建设保障性租赁住房的现状、难点与建议

文／杨璐 泰安市保障性住房管理服务中心 山东泰安 271000

1.建设保障性租赁住房的意义

在国家大力发展租赁住房、优化住房供应结构的形势下，保障性租赁住房既具有租售并举、以租为先的性质优势，又与产业和地区经济发展密切相关，是保障人才和人力资源沉淀增长的重要措施。同时，又有别于公租房仅面向中低收入困难家庭的兜底之策，具有解决流动人口和夹心层的灵活性，是不可或缺的住房品种。随着保障性租赁住房的推出，新市民、青年人等作为城市发展生力军和主力军的人口资源，在住房层面的需求得到有力支持，低租金、小户型的供给端住房结构得到改善，为中大型城市的健康持续发展奠定了坚实基础[1]。

当保障性租赁住房交用入住后，拿地建设成本已然固化，而这占到保障性租赁住房筹集的大部分成本，此时完善租务运营，看似对成本影响不大，但租务直接面对供应对象，是成本变现的最终方式。好的运营管理不仅意味着降低运营支出，加快租赁入住，提高入住率，还会对保障性租赁住房的长期可持续发展提供良性支撑，进而形成品牌效应，反过来提升项目融资、募资水平，最终综合降本增效，使保障性租赁住房步入良性循环。而从保障性租赁住房制度提出的初衷看，根本目的是解决城市流动人口的住房问题，只有租得顺畅、住得安心，才能真正解决保障群体的幸福感和获得感问题，所以深入研究保障性租赁住房租赁模式，不断提升租赁服务水平，采取一系列优化服务措施意义重大。

2.保障性租赁住房界定及特征

2.1 保障性租赁住房的界定

自 1998年住房制度改革以来，以销售为主的住房供应体系逐渐形成，商品化住房获得迅速发展与壮大，为我国市场经济发展作出了巨大贡献。随着市场经济不断完善，保障性住房进入大众视野并成为国家社会保障体系的重要组成部分。2011年《国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告》中对保障性住房的种类作出了明确规定，包括廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房、经济适用住房及限价商品住房五大类，并与不同收入、不同类型的住房困难群体一一对应。在实践中，由于我国各地区发展不均衡，结合本地的实际情况因地制宜地确定保障房类型是最为合适的做法。例如，《上海市保障性租赁住房租赁管理办法（试行）》中明确规定了保障性租赁住房的供应与准入管理，以及租金、租期和使用管理等，将公租房、单位租赁房、享受政策支持的各类租赁住房中符合条件的房源，统一纳入保障性租赁住房管理[2]。

（1）保障性租赁住房与普通商品房对比。保障性租赁住房相较于普通商品房，最大的不同之处在于其“保障”属性。保障性租赁住房带有强烈的保障性色彩，属于政府住房保障体系的范畴。普通商品房一般是指完全市场化的、用于出售出租的住宅，其供应与购买在一般情况下不受政府干预，虽然部分城市实施限购政策，但并不影响其市场化属性。保障性租赁住房是指政府主导、市场化运作方式建设，具有政策保障性质的租赁住房。与普通商品住房相比，保障性租赁住房受到政府的调控，是具有保障性质而非市场化的住房。

（2）保障性租赁住房与其他保障性住房对比。虽然保障性租赁住房具有保障性质，但是其与传统意义上的保障性住房仍有不同之处，最为明显的是“政府主导、市场化运作”。保障性住房是政府为满足中低收入居民的住房需求而提供的政策性住房，本身带有准公共物品性质，使中低收入居民住有所居，并享受到住房外生的公共物品，最大限度地提升居民的福利认同感，从而促进社会包容与阶层和谐[3]。保障性住房无论是产权型住房还是租赁性住房，通常都由政府完全主导、分配，是行政权力对住房权的公力救济，以促进解决城市住房突出问题。保障性租赁住房是重要民生工程，与保障性住房最大的不同之处在于其兼具市场化属性，是政府在保障性住房体系中引入社会资本模式的实验探索。

2.2 保障性租赁住房的特征

（1）保障性租赁住房的直接目的是保障公民居住权。从直接目的来看，无论是传统意义上的保障性住房还是保障性租赁住房，都是为了保障居民的居住权。居住权是我国《民法典》的重要制度创新之一。《民法典》物权编设专章规定了居住权制度，明确居住权人有权按照合同约定或者依据生效遗嘱占有、使用他人的住宅，以满足生活居住的需要。保障性租赁住房作为具有政策保障性质的商品住房，应当由法律加以界定与完善，以确保公民居住权得到更有力的保障。然而，保障性住房工程的实施大而化之地成为一项公共政策的执行，难以真正深入契合对于住房权这一宪法所保护的基本权利的保障[4]。因此，解决保障性住房问题实际上是保障公民居住权的基石，同时也是实现住房市场稳定发展的基石。

