就业专项资金审计的现实困境与纾解

■刘向阳

自进入新世纪以来，我国就业环境就越来越严峻，就业和再就业问题引起了全社会的普遍关注。尤其在某些年份，城镇失业率已经达到了警戒线位置，如果不对其加以遏制，将会严重影响社会进步和社会稳定。近年来，就业问题更是引起了理论界、实践界和政府部门的高度关注，成为人们热议的焦点问题。在这种情况下，我国政府适时而动，将实现充分就业视作关键的宏观调控目标，并在实际工作中投入了大量精力、物力和财力，每年针对这方面的专项资金规模巨大。因此，为了保证相关工作的正常、有序、高效开展，就需要针对资金的使用情况开展审计工作，以确保专项资金能够专款专用、单独列报，在强化资金管理和规范用途的过程中，最大限度的消除专项资金被挤占、挪用和浪费的情况，提升资金的使用绩效。但是，在多种因素的影响下，就业专项资金审计工作却面临着诸多困境，在一定程度上已经影响了相关工作的正常开展与利益相关者的合法权益。因此，需要对审计困境进行分析，以便找到可以纾解的途径，让有限的国家资金获得合理化配置。

一、就业资金审计的必要性与审计内容

1.就业资金审计的必要性。

（1）政府部门的实际工作和充分就业之间存在矛盾。主要表现在：第一，委托——代理关系之间存在严重的信息不对称，使得充分就业与之形成明显偏差。这是因为，劳动力的流动性较强，针对就业成果进行统计的难度较大。而事实上，截止到目前，针对就业进行的审计工作以经济责任审计为主，涉及到资产保值增值等层面。如此一来，因为有效审计监督机制的缺失，使得部分政府职能的行使者们就会选择提升工作效率的做法达到工作目标，而不是以增加就业的形式降低效率；第二，委托——代理关系之短期性与就业工作之长期性、艰巨性之间的差别造成的矛盾。对政府工作人员来说，如其在任职期间如何无法做出较为明显的政绩，就说明没有实现职能行使者的目标。如果未受到其他条件之制约，以“短平快”的做法达到目的将成为政府的最佳选择。

（2）效率和就业之间的矛盾被视作开展就业审计作为重要的逻辑参照。当前，市场竞争越来越激烈，越来越多的企业出于降低生产成本的目的，会最大限度的提升生产过程中资本之使用程度，与此相对应的是，劳动力的使用程度就会降低，其中借助资本有机构成提升而降低就业的做法势必会引发矛盾。一般认为，效率和就业之间的矛盾，于微观层面上是难以解决的，需要借助政府的宏观调控和行政力才能解决。而之所以如此，是由于基于微观经济学的理论，任何经济主体都以追求利益最大化为终极目的，这就使得很多企业会以牺牲增加就业机会的形式来提升运行效率。这样一来，作为社会公众利益的基本代表，政府就有义务承担这一重任，出现“市场失灵，政府弥补”的情况也就不足为奇了。在世界范围内，几乎所有市场经济国家均将实现充分就业视作政府宏观调控的关键目标。如此一来，就有必要将就业问题纳入到审计范围，针对就业专项资金开展就业审计意义重大。

2.就业资金审计的内容。

（1）就业供给审计。按照以往的做法，通过正规教育与培训的方式能够有效向社会提供更多有技能的试图就业的劳动力。同时，这种做法虽然一方面延迟了劳动者进入劳动力市场的时间；另一方面，却强化了劳动力的文化水平，对其以后更好的就业是大有裨益的。在实际操作中，就业供给审计以如下两项内容为主：第一，考察就业供给档位是不是实行了严格的劳动市场准入与退出制度。对那些没有达到法定劳动年龄的劳动力，尤其是童工是否予以了严格限制，使之不得进入到劳动力市场。而对需要简单体力劳动的行业，是不是限制聘用外籍工人，对达到退休年龄的劳动力，是不是及时让其退出，为年青人让出岗位等；第二，政府针对正规教育与职业培训进行的投资是不是一直保持特定的增长速度，这关系到教育与培训工作的准公共产品属性能否得到体现，尤其在社会发展和进步当中，这种教育和培训需要得到持续深化。

