天津市津城轨道交通场站综合开发研究

文／刘逸伦 天津轨道交通集团有限公司 天津 300000

1.研究背景

作为新城市主义的主要倡导者，彼得·卡尔索普在步行口袋理论的基础上，提出了公交导向发展模式（TOD），TOD 综合开发模式是以轨道交通场站为核心，形成新的交通圈、商业圈和生活圈，构建多个中心圈的城市发展模式。现阶段，我国城市轨道交通线网建设快速发展，建设目的逐步发展成从以“解决城市交通需求”转向了“引导城市空间发展”和“解决城市交通需求”两个维度的结合。通过TOD综合开发，可缝合城市功能，优化城市空间布局，促进土地集约节约利用，带动区域一体化发展，促进土地资源升值，提升城市消费能级[1]。

当前，TOD 综合开发成为探索轨道交通高质量发展、建设美丽天津的重要途径。一方面，大量的已开通运营、在建和规划轨道交通线路，成为津城TOD 综合开发的重要支撑和载体。另一方面，通过TOD 综合开发可以有效促进轨道交通外部收益转化为内部收益，有效缓解轨道交通建设、运营、维护的巨大资金需求，保障城市和轨道交通融合可持续发展。

2.TOD 建设发展现状

在党的二十大报告中，高质量发展成为实现中华民族伟大复兴的重要途径，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2018年，为支持轨道交通发展，国家层面出台了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》将地铁建设的条件进行了进一步修订，强化了政府对轨道交通全生命周期的支撑作用，对于轨道交通开发建设过热的情况进行调整。在有关政策指引下，城市轨道交通建设切实进入了存量化发展的阶段，发展模式发生了根本性的转变，从国土空间规划视角，需要进一步审视轨道交通TOD 综合开发，将焦点聚集在城市群、都市圈建设上，成为中国新发展阶段的重要特征。

近年来，伴随社会经济快的速发展，城市化的进程积极加快，城市空间不断向外扩张，土地资源的稀缺性不断增强，已不能满足人民日益增长的物质文化需求，同样也约束着当地经济社会的发展。截至2020年底，我国大陆范围内地区已有45 个城市开通了城市轨道运营线路244条，运营里程总长度7969.7 公里。拥有4 条及4 条以上运营线路，且换乘站3 座及3 座以上的城市已经达到22个，占已有轨道交通运营城市总数49%。城市轨道交通建设快速发展，为TOD 综合开发提供了重要载体[2]。

TOD 综合开发主要是指在城市建设中，以高铁、市域郊铁路、地铁等轨道交通枢纽为核心，以步行5-10 分钟路程为半径，建立集吃、住、行、游、购、娱等业态为一体的城市空间布局，为不同人群提供多样性的生活场景。同时，TOD 综合开发模式提倡混合、高效利用土地，以人的需求为导向，在有限的空间上将住宅、商业、休闲等需求最大化。

经过数十年的发展，日本、香港、新加坡都是全球TOD 的发展典范，拥有比较成功的现实案例和相当丰富开发建设经验。TOD 模式能够将城市轨道交通和城市空间有机融合并最大限度利用，提升居民的出行和土地利用效率，起到有效缓解“大城市病”的作用，对于土地资源受限、人口迅速增长、城市轨道交通建设发展迅速的大城市，最为适合TOD 发展。

上海、成都、杭州、广州、南京、东莞等多个城市出台了指导轨道交通场站及周边土地综合开发利用的政策文件，主要从顶层规划指引、组织领导保障，政策措施支撑方面，形成了较为完善的政策保障体系[3]。以成都为例，在资金筹措、用地管理、合作开发、商业运营、技术规划等7 个方面制定了17 项配套政策，有效保障了TOD 综合开发顺利开展。据中国城市轨道交通协会的统计，截至2020年底，城市轨道交通物业累计已开发的总面积为6231.99 万平方米，其中2020年开发面积2336.46 万平方米。2020年，物业开发仍以住宅、商业和写字楼为主，通过轨道交通物业开发，从而反哺建设运营，带来巨大的经济价值。2020年物业开发收入377.77 亿元，环比增长12.8%。