（2）保障性租赁住房的根本目的是维护住房市场稳定发展。当前我国住房市场发展不稳定，房价过高导致低收入弱势群体难以承受住房价格，保障性住房在一定程度上解决了这类问题。然而，基于我国的现实情况，住房市场仍处于不稳定发展阶段。保障性租赁住房面向符合条件的居民家庭与引进人才供应，向当地住房市场提供了新的购房方式，对于维护住房市场稳定发展具有十分重要的意义。

（3）保障性租赁住房的基本原则是“政府主导、市场化运作”。保障性租赁住房的显著特征即“政府主导”。不同于商品房的完全市场化运作，保障性租赁住房的本质是政府有效调控下的住宅类型，主要作用在于社会保障。“政府主导、市场化运作”是保障性租赁住房的基本原则，尤其是市场化运作方式，能使保障性租赁住房不脱离普通商有所居[5]。

（4）保障性租赁住房的实施是非居住存量住房转型模式。当前，保障性租赁住房建设多采取存量住房转型模式。在用地供应与开发建设模式方面，鼓励房地产开发企业利用存量商品住宅用地建设保障性租赁住房，或将存量商品住宅转型为保障性租赁住房。存量住房转型模式不仅将大量闲置建设用地及存量住房加以合理利用，而且可以加快房地产业转型发展，稳定住房市场。

3.存在难点和挑战

保障性租赁住房顺应时势而生，其系列配套政策面对住房租赁市场长期存在的问题作了极大突破，然而毕竟推出时日尚短，仍面临不少挑战。

一是不少地方住房租售比低，租赁房建设一次性投入大，如果建设成本较高，租赁回收期长，将影响社会资本投入的积极性；

二是集体建设用地有偿出让、转让等试点时间不长，配套政策体系不健全，相较于国有建设用地的价值评估机制还需要完善；

三是集体经济组织在专业化建设与运营上离不开投资机构和专业机构的参与，但与投资运营企业的合作模式还需探索，既要保障集体组织成员的基本权益，又要给社会资本一定的灵活性和获利空间，需要从法律法规层面保障各方权益，完善相关操作程序和协议条款[6]；

四是保障性租赁住房建设指标的下达需结合地区及面对人群的实际需求，一些地方的少数项目仍面临保障群体不明确、区位交通不便利、供应时序与需求不匹配等问题，势必将带来后期房源空置、持有成本加大等风险。其他，保障性租赁住房准入与退出机制不完善。

近年来，各地不断完善保障性住房分配制度，合理确定准入条件，严格审核程序，加强后期监管，优化退出机制，从而确保保障性住房的分配公平。从实际情况来看，当前保障性租赁住房的准入及退出都存在一定的问题。

一方面，保障性租赁住房准入条件设定有失公平，难以真正体现弱势群体的需要。由于专门立法的缺位，相关政策由地方各级政府执行，保障性租赁住房准入条件的设定往往脱离真正有需要的群体。

另一方面，保障性租赁住房退出机制运转困难。保障性租赁住房是为了住房困难群体而提出的，在具备相应的住房条件后，应当有序退出保障性租赁住房体系。而当前上海市难以通过有效的手段确定保障对象是否仍符合保障条件，相关制度对保障性租赁住房退出仅作了原则性表述，没有对实际的操作规范进行规定。保障性租赁住房监督机制不健全[7]。完善的监督机制是保证制度有效实施的重要条件。保障性住房制度的实施需要建立相应的监管机制。由于没有法律层面的保障性住房立法，最有力的监督手段缺位。虽然作为创新概念的保障性租赁住房有相关地方立法及规范性文件作为实施依据，但没有强有力的监督手段保障实施。

目前，我国保障性住房体系主要的监督方式为政府监督。政府作为国家事务的管理者，实施监督是其应尽的义务。然而，保障性住房体系不同于市场化的商品住房体系，政府在保障性住房体系中处于主导地位，由其实施监督便造成了政府既为“运动员”又是“裁判员”的局面。从政府角度来看，保障性住房体系建设是维护社会公共利益、保障弱势群体的重要举措。然而，政府作为全社会公共利益的代表，还应当考虑到住房带来的经济效益。因此，政府不应当作为保障性住房体系的监督者，构建监督机制才是完善住房保障体系的适当路径。

4.租赁运营的原则和应用

4.1 租务运营项目的选择

好的项目是成功运营的基础。首先，保障性租赁住房项目应该基于城市人口净流入的总体形势下有明确的需求群体，并且与产业发展相配套。保障性租赁住房既可以在城市轨道交通沿线等便利区域落地，也可以与产业园区、科研院所、商业商务区等配套建设，使目标群体能方便地入住安居。其次，保障性租赁住房应加强小区和楼栋内公用设施和共享空间的设计和建设，如图书室、咖啡室、篮球场，给租户在居住之余创造交流互动和休闲娱乐的机会，在居室设计上要从细节着手，比如可变户型、充电插头、休闲吧台等，充分考虑居住者实际体验，回归实际使用场景。总体上小区设计应细分入住群体，如面对商务人士、科研院所、刚毕业大学生等不同群体，要考虑他们的入住使用习惯，装修装饰符合目标群体的审美要求，优化产品设计，满足不同租客的多样化需求。

