加强和规范村民小组财务管理探析

黄 鹂 余丽平

（作者单位：中共上饶市委党校）

部分县村级财务管理经过几次改革，已全面规范运行“村财乡代理”模式，即村级财务由乡镇统一代理负责，乡镇经管站具体负责村级财务日常记账代管工作，村级财务得到了有效监管，逐步做到了“三统一”，即统一核算模式、统一操作流程、统一监管督导，取得了良好成效。但村民小组财务管理整体仍较为混乱，监管存不到位，有些村组集体资金存在用个人账户私存的情况，记账模式采用流水账，收支情况也基本不公示、不公开。随着农村经济的发展，县城周边和一些经济发展较快的乡镇所辖村民小组涉及征地拆迁、土地流转越来越多，集体“三资”（资金、资产、资源）情况越来越复杂，资金也越来越多，村民小组财务管理不规范的问题逐渐成为许多地方干群关系紧张、群众上访的一个重要原因，影响基层组织建设和社会发展稳定。所以，在当前形势下加强村民小组财务管理显得尤为重要。

一、村民小组财务管理现状

从近年来各地查处的村组干部违法违纪案例来看，村组干部擅自处置、侵占、挪用集体“三资”的问题屡屡发生。经分析和调研，发现存在的问题有以下几方面：

（一）财务凭证不规范，审批手续不完备

财务开支基本上是白单开支，甚至有的原始发票内容不完整，或以一句含糊语填写，时间一长连当事人自己都难以说清楚。有的村民小组组长自批自报，无经手人或证明人，其他干部不知收入的项目及其数额和开支的去向。有的开支单据没有审批人签字，甚至有的费用支出无票据，长期挂账。农村税费改革取消“三提五统”后，在实行行政村转移支付“村财乡管”的同时，普遍存在对村民小组财务管理缺失的现象。组级财务和集体资产管理主要由组长说了算，脱离监督，管理混乱。由于村民小组民主监督组织的缺失，村民小组干部随意处置支配集体资产，随意口头发包土地，收入支出不报账，铺张浪费、胡支乱花、白条顶账现象较多。

（二）兼职会计情况严重，文化和业务水平低

当前，一些农村财务人员业务素质不高，许多村民小组干部一般都是由中老年人担任，其文化水平较低，几乎都是小学或初中文化程度，自学能力差。绝大部分的村民小组也没有专门会计，大多由村小组长兼任，不懂现行的会计业务，大部分采用单式流水账，没有总账，不记明细账。有的平时根本不记账或记账不清晰，只是保管发票，所有发票都放在自己的抽屉内，形成“包包账”或烂账，在上级清理或督促下，才突击胡乱记账。

（三）财务公开不到位，群众意见大

村民小组一级财务管理问题，既是农民群众关心的热点问题，也是农村工作面临的难点问题，更是影响农村稳定的焦点问题。大多村民小组的财务基本不公开，有的公开也不够规范。一般是上级审计或查账后才进行公开，公开内容简单，有的公开不及时，有的做表面文章，应付上级检查，有的甚至连审计结果都不向群众公布。群众普遍关注的公益事业、民生项目和招待费开支等敏感问题不做专项公开，有的公开也只是“半公开”“假公开”，大多群众都不知道，引发群众新的不满情绪。对不予公开的组长，村委会缺乏相应约束手段，加之农村是熟人社会，村干部怕得罪人，碍于情面，不敢监管。同时，由于大部分村民参与意识薄弱，民主监督作用难以发挥实效，长此以往会引发农村社会矛盾，不利于农村长治久安和乡村振兴的实现。

二、村民小组的特色做法与实践

让广大农民对村民小组账务明明白白，让村民小组干部清清白白，从源头上杜绝农村基层干部的腐败，是增强基层执政能力、促进农村改革与发展、维护广大农民群众切身利益的重大战略课题。从调研情况来看，相当一部分乡镇在村民小组财务规范和监管方面已经进行了一些有益的探索实践。据了解，目前有些自然村组建了股份经济合作社，村级财务管理运行较为规范。

