国库集中支付下的事业单位资金管理研究

王东杰

正镶白旗财政局

我国财政国库管理制度改革起步于2000 年，随着国家财政的改革与发展，财政国库管理制度也作出了适当的调整与变动。2001 年2 月，国务院批准《财政国库管理制度改革方案》，对传统预算执行管理方式的转变提出了明确要求，指出要建立基于国库单一账户体系、以国库集中收付为主要资金缴拨形式的现代财政国库管理制度。财政部国库司制度研究处表示，目前我国已基本建立以国库集中收付制度为主体的国库框架。有数据表明，截止2019年底，中央及地方各级预算单位有99%实施了国库集中支付改革，超过95%的预算单位实行了公务卡制度，全国36个省级、328个地市以及1601各区县财政部门实施了集中支付电子化管理。但是，随着改革的不断深入推进，事业单位资金管理的问题也逐渐暴露了出来。事业单位应当顺应制度改革趋势，从制度建设、管理流程优化、信息化发展及人员素质培养等多方面入手，解决国库集中支付下的资金管理问题，继续挖掘财政资金潜力，实现资金的高效利用。

一、国库集中支付相关理论概述

国库集中支付是管理信息化在财政国库管理方面的应用体现，指的是以国库单一账户体系为基础，以信息化系统为依托，对国家财政资金进行集中缴拨的一种支付制度。其主要特征在于，由预算单位自主规划、决定资金使用，无需申报后转账。该制度的改革与推进，是当前事业单位管理制度改革的基本内容，也是国家财政收支运行的核心基础。

2021年以前，国库集中支付下的支付方式有两种，分别为直接支付与授权支付。在支付范围、流程、零余额账户使用及指令签发方上予以区别，目的是有效管理控制财政各项资金，但仅仅是国库集中支付下设计的两种支付方式，对预算执行和控制方面并无实质区分的必要。从2022 年起，为进一步完善现代财政国库管理制度，充分发挥预算一体化系统的功能作用，将预算管理制度规范与信息系统建设紧密结合，用系统思维流程整合预算管理各个环节业务，预算单位在用款计划上报环节不再填报支付方式，所有资金支付方式均为国库集中支付，资金支付不再区分直接支付与授权支付，预算单位提交一般支付申请办理预算资金的支付业务。

二、国库集中支付下的事业单位资金管理问题

(一)资金预算管理不到位，支付关键环节风险突出

国库集中支付下，地方财政国库收付中心对预算单位的用款申请进行审核，审核后监督代理银行办理资金支付业务，这就要求财政国库收付中心及预算单位对资金预算管理予以高度重视，并做好资金预算计划，以获得有力的财政支持。然而，当前不少财政国库收付中心及预算单位的资金预算管理并不到位，导致预算用款审核这一支付关键环节风险突出。一方面，地方财政国库收付中心对预算用款审核把关不严，没有核实申请单位及申请人的基本信息，或伪造预算用款申请资料，导致用款虚假申报或者重复申报，造成国家财政资金流失。比如，洪江市财政国库收付中心四名干部以“安江早香柚”农业技术推广项目的名义骗取国家财政资金50万元。在此过程中，尽管申报人不具备申报条件，但是几名干部协同伪造该技术推广项目的整套申报资料，并审定申报合格，省财政局予以审批通过后下放50 万财政资金，四名干部瓜分26.2 万元。省委巡视后才发现这一重大违纪问题。这一事件的发生，充分表明了预算用款审核把关不严的问题。另一方面，部分预算单位的预算意识欠缺，并未重视资金预算管理，没有结合单位内外环境变化对后续的资金使用进行统筹规划，只是根据当前的资金需要选择单一方法进行预算编制并提出用款申请。一旦申请期内用款数额发生变动，就要再次提出用款申请，给地方财政国库收付中心带来了数据记录与更新的风险，导致数据信息记录不完善、更新不及时所引起的信息失真问题。

