促进养老服务有效供给的政策研究

宋怡南

我国人口老龄化程度正在不断加深，养老服务事业的发展关乎社会稳定与经济可持续发展，也关乎人民生活福祉。养老服务的准公共物品性质决定其不能完全由市场提供，政府需要对其进行引导与监督。财税政策作为政府调控经济的重要手段，在推进养老服务业发展的过程中起到关键作用。通过分析财税政策在养老服务供给方面的影响机制，发现目前我国推动养老服务业发展时在财政投资、政府购买、财政补贴及税收优惠政策等方面存在一定不足，并就此提出相关建议，对促进我国养老服务供给有一定现实意义。

一、研究背景

根据联合国标准，当一国或一地区60岁及以上人口占总人口比重达到10%，65岁及以上人口占总人口比重达到7%，则认为该国或地区步入老龄化社会。2000年我国65岁及以上人口占总人口的比重已达到6.96%，截至2021年底，我国人口总数141260万人，65岁及以上老年人口数20059万人①，占总人口比重达14.2%，老龄化程度已逐步加深。当前我国养老服务业整体发展较为滞后，相较于日益增加的养老服务需求，养老服务供给存在不足。到2021年底，全国各类养老服务机构提供的养老床位共计815.9万张，平均每千名老年人只拥有养老床位30.5张②。

党的二十大报告从“增进民生福祉，提高人民生活品质”的角度阐述了养老事业和养老产业的发展方向，即“实施积极应对人口老龄化战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。国家十分重视老龄化问题，而财税政策是政府调控经济、调整资源配置的重要手段，在推进养老服务业发展的过程中也发挥着关键作用，因此研究推进养老服务业发展的财税政策尤为重要。

二、现状分析

养老服务属于准公共物品，其供给范围面向全体老年人，因此具有非排他性，但同时它又具有竞争性，如果政府不加以管控和引导，完全由市场提供，可能会造成企业因逐利使得养老服务失去公益性质，一些弱势群体难以享受到养老服务。因此，养老服务应该由政府和市场共同提供，政府通过制定一系列财税政策，给予养老服务财力支撑，并加以引导，还有助于促进我国“银发经济”进一步发展。

由图1可以看出，最近五年我国65岁及以上的人口增速整体上超过了养老床位数的增速，即我国步入老龄化社会的速度要快于养老服务供给的速度，该现象造成的结果就是我国养老服务供给难以满足需求。据统计，2021年企业退休人员月人均养老金为2987元，城乡居民月人均养老金仅为179元③，虽然相较过去有一定增长，但有限的养老金收入只能满足老年人的基本生活需求，难以满足其他方面的需要。因此，促进养老服务有效供给是我国当今之务。通过阅读现有文献，当前我国面临的主要问题是养老服务供给不足，包括财政投入力度不够，税收優惠覆盖面小等方面。近年来，我国相继出台的一些养老支持政策也表明国家对此的重视，其中不乏财税政策，在养老体系建设中发挥了重要引导作用，并提供资金支持。

三、影响机制

（一）通过财政投资促进养老服务供给

财政投资具有指向性，通过兴办养老服务机构不断完善居家和社区养老模式，以满足老年人对养老服务的刚需。财政投资还具有乘数效应和挤出效应，乘数效应能够较快形成一批实力雄厚的养老机构，扩大养老服务供给，而由于养老服务的公益性质，挤出效应会挤出一批收费较高的民办养老机构。

（二）通过政府购买促进养老服务供给

政府购买养老服务，即政府出资向组织机构较为完善的大型养老机构、家政服务企业等购买养老服务，将部分政府职能转由市场履行。政府购买能使社会资本参与其中，引入竞争机制，减少不公平现象发生，同时还能够减轻财政负担，提升养老服务供给的质量和效率。

（三）通过财政补贴促进养老服务供给

通过对老年人的直接补贴，提高其可支配收入，激发消费潜力，推动养老服务业发展。通过政府对养老机构及人员的间接补贴，减轻机构负担，增加养老服务供给。间接补贴通过四个渠道发挥作用：一是养老机构建设和运营补贴；二是对符合条件的养老机构或从事养老服务业贷款的融资机构给予贷款贴息补贴；三是对养老服务从业人员给予职业培训补贴；四是对于吸纳再就业人员的养老机构给予社会保险补贴和工资补贴。