（一）村小组组建“股份经济合作社”独立管理

组建“股份经济合作社”，具体包括成立村民理事会、监事会，实行独立的财务管理和会计核算，设立专门账户，聘请专业的会计做账。同时，规范财务审批程序：开支在1 000 元以下，由理事长签名审批；1 000 元至10 000 元由理事会讨论同意，理事长签名方可开支；超过10 000 元的开支，纳入年初预算开支计划，并报股东大会或股东代表讨论决定后，理事长签名方可开支。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并与证明人共同签字，经理事长审批后，由会计人员记账。监事会否决的开支，不予报销，不得入账。实行财务公开制度：在方便群众阅览的地方设置公示栏，每年春节前公布财务表。财务公布表必须经监事会集体审签、共同签字。

（二）村级实行村民自治、财务自管

此种做法具体包括成立村民理事会，设会长一名，由村民小组组长兼任；另设会计、出纳各一名，其他为成员。村小组财务使用个人账户，银行卡和密码选取本地有公信力的人保管。村小组财务实行理事会长签字审批制，报销票据要有经手人、证明人、审批人签字。大额资金除上述签字外还要召开村民小组代表会议讨论，经同意后方可支付。村小组集体财务每年农历正月十五通过召开村民会议公布，日常公共事务经村民理事会议形成决议后在“议事微信群”公告。

（三）实行“村财乡代理”模式

为进一步规范和加强村级财务管理，维护集体和农民的利益，确保村级组织正常运转，近年来，有的村通过“村账乡代理”的模式，建立健全农村集体“三资”管理；有的村级财务管理仍按照原来“村财乡代理”模式保留对公账号，实行单独核算，由镇政府统一监管，并严格执行财务审批程序，财务支出需村民理财小组、监事会成员、经手人、证明人、党支部书记等签字审批后才能支付。在村单独设置了村级“三务”（财务、党务、村务）公开栏，每月定期进行公示。有的地方在村级“三务”公开的基础上，向组一级“三资”管理进行延伸，通过“组财村代理乡监管”的模式，建立健全组级“三资”管理、报账审批、财务监督等各项工作制度，推进村组财务规范化、制度化，切实打通基层监督“最后一公里”。

三、存在的困难及问题

近年来，由于村组财务管理混乱，村组财务管理出现了诸如大额使用现金支付、公款私存、大额支出未进行村民理事会讨论等一系列问题。如若不能有效地加强村组资金的监督管理，就会很容易出现侵害基层群众利益的不正之风和腐败问题。主管单位工作人员和部分党员干部、村小组长、理事会长、群众是村民小组财务管理的利益相关方，调研发现，在实际推进村民小组财务规范管理过程中主要存在以下问题：

一是有担忧不愿被管。有的村组干部和群众认为自己组上的事情自己管，不想让外人插手，加上又存在怕集体资金被村干部挪用的担忧，所以不愿接受村委会的监管或代管。有时由于村民小组长和组成员可能是同一姓氏，都是亲戚朋友，在村民小组长没有损害自己的利益时都是“睁一只眼，闭一只眼”，“你不找我的麻烦，我也不找你的麻烦”，没有起到监督作用。

二是有私心不想被管。有的村组干部知识水平和思想素质低，有私心，当干部就存在着想占集体的便宜，怕受到监管就约束了自己，不想接受管理。还有的村组账务混乱，收支对不上，被管就意味着马上面临查账，抵触心理较为强烈。

三是无保障没人想管。村组要推行财务规范管理，财会人员是关键。村小组干部素质低，基本无财会专业知识，不能胜任；加上报酬低，作为报账员工作积极性也不高，推动规范化管理阻力大。如村级或乡镇收回统一集中代管，一方面村会计村级事务繁忙难以抽身，另一方面乡镇经管站现有财务人员工作量大也难以兼顾，又无额外的资金聘请专业的会计、出纳，所以镇村两级难免有“多一事不如少一事”的想法，也怕管不好。

