力较强，居民对公共品质量要求更高，而且在数字化建设中都得到了政府大力支持。经济实力强的镇或村社会网络更复杂，对外交易更频繁，与政府合作更密切，有必要也有能力建立推介自己的信息平台。一般乡镇和村则没有必要，这与目前乡镇和行政村的性质有关。

家庭联产承包责任制实施之前，农村实行人民公社制度。人民公社政社合一，采取所谓“三级所有、队为基础”的管理体制，其中公社执行国家意志，监督大队和生产队完成国家计划和任务。1983年底，人民公社制度被废除，农村实行政社分设，建立了乡镇政府和自治组织村民委员会。乡镇政府代表国家在农村行政，设有一级财政和相应的预决算制度；自治组织村民委员会办理本村的公益事业和公共事务。当时，乡镇政府承担了部分该由中央政府承担的事务，如民兵训练、优抚、计划生育、农业基础设施建设等，其收入主要来自向农民征收农业税以外的“五项统筹”费用；村自治组织则通过征收“三项提留”用于发展村集体经济、兴办村内公益事业、支付村干部报酬。2005年，农村税费改革取消了农业税及“三提留”“五统筹”征收，大部分乡镇、行政村失去了为农村居民提供公共服务的能力。农村道路、水利、环境整治等基础设施建设，以及教育、医疗、低收入保障、养老等公共服务供给的资金主要由中央及各级地方政府财政支付。而且，这些公共品和服务具体由交通、水利、建设、教育、卫健、民政等专业职能部门负责，乡镇、行政村只在部分项目缴费、征求居民意见等方面起协调作用，不再是公共品和服务的主要组织者和落实者(谭秋成，2022)。

县一级政府是具体落实中央政策、发展地方经济、管理社会事务最基本的单位，具有完整的事权和自主的财权。乡镇以执行县一级政府分派的任务为主，工业化、城市化以后大部分乡镇人口缩减，经济结构单一，管理的事务相对简单。而且，乡镇和行政村既无经济实力又不具备专业能力为居民提供公共品。因此，基层治理数字化转型的重点在县一级，乡镇一级不宜建立技术复杂的信息平台，只需建立并管理好微信平台或微信公众号即可。

(三)县一级政府以建立专业性平台为主

在浙江湖州，县及省一级农业农村部门建立了综合性的数据管理中心，山东淄博目前建在市一级。农业农村领域涉及经济、社会、政治方方面面，建立综合性数据管理中心需要相关部门提供数据，结果出现了数据指标内容、起始年份等口径不一致的问题，具体部门常以保密为由不愿意提供。事实上，数据收集、加工、储存是有成本的，数据分析需要专业知识且要有适当的激励，数据集中并不自动产生所要的治理方案。而且，政府的职责不同于企业，不是从大数据寻找盈利商机，决策不是快速实现利润最大化，而是公平公正有效地为居民提供公共品。所以，县一级政府建设数字治理平台主要是专业性平台，而不是资料大而全的综合性数据管理中心。

首先，县一级政府可鼓励并投资建设教育资源共享平台。2006年开展新农村建设后，国家免除了小学和初中学生的学费和杂费，农民教育负担显著降低。2017年推行城乡教育统筹发展，财政上对城乡中小学生均经费拨款完全相等。尽管如此，部分农村学校的教室、器材、宿舍、食堂、运动场地和卫生设施尚未达到基本要求，加之生活环境、工作条件上的城乡差别，导致农村地区教师队伍不稳定、流动性大，教师年龄结构老化，专业教师缺乏。目前，农村学校在教师专业结构方面，不同程度地缺少音乐、体育、美术、信息技术等专业教师，一些小学还缺少专职的语文、数学、英语等学科教师，这些都严重影响教学质量和知识结构的完整性。县一级教育局组织优秀教师建立中小学网上教学平台，开展一些课程线上教学，可以部分弥补农村地区师资缺口，提高教学质量。

其次，县一级政府可鼓励并投资建设医疗资源共享平台。2009年医疗卫生体制改革以后，基层医疗卫生机构被定位为以提供基本公共卫生服务为主，医疗服务能力建设未受重视，大部分县(市、区)政府也缺乏投资乡镇卫生院和社区卫生服务中心的能力和积极性。结果，相当一部分基层医疗卫生机构收不抵支。2020年和2021年，笔者在湖南、江苏、四川等6省的13县(市、区)对86家乡镇卫生院和社区卫生服务中心做了问卷调查和访谈。结果显示，以调查年之前3年平均收入和支出计算，调查的67个乡镇卫生院中，收不抵支的32个；调查的19社区卫生服务中心中，收不抵支的8个。基层医疗卫生机构人才严重缺乏，只能大量聘请编外人员。此外，基层医疗卫生机构普遍存在办公环境局促、诊疗设备严重不足、配套设施不健全问题，导致其功能不完善，不能有效开展常见病多发病诊疗工作(谭秋成，2021)。基层医疗卫生机构在设施和人才上的窘境影响居民获得正常医疗卫生服务，导致居民看病难、看病贵。县一级卫健部门组织人民医院、中医院建立网上诊治平台，可提高居民尤其是边远地区居民在医疗卫生服务上的可获得性和健康水平。

最后，县一级政府还可以鼓励并投资建设针对低收入人群脆弱性的防止返贫监测平台和针对人口老龄化日趋严重问题的养老服务平台。养老服务平台应是开放的，有基层政府、自治组织、居民、企业家和志愿者多方参与。这一系列专业性平台都是针对居民最基本的公共品需求，既提高居民福利水平，又有利于社会公平正义。