(二)专项资金管理制度体系不完善，缺乏全面监督管控措施

预算单位财政专项资金主要用于社会管理、社会保障、经济建设及公共事业发展等方面，需要单独核算、专款专用。为保证财政专项资金的有效运用，事业单位有必要建立与国库集中支付相适应的专项资金管理制度体系。然而，相关体系不完善的问题普遍存在于各级预算单位中。不少单位只求资金使用立项数量而不求使用质量，缺乏对资金使用的全面监督管控措施，造成资金闲置或浪费现象。比如，有的单位提出的用款申请经严格审核后，获得财政专项资金，但单位内部对专项资金的使用并没有建立相应的管理制度，也没有信息化管理平台来对资金支付情况进行动态监控与实时记录，资金监管智能化尚未实现。也有单位在国库单一账户外设置私有账户，由于私有账户在地方财政国库收付中心监管范围外部，难以受到有效监控，这大大削弱了资金监督管控职能。比如，2018年宜春市粮油质量监督检验站采取检验费与房屋租金等收入不入账及虚开设备维修费、电脑耗材款等手段私设小金库，该违规问题直到2021年才被通报处理。

(三)单位财务系统与国库系统难以对接，资金使用不均衡现象明显

国库集中支付下，预算用款审核、资金缴拨等均依托管理信息化系统来完成，这就要求预算单位财务系统与地方财政国库支付系统进行有效对接，以保证资金支付的跨系统操作。现阶段，尽管从系统运行方面来看，大多预算单位的财务系统与地方财政管理机构的国库支付系统在同一平台上运行，但是这两个系统的独立性较强，还未实现完全对接，“系统边界”、“信息壁垒”仍然存在。一旦预算单位资料报送不及时或者不完整，跨系统操作及信息共享的局限性会造成地方财政管理机构难以准确了解预算单位的基础信息，违规行为发生的可能性大大增加。受此影响，各地财政资金使用的不均衡现象明显。有数据表明，10 个县违规将4.04 亿元直达资金应用于与政策不相符的项目，如长兴县等三个县将上级拨付的4420 万元直达资金用于以前已完工的项目，而地方财政国库收付中心并未行使好自身的资金监管职能合理分配资金使用。

(四)人员知识更新落后，专业化水平有待提升

国库集中支付对管理人员专业素质有更高要求，管理人员不仅要熟悉国库支付制度及其运行程序，也要了解中央及地方关于不同类型资金支付所出台的资金管理办法，同时掌握相关法律法规知识与管理信息化技能。而中央及地方所出台的管理办法并非一成不变，相关法律法规也在不断完善，管理人员需要对已掌握的知识进行及时更新，并提升自身专业化水平，以满足国库集中支付的运行需要。但是，基层预算单位的人员结构合理性不足，现有人员知识更新落后，对相关法律法规的理解并不深入，对于资金监管依然采用陈旧办法，不符合信息化下的资金监管需要。此外，有的管理人员并不会主动参与到资金管理当中，没有主动提升自身专业化水平的意识，给国库集中支付的运行带来了巨大阻碍。

三、国库集中支付下的事业单位资金管理策略

(一)积极落实资金预算管理，加强支付关键环节风险管控

地方财政国库收付中心承担着预算用款审核的重要职责，审核把关不严可能会造成国家财政资金流失。预算单位提出预算用款申请前应做好预算编制及编制方案审核，编制不合理、方案审核程序不严谨则可能造成多次审核，延长用款审核时间，同时增加信息风险。所以，无论是地方财政国库收付中心还是预算单位，均应当积极落实资金预算管理，加强对支付关键环节的风险管控。

地方财政国库收付中心首先要严把基础信息质量关，严格审核各预算单位人员经费、资金分配、资产配置等基础信息。其次，对已报送资料的完整性、合规性进行严格审核，并将资料中的不合规问题及时反馈给资料报送方，奠定坚实的审核工作基础。最后做好财政汇总工作，遵循“上报-审核-汇总”的流程，运用预算管理系统汇总各预算单位的预算编制情况，对其资金预算计划进行查漏补缺，保证审核工作如期、高质量完成，避免在审核这一关键过程中发生风险。预算单位需要结合内外环境变化及自身经营管理情况，选择合适的预算编制方法进行资金预算编制，确保资金预算计划将后续阶段的资金使用纳入到预算范围内，编制完成后由单位上层对已形成的预算方案进行多轮审核，再提出预算用款申请，防止因多次审核所引起的信息风险问题。