四、对策和建议

村民小组不规范的财务运作是影响农村稳定的一个方面。如何让农民清楚了解村民小组的账目，如何让村民小组干部清楚，如何从源头上防止农村基层干部腐败，是提高基层执政能力、推进农村改革发展、维护农民群众切身利益的重要战略问题。尽管推进村民小组财务管理面临阻力和难题，但随着农村集体产权制度改革的推进，集体“三资”和村组财务管理规范化已经成为当务之急。只有做到村组财务管理规范化并公开于阳光下，主动接受群众监督，群众才能信服。纪委监委作为专责监督机关，不仅要发现问题，更要监督推动党委和主管单位把问题解决好，把制度建立完善起来，并确保制度务实管用、有操作性。

（一）不搞“一刀切”，只要“切一刀”

在村民自愿的基础上，结合当地实际，制定村民小组财务管理办法，确保村民小组资金规范运行，有效预防村民小组干部违纪违规问题的发生。村组财务管理工作因政策性、法规性较强，建议农业、财政两级部门在制定出台相关政策时，既要遵守《中华人民共和国村民委员会组织法》和村民自治有关规定，又要发动乡村组三级共同参与配合，并与当下正在开展的农村集体产权制度改革同步推进；还要充分考虑全县各乡镇村组的差异情况，因地制宜，不搞“一刀切”，允许差异化。要以解决实际问题为最高准则，一方面延续农村约定俗成的原则，另一方面又结合村情组情按照“一村一策”分类开展改革，这样才不至于造成新的遗留问题，更易于推动。始终坚持一个目标，即破除原有村组财务管理混乱的局面，将村组集体“三资”纳入监管范围，保障群众的知情权和参与权。这样的“切一刀”要切得恰到好处，一方面既要让乡镇有因地制宜的空间；另一方面也要让各地推进有章可循，大方向不偏。要提高村民小组组长、村民代表尤其是村财务人员的业务水平和思想素质，加强对农村财务管理方面的法规、规章和政策的培训、学习，强化他们的工作责任意识，使他们懂业务并严格照章办事[1]。

（二）不求“齐步走”，只要“向前走”

全县各村组财务情况各有差异，有的无“三资”，有的自治管理已经较为成熟，有的内部矛盾较为突出，所以在推进中要按照“试点先行、逐步推进”的工作思路。可在全县选择改革境况最迫切、改革意愿最强烈、改革决心最大的乡镇村组，如选择涉及征地拆迁多的城郊村组或集体经营性资产多的富裕村组进行试点推行，只要村组财务规范管理在“向前走”就是成功。在试行中要不断总结新经验、好做法，待成熟后再全县推广。农业和财政部门要全程加强指导，试行方案要充分听取和征求基层干部群众的意见，根据村组差异情况制订多种办法，由群众自主选择。乡镇政府要成立督查组，对村民小组财务进行摸底和专项督查，对村民小组自设的开发领导小组、公司和老协会掌管集体资金等进行排查[2]。

（三）不图“一步到位”，只要“分步实施”

村组财务管理的重点是“三资”管理，所以推进必须按照省、市农村集体产权制度改革工作部署的要求稳步推进。目前，部分行政村已完成规范组建农村集体经济组织，“三资”网络监管平台建设正在有序推进。下一步将着手自然村（村小组）的股份经济合作社组建。笔者认为可分三步走：一是有经营性资产、有集体资金的先组建，设立对公银行账户和刻制公章，完善村民理事会和监事会，为下步规范管理打下坚实的基础。二是乡镇自行探索制定管理制度，规范财务审批程序，结合组情推行“自治+监管”相结合的模式，小额资金组自管，大额资金镇监管，适当保留备用金，用于零星开支，原则上每月不超一定数额，报乡镇“三资”代理中心备案。乡镇财政、农经、审计等部门应加强指导，从机构设置、人员配备、代管协议签订、制度建设、民主理财等各个方面提供一整套管理范本，供各村参考使用[3]。三是完善村组财务公开公示制度。村组财务公开要坚持实际、实用、实效的原则，可在村级财务公开的基础上简化公开内容，适当降低公开频率，允许村组自愿选择公开方式，如在村务公开栏公示，在议事点张贴“明白纸”，在村民代表大会上通报等。一般的村组财务每半年至少公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村组，财务收支情况应每季度公布一次。