3.天津TOD 发展现状及政策实施情况

3.1 天津TOD 发展现状

天津历来重视TOD 综合开发工作，在地铁1 号线改造建设过程中，通过创新土地综合开发模式，将地铁11座车站周边17 宗土地开发纳入综合开发范围，总的综合开发用地面积达到43 公顷，涉及物业开发面积约160 万平方米。目前，天津地铁1 号线站点辐射区域范围内，已形成一系列的商业综合体和居住社区，1 号线毫无疑问地成为天津的重要城市中心集聚和发展廊道。

截至目前，天津轨道交通线网范围内已有超20%的场站落地综合开发利用示范项目。例如天津站、天津南站、天津西站、滨海国际机场等重要对外交通枢纽均已实现与多条轨道交通线路无缝贯通，城市发展中心区与重要交通枢纽融合发展成果显著，围绕综合交通枢纽建设形成了多个城市中心型开发区域，充分发挥了交通枢纽建设对城市空间格局优化的支撑与引领作用[4]。

3.2 天津TOD 政策实施情况

2018年12月，天津市人民政府办公厅印发《关于落实进一步加强城市轨道交通规划建设管理重点任务工作方案的通知》，要求加快推进构建“轨道交通+综合开发+实体经济”的发展模式。

2019年12月，天津市市住房城乡建设委等七部门2019年印发《关于推进天津市轨道交通场站及周边土地综合开发利用实施意见（试行）》（津住建发［2019］6号），以下简称《实施意见》，在政策中明确提出，“坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，完善政策配套，加强轨道交通场站及周边土地综合开发一体化建设进程，提高城市土地资源集约利用水平，优化城市空间布局，创新轨道交通建设投融资模式，实现轨道交通场站及周边土地综合开发收益对轨道交通建设运营的反哺，推动轨道交通可持续发展”，为天津市TOD 发展奠定了初步政策基础[5]。《实施意见》中对开发范围、开发机制（开发规划、开发方式、开发程序、成本管理、开发收益）和保障措施（组织领导和部分分工）做了基本的规定，能够从宏观上指导天津轨道交通场站TOD 综合开发项目实施。

3.3 天津TOD 政策完善思考

3.3.1 TOD 规划策划工作需加强

在城市轨道交通线路和场站规划的同时，缺乏综合开发理念。城市规划和轨道交通线网规划一般实行的是“先城市规划、后交通规划”的编制模式。也就是，在根据城市规划确定城市用地布局的基础上，再制定与之协调相适应的轨道交通线网规划。这就会导致上位规划对专项规划指导作用难落实，专项规划间相互融合较为困难，多元规划无法得到统筹，轨道交通规划就会因此变得非常被动，地铁沿线土地综合开发因缺乏上位规划更加受限。目前天津市在轨道交通场站规划和开发建设过程中，尚缺乏一体化发展的理念和方法指导轨道沿线土地综合开发[6]。

同时，轨道交通沿线TOD 开发建设时序对于上盖物业开发影响十分巨大，建设时序安排不当，会造成前期公共客流严重不足或导致物业开发建设进度，影响地铁运营和上盖开发收益。受上位规划、房地产开发专篇及一体化设计导则等关键成果缺失影响，天津市TOD 上盖开发时序尚不明确，发改委及规划部门等缺乏相关指导规范，也在一定程度上影响了上盖开发业务的审批、建设进展。

3.3.2 综合开发土地政策指导需细化

（1）综合开发主体不明确

现行政策尚未明确轨道沿线土地综合开发主体，职责不清晰，对于推动轨道沿线土地综合开发工作高效开展带来一定的难度。既要明确土地整理、收储单位、明晰土地整理成本的列支等相关内容，也应明确轨道交通集团在获取二级开发土地方面的优势，便于通过二级开发利润反哺地铁建设和运营。