4.2 服务与管理并重，以服务为主

保障性租赁住房是新市民、青年人的居住空间，更是他们融入城市生活的落脚点和港湾。着眼年轻人的实际需求，让他们从居住中获得更多的城市温度和幸福指数，是租务运营的出发点和着力点。服务既包括对房屋的入住、签约、维修、退房等一般租务，也包括代收发快递、代办洗衣、组织邻里活动等增值服务，更重要的是在传统租务形式之上，赋予更具人性化和智能化的操作方式。如VR看房、在线申请、在线审核、在线签约、在线交租、随到随签等，极大地解放他们的业务时间，提高各项手续的效率。在此基础上，根据政策管理要求，及时发现违规违约线索，进行精准提醒和处理，从而使租户理解管理初衷，易于接受，且能配合处理处罚。当服务到位了，保障性租赁住房也就有了魂和根，运营方、租户就不再是对立的管理关系，也不仅仅是一手交房、一手交租的利益交换关系，而是共同缔造美好生活的共创者关系[8]。

4.3 全面信息化主导，效率为先

针对保障性租赁住房群体年轻人多、受教育水平普遍较高、接受新事物快的特点，应充分发挥信息化和智能化作用，加强租务管理中的智能服务、增值服务和信用管理。对租户需审核的事项尽量放到线上开展，比如对承租人的名下房产、工作单位等信息，完全可以通过部门数据联网比对，发现不实申报。在处理方式上，优先选用信用管理等柔性处理手段，注重对年轻人的长期塑造。如上海市依托市政府“一网通办”门户网站和市住房租赁管理服务平台，为市民提供“一站式”保障性租赁住房租赁管理服务。成都市的保障性租赁住房可通过成都住建蓉e 办“保障性租赁住房服务平台”进行资格申请和登记报名。政府部门对产权人和运营机构的监管，主要涉及租金管控和租期管理，可以将租赁合同信息录入政府部门的租赁监管平台，通过平台数据实现线上监管。不断完善智能化服务和管理措施，如对租户转租转借的监管，可通过加装智能门禁、人脸识别等设施设备，使管理更人性化。

4.4 完善社区配套，强化归属感

当租户入住后，很多需求将转向对社区和配套的感受，保障性租赁住房小区应配备相应的便民超市、餐饮等日常商业服务业态，如离轨道交通站点有距离，可配置一站式社区巴士，方便通勤出行。及时关注租户的电动车充电、晾晒被褥、临时停车等需求，在符合规划设计要求的情况下，适当改造小区设施和场地。保障性租赁住房纳入属地社区管理，将人户分离家庭纳入当地公共服务体系，融入城市一刻钟便民生活圈，租户享受均等化的公共服务保障。

4.5 树立优质服务品牌，打造宜居运营文化

随着人民对美好生活的向往，人们对居住服务体验的要求越来越高，运营对提升项目品质和品牌效应的作用不断凸显。但是目前社会对树立运营品牌的认识仍存在不足，社会资本亲睐于开发等立竿见影的投资效果，将运营视为细水长流、出力不易显的“小利”，导致运营品牌缺乏长期的投入和重视。以此言之，各方面应加大对运营品牌的创建和维护，政府部门应加强政策扶持和业务指导，破解运营中的长期性、普遍性瓶颈；社会投融资机构要耐下心来，注重长期回报和稳健投资，从项目整体收益的角度正确看待运营，创建适合保障性租赁住房的长线投融资产品；专业运营机构要沉下心来，从细节入手，在做好产品硬件的基础上，从租户需求出发，从日常服务入手，做好应急维修、便民送菜、送伞充电等便民服务，组织读书、亲子、助老等公益活动，开展创业创新咨询等切合租户特点的互动；社区基层组织和物业服务企业等其他组织机构，既要正确认识保障性租赁住房人口流动大、管理任务重的特点，采取相应的措施，又要纳入房屋统一管理，该有的标准不能降，该有的服务不能减，做到同中有异，服务更上一层楼。

结语：

保障性租赁住房作为住房体系的重要产品顺应城市发展应运而生，通过对其出台背景、供给政策、供给特点的分析，明晰面对的人群范围和政策背景。在此基础上，对保障性租赁住房发展存在的挑战进行剖析。保障性租赁住房租务运营虽然是住房建设交用的后端，但怎样提高认识、完善措施，对整个保障性租赁住房制度都具有举足轻重的作用。通过提出租务运营的重要理念和措施，分析具体应对之策，以更好地促使保障性租赁住房落地生根。