（2）就业需求审计。进行就业审计需要考察政府于宏观发展战略层面上，是不是将充分就业视为其最为重要的工作目标，于微观层面是不是制定了有助于扩大就业的实际措施。一般情况下涉及到以下两个方面的内容：第一，在就业市场改革方面，通常会对原有的劳动力进行安排就业，而不是将这部分下岗人员直接推向市场之外，这种置之不管、摔包袱的做法会受到行政制约。同时，因为市场经济进程中会出现暂时性失业和再就业的问题。所以，在推进就业需求审计的过程中需要重点考虑社会承受能力；第二，对于就业和产业发展方面，需要重点考虑本地的就业元素。比如，在我国很多地方政府财政支出体系中，针对就业专项资金的拨付都十分有限，更多资本都投向了资本密集型的项目，对于劳动密集型的项目则关注较少，这在很大程度上制约了就业工作的开展，也导致就业工作无法得到全社会的普遍重视。再如，在税收层面，未能将提供就业的多少视为取得税收优惠的条件，这对企业来说，就会丧失吸收就业尤其是下岗工人的意愿，降低了全社会就业水平。

二、就业专项资金审计的现实困境

为了更为积极有效的应对当前日渐严峻的就业形势，几乎所有地方政府会同财政部门都投入了大量的资金用于就业工作，借助开展职业培训和建设劳动保障平台等形势，提升对就业的扶持水平，进一步完善就业工作。可是，在对就业专项资金进行审计时发现，不但资金滥用难以得到遏制、资金管理水平有待提升，资金用途也难以得到拓展、培训补贴管理缺位，所有这些都影响了审计绩效的提升。下面结合对LS 市的就业专项资金审计的实际情况，针对上述问题进行具体分析。

1.资金滥用难以得到遏制。

在审计实践中发现，因为就业专项资金的管理单位与培训单位是分开的，属于两套牌子一套人马，把就业资金和行政资金进行混合使用。同时，我国有关政策规定：县级以上财政能够安排就业专项资金用在对下级公共就业服务机构当中，其目的在于强化人力资源市场的信息网络建设。但是LS 市就业专项资金就没有用在构建专门的人力资源市场方面，部分从事人力资源服务之乡镇社保人员并没有完全从事其本质工作，部分乡镇把就业专项资金之使用范围扩展到了其他领域，在很大程度上违背了就业专项资金的使用初衷。

2.资金管理水平有待提升。

就业专项资金需要通过人社部门进行负责管理，财政部门对资金的审核与拨付负责，审计和监察部门起到监督作用。但是在实际操作中，不同部门之间存在彼此牵制和互相监管的情况，这就使得信息不对称和效率较低，在很大程度上消减了对资金的监管效果；更为重要的是，对就业专项资金进行的监管以事后监管模式为主，无法及时有效的维护就业专项资金之安全，也难以提升其价值的释放。在对LS 市就业专项资金进行审计时发现，因为一些县级人事劳动保障局和就业服务中心的工作人员综合素质较差，理论知识和实践技能匮乏，加之部分人员的职业道德存在问题，使得就业专项资金在核算方面较为混乱，会计核查的一致性缺位，出现了很多公用经费支出在就业专项资金中列支的情况。

3.资金用途难以得到拓展。

就业专项资金需要用在职业介绍补贴和职业培训补贴以及职业技能鉴定补贴和社会保险补贴、补助、担保基金等方面。可是，审计实践中发现，一些城市的就业中心均未在其政策允许范围内使用就业专项资金。使就业专项资金的使用途径十分狭窄，部分政府在使用就业专项资金时因为使用额度较低，出现了资金结余的情况。比如，LS 市就业专项资金的使用范围十分狭窄，仅限职业介绍和职业培训以及社会保证等。