(二)完善专项资金管理制度体系，实施全面监督管控

根据财政专项资金的管理需要，地方财政国库收付中心可从制度建设、资金清理整合、资金支持方式优化调整等方面完善专项资金管理制度体系。一是继续推进专项资金管理制度建设。规范项目申报、立项分类管理、项目预算、资金管理、监督等多个重要管理环节的操作程序及标准，针对不同项目资金的使用制定具体的管理办法。比如，为深入推进乡村振兴战略的实施，用好乡村振兴资金，可出台地方乡村振兴重大专项资金管理办法。二是对各类专项资金进行清理整合。取消执行到期的专项资金，归并用途一致、规模相对较小的专项资金，调整政策对象交叉的专项资金，并重新梳理整合后专项资金的使用方向。三是建立以间接扶持为主的财政支付体系。充分发挥自身的财政杠杆效应，引导资金向地方高端成长产业、新兴服务业等产业倾斜。资金监督管控方面，可参考淮北市国库收付中心的实践经验。该组织机构依托资金监控系统，对资金预算分解下达、支付及发放等情况进行全程动态监督，及时发现各预算单位的资金管理及使用问题，并督促相关单位立即整改，推动了动态监管的常态化。同时，该组织机构对各县区预算单位的资金支付情况进行定期筛查，发现并整理其中存在的问题，并将其反馈于地方部门，做到资金使用错误及偏差问题的及时纠正。该组织机构的实践经验表明，地方国库中心在资金监督管控的过程中，一方面可应用管理信息化系统实施全面动态管控，另一方面可通过加强日常监管及时发现处理资金管理问题，确保专项资金的有效利用。

(三)推进管理信息化建设，对接单位财务系统与国库系统

管理信息化的应用是国库集中支付运行的重要标志之一。地方财政国库收付中心通过将现有国库系统与各预算单位财务系统的对接，集成数据财政信息，让资金缴付流程清晰化，进一步达成规范、约束资金使用行为及加强地方财政管理的目的。就地方财政国库收付中心而言，应根据系统对接需要，扩展相关系统软件功能，增设预算单位预算执行、财务处理及报表系统等模块，将用款申请、会计核算、报表制作等集中在一个平台上。在此过程中，加强软硬件基础环境建设，软件方面升级、更新国库集中支付系统软件，确保系统间数据传递的安全性与稳定性，硬件方面更换大容量服务器，避免网络堵塞所引起的数据传输不及时问题。同时，为保证数据信息的有效处理，完善诸多会计要素的核算方式及口径，将各表格形式相统一。

(四)加强人才培养，提升人员专业化水平

国库集中支付的运行需要更加专业的管理人才，地方财政国库收付中心应当从思想认知、知识储备、技能提升等多个维度加强人才培养，促进管理人员专业化水平提升。思想认知方面，建立管理人员的终身学习意识，使其明确自身专业知识与技能和国库集中支付下资金管理要求的差距，避免因为知识更新不及时、技能学习不到位，对资金管理工作造成消极影响，引导其进行自主学习提升。知识储备方面，组织管理人员对新修订的资金管理方面的法规条例及国家新经济政策进行学习，丰富其法律知识，及时更新其陈旧知识。比如，面向地方财务管理人员召开国库集中支付业务培训。从当前多发的资金管理问题出发，以新修订的预算法为指导，对依法廉洁履职、预防职务犯罪进行讲解，深化财务管理人员对政策导向的准确把握。技能提升方面，重点解决管理人员的技能弱点问题，以及因国库系统功能更新而产生的操作不熟练问题。根据铜川市的实践经验，该市为确保陕西“财政云”系统的高效运行，推动预算管理一体化，制定了财政云核心业务培训工作方案，并举办了相应的系统操作培训班。针对该系统运行中存在的账务年结业务不熟悉等问题进行了实操培训，保证了新旧系统对接的顺利完成。同时，组织骨干团队深入到各预算单位及县区调研财政云下的资金管理问题，现场解决财务人员技能弱点问题。

四、结束语

作为管理地方财政资金支付的事业单位，地方财政国库收付中心(地方财政管理机构)在国库集中支付运行中存在诸多问题。具体如下：资金预算管理不到位，支付关键环节风险突出；专项资金管理制度体系不完善，缺乏全面资金管控措施；国库系统与单位财务系统难以对接，资金使用不均衡现象明显；人员知识更新落后，专业化水平有待提升。对此，地方财政国库收付中心有必要积极落实资金预算管理，加强关键环节风险管控，完善专项资金管理制度体系，通过运用管理信息化系统、加强日常资金监督管理实施全面资金管控，同时推进管理信息化建设，有效对接国库系统与预算单位财务系统，并做好人才培养工作，提升人员专业化水平，以推动国库集中支付改革的日益完善。