（2）收益返还路径未落实

现行政策并未落实土地出让收益返还比例和返还路径，给政策的具体实施落地带来一定难度，成熟、可行的财政返还机制尚未形成。

（3）土地供应方式还需细化

关于轨道交通场站及周边土地综合开发利用的项目的供地方式，现行政策中仅提到了不符合《划拨用地目录》的，应按照规定采取有偿方式办理用地手续，并未对具体方式和适用范围进行约定，尚需进一步细化政策，指导土地出让工作。

3.3.3 预留工程成本问题需明确

关于进行上盖开发需要建设的预留工程成本问题，现行政策尚未进行约定，对成本的认定及土地出让价格及方式等都会造成一定影响。上述问题不利于项目的快速推动，需要尽快出台相关政策，确立规范标准，推动天津市上盖开发工作顺利开展。

4.津城TOD 发展思考

因TOD 综合开发需要土地使用与交通系统深度融合，普遍具备政府、企业多主体投资，地铁、开发功能组合的特点，尤其像场段上盖、站成一体化涉及多方利益主体的复合开发项目，需要规划控制、土地储备、用地审批、预留工程等系统性政策支持。我市在TOD 发展过程中取得了一定的成绩，相关政策能够从宏观上对TOD 综合开发工作提供一定的指导，但是在具体实施层面仍存在不足，导致在具体操作过程中会遇到一系列问题，新项目开发建设进展较为缓慢。下一步，津城TOD 应从进一步完善支持政策和加快示范工程建设连个方面同步推进。

4.1 完善TOD 支持政策

4.1.1 支持规划指标优化

TOD 综合开发中涉及众多与常规城市开发建设不同的背景因素，需要在规划技术标准上进行针对性的创新，达到提升城市功能空间品质、提高综合开发效率的目标。可以形成围绕轨道交通核心区的高强度开发和外围区域的低强度开发，在用地兼容性、容积率、绿化面积、停车位配属、公建配套、海绵城市、装配式等方面给予分级控制要求，引导形成TOD 开发核心，形成TOD 开发的效益最大化。如轨道交通场站800 米范围内，相邻多个地块的容积率、绿地率等规划指标，可以进行总体平衡。

4.1.2 支持预留工程实施

对不具备同步开发同步建设条件的综合开发用地，前期进行必要的上盖预留工程是实现地区整体综合开发目标、合理推进轨道主体工程与周边综合开发建设的重要手段。应鼓励进行合理的上盖预留工程，并在操作模式、成本归口两个方面予以支持。

在操作模式上保证预留工程建设依法依规，避免形成未批先建、边批边建等违法违规行为。预留工程实施过程中，可先由轨道交通建设运营主体负责预留工程涉及的相关设计、报批及施工工作。相关部门提前介入进行方案审查，出具工程规划确认意见、施工确认意见等有关审查意见。待预留工程归属主体明确后，可依据相关审查意见等办理正式手续。

在成本归口上，可将预留工程增加的规划设计、土地征收及工程建设等相关费用，在轨道交通项目中暂列，日后纳入综合开发土地成本；也可以由轨道交通建设运营主体投资，在土地出让时作为预留工程成本。

4.1.3 创新土地开发模式

在土地整理方面，采用土地两次整理，一次出让的“二次供地”模式，轨道交通综合开发利用土地由土地整理方完成征地拆迁和道路等基础设施配套“土地首次整理”工作，由轨道交通建设运营主体完成TOD 一体化城市设计、互联互通建设及接口预留等“土地二次整理”工作后，采用带技术能力、设计方案等条件进行土地出让。

在出让价格方面，建议针对不同类型的土地起始价进行区别评估且不应考虑轨道交通因素对土地价值的影响并给予一定的价格优惠，给未来二级开发收益反哺轨道交通建设保留一定的利润空间，支持津城轨道交通建设。