4.培训补贴管理缺位。

早在几年前，我国就针对就业专项资金内的职业培训补贴使用给出了明确规定：唯有参加培训和通过特定的职业技能鉴定，同时获得初级以上职业资格证书的人员才能享有职业培训补贴。依据这一规定，人社部门负责受理相关申请和负责审批；财政部门负责审核与资金拨付。可是，在审计实践中，财政与人社部门内部的信息共享存在较大缺陷，一些资金的拨付未严格依据有关规定进行。比如，在对LS 市就业专项资金的使用情况进行审计时发现，其培训补贴使用效率较低，培训参加人员覆盖范围较小，培训时间安排并不合理，培训课程在安排和进城务工人员实际诉求之间存在差别，所有这些都极大消减了LS 市就业培训资金的使用效率。

三、就业专项资金审计困境的纾解

通过前面的分析可知，针对就业专项资金开展有效的审计工作，成为就业管理的新的焦点。按照以前的做法，需要构建和完善就业管理部门的内部审计执行机制，为就业专项资金审计提供保障，同时，要针对就业专项资金运作的相关环节予以监督，在对结果予以考评与反馈的同时，实现提升就业专项资金审计的目标。而如今，针对就业工作的新形势、新问题、新情况，需要在建立监督机制、构建资金绩效审计体系的同时，进一步针对专项资金进行全面审计、优化内部审计制度，如此等等。

1.建立监督机制。

为了纾解就业专项资金审计的困境，需要从经济性、效率性、效果性与创新性的原则出发，通过行之有效的途径对就业专项资金的使用成本和实施效果等予以真实性、科学性与规范性等方面的综合评估。借助系统的评价可以得到专项资金绩效评价结果，据此可以为未来安排就业专项资金的使用提供关键依据。同时，要按照就业专项资金审计结果，有关部门要进行赏罚分明的安排，通过建立约束与激励机制，对有关部门和领导队伍进行奖励和惩罚，以提升就业专项资金审计的实际绩效。

2.构建资金绩效审计体系。

在制定了就业专项资金审计的总体目标之后，需要借助定性分析和定量评判相结合的形式，最大限度的反映就业专项资金投入的经济性和资金使用效率以及产出效果。接下来，要按照既定的评价指标选择对应的审计评价体系，借此构成一个完整而客观、科学的就业专项资金审计评价体系。然后，针对就业专项资金之预算、使用与管理问题，开展资金结算工作，在全方面推进资金审查的过程中，为资金使用绩效的提升提供有价值的参照。

3.针对专项资金进行全面审计。

审计部门需要针对当前就业工作现状和相关政策规定对就业专项资金审计进行认真解读，尤其要对职业培训补贴资金等有关政策进行分析和掌握，以便厘清思路，为资金审计工作的开展奠定基础。为此，就业专项资金审计工作需要随着我国政府理念和政策倾向的转变而不断变化，让人民群众能够感觉到这一审计工作的公平合理性、发展科学性、执行有效性。唯有切实解决了社会公众的疑虑才会真正发挥审计的免疫作用。在实际操作中，可以把绩效理念深入到就业专项资金审计当中，借此确保审计工作的经济性、效率性、公正性得到体现。

4.优化内部审计制度。

相关部门需要把建设内部审计规范视为长期过程，建设起一套具有约束力的、针对就业专项资金审计的制度性文本。具体而言，需要制定内部控制审计制度，对就业工作中的教学管理、科研管理和财务管理等，进行综合评价和审计，于内部控制测评方面，需要构建起预算执行审计制度与决算审计制度，确保就业专项资金预算收入与支出能够在制度监管下得以正常运作。同时，要将就业专项资金审计视为内部审计的关键部分，以保证内部审计制度能够体现出专项资金使用与管理的合法性。

四、结束语

按照经验，对包括就业专项资金在内的各类专项资金进行审计时，需要以经济性、效率性、效果性为指标确定审计内容，并在对资金使用绩效进行分析和研判的基础上，进一步将审计工作延伸到经济效益、社会效益、环境效益评价方面。当前，我国针对就业专项资金进行的审计工作除了要完成上述目标外，还应尽快建立与完善和专项资金审计有关的规范，以便让审计工作能够步入正常轨道。同时，还应保证其能够对就业管理部门的宏观经济调控进行监督和评价，最大限度的提升就业水平和就业质量。