在土地收益方面，可设立轨道交通专项建设资金，用于轨道交通建设平衡地块的政府收益归口，按比例纳入轨道交通专项建设资金，用于轨道建设。区分由区出资完成土地整理和由市轨道交通建设运营主体完成土地整理的土地，其收益按照不同比例进行分成，从而达到调动各方积极性，支持津城轨道交通建设的目的。

4.1.4 明确TOD 开发范围

根据轨道交通场站周边地区现状用地条件、地块规划功能及用地完整性等实际情况和轨道交通资金平衡需求，确定轨道交通场站周边土地综合开发范围。同时，在轨道交通线网规划中明确TOD 开发控制范围，在建设规划中明确轨道交通平衡地块的用地范围，在轨道交通工程阶段明确TOD 开发配套地块的控制规划范围及控规调整要求，指导后续项目开发。

车辆段选址应考虑TOD 规划要求，在用地时选择有利于开发的地块、开发价值较高，同时贴近轨道交通车站，避免在偏僻的不利于开发区域设置场段，即不利于土地综合利用，同时需要增加正线和出入线长度，增加轨道交通建设成本和运营成本。

4.1.5 支持TOD 项目商业经营

与传统项目建设相比较，开展TOD 综合开发既节约了土地资源、也带动了城市更新，但也由此特性导致整体投资成本高，租金期望值应周边地区略高。此外，考虑到地铁线路运营初期客流量较少，需要一定培育期，投资回收周期较长，商业经营前期需要政策支撑，如以提供租金补贴形式为项目提供支持，以政企合作模式为项目保驾护航，共同推进TOD 高水平经营。

4.2 加快示范工程建设

关于 TOD 表现形式的理论仍未统一，TOD 现在不再仅仅基于单一的交通系统，而是涵盖多种形式的综合交通服务，这些交通服务通常具有高频率、高速度、高容量的特征，以促进城市再生和新城市发展，未来可能纳入互联和自动驾驶、出行即服务等推动交通模式转变的技术。因此TOD 综合开发涉及到多个利益相关方的博弈，在项目推进过程中应更多的从城市发展的角度，从促进区域发展的角度考虑，通过项目的整体落地提升来增加收益。

4.2.1 规划策划方面

在线网规划、建设规划编制阶段，全面启动和开展TOD 项目各项前期工作。一方面加强与市、区各级政府部门的沟通，一方面做好与开发企业的招商对接，充分发挥各自政策、产业、资金、技术、管理、协调方面优势，结合TOD 项目策划、测算、实施等实际情况，制定项目推进时间表和路线图。

4.2.2 开发建设方面

在完成TOD 项目设计一体化的基础上，灵活推进项目投融资建设。以市场化方式选择项目合作方，将社会投资人纳入TOD 建设主体，充分利用市场资金减轻TOD 项目资金压力，利用市场化更强的专业技术团队提高项目开发效率和收益，以照市场经济原则协调各方利益。

4.2.3 运营服务方面

深入挖掘TOD 项目可经营资源，延伸业务链条，完善产业生态圈，形成多元、丰富的收入来源。积极探索向市场型、效益型的多元化企业转型，构建“投融建管退”的大资管模式，建立“吃住行游购娱文商会”的全场景生活服务，形成从地铁站台到小区家门的全方位物业服务，打造具有天津特色的TOD 生态圈。逐步形成TOD理念下的轨道交通规划策划、投资建设、运营服务新模式。

结语：

在天津城市轨道交通综合开发30年的发展，历经“学习引入”、“探索实践”、“创新发展”这几个阶段，对于城市发展与空间格局形成起到了积极作用。在特有的社会与经济情况下，天津轨道交通综合开发从实践出发，积极探索，在开发模式、开发机制、开发类型上都具有开创性的贡献。新时代，结合实践探索，针对建设社会主义现代化大都市的发展需求，天津城市轨道交通综合开发将在理论与实践上不断深化，继续发挥重要作用，助力天津高质量发展。