（四）通过税收优惠促进养老服务供给

一方面，对老年人或其家庭成员实施税收优惠政策，低收入家庭减免税收，赡养老人支出在计算个人所得税时进行税前扣除，提高实际收入水平，促进对养老服务的消费。另一方面，对养老机构实施税收优惠政策来扩大养老服务供给，税收优惠能降低服务供给者的成本，使其更愿意扩大供给规模，激励生产。同时税收优惠政策还起到导向作用，能吸引更多资本流向养老服务业，从而增加养老服务供给。

四、当前财税政策存在的不足

（一）养老服务财政投资方面存在问题

1.政府直接投入资金不足。目前，政府已经出台了许多针对性政策，但财政资金投入规模仍难以满足养老服务业长久发展的需要。政府对养老服务业的资金支持主要来自两方面：一是政府的公共财政支出；二是财政安排的彩票公益金支出。根据胡祖铨的测算方法，2021年政府应承担的养老投资需求约为1136亿元，而2021年我国公共财政支出为246.3亿元，彩票公益金支出为502.7亿元④，即政府对养老服务业的资金投入共计749亿元。

2.财政投入方式待完善。当前对养老服务业的资金投入多集中于硬件设施，如房屋建设、设备购置等，而对于内部的“软件管理”往往关注度不够，如人才吸引、团队建设等。随着老龄化程度不断加深，多层次、个性化需求将会越来越多，一直以来的普适性政策将难以满足。

3.财政投资区域差异较大。我国幅员广阔，不同地区的经济状况和社会发展情况较为复杂，因此我国东中西部地区的养老服务供给水平存在着明显差异。例如，2022年江苏省在社会保障和就业方面的公共预算支出为1779.31亿元，而同年青海省在社会保障和就业方面的公共预算支出为317.96亿元，仅为江苏省的17.9%⑤，区域差异较大。

4.财政资金投入缺乏绩效评价机制。绩效评价是判断资金投入是否有效率的方法，如果一味追求资金投入数量而忽视使用质量，政府投入的资金无法到达建设所需之处，容易造成资金的损失与浪费，难以保证其使用效率。当前我国养老服务行业尚未形成有效、完善的绩效评价机制。

（二）政府购买养老服务存在问题

1.购买流程不规范。目前，相关部门购买养老服务体系建设尚不完善，在购买过程中，部分相关人员由于利益驱使容易出现私下联系、内部决定等不合规行为，“寻租”现象频发。另外，对于购买的监管机制也不完善，缺乏相应的监督人员和评估标准，阻碍养老服务工作展开，导致服务效率不高。

2.购买服务范围单一。相关部门购买的范围大多都集中于老年人基本生活需求，具有普适性，对于其他方面涉及较少，比如医疗水平、精神关怀等。同时，对于不同个体的需求随之调整的难度大，因此难以满足老年人个性化需要，导致养老服务供求结构失衡。

3.购买养老服务质量不高。相关部门在购买养老服务时大多采取招投标方式，且多以价格为标准，因此多数中标者是一些规模小、成本低的养老服务机构，其所能提供的服务相较于大型机构质量较低。在其中标后，这些机构会缩减人数或雇佣成本较低的员工，进而影响政府购买养老服务的专业性。

（三）对养老服务的财政补贴存在不足

1.财政补贴平衡性难以保证。我国目前对老年人的补贴分为针对经济困难老年人养老服务补贴、减轻高龄老年人开支压力的高龄补贴以及补助生活长期不能自理老人的护理补贴。虽然三类补贴侧重点各有不同，但实践中三类人群在认定时难免会有重合；在领取补贴时，一些地区未对领取人身份进行核实，会出现冒领等情况，一定程度上影响补贴的公平性。

2.对专业性人才的补贴不足。随着老龄化程度加深，各类养老机构对于从业人员的需求会不断扩大。目前我国养老专业性人才存在很大缺口，虽然一些地方已经出台了鼓励性补贴政策，但大都为一次性补贴，难以延续，对人才培养的扶持力度不够。另外，养老行业的总体薪资较低，行业缺少吸引力。

（四）养老服务方面税收优惠政策存在不足

1.对于营利性机构激励性不足。现行优惠政策大多针对于非营利性养老机构，而营利性或其他性质的养老机构能享受的税收优惠较少，这会大大降低社会资本进入养老服务业的积极性。比如，除增值税外，其他税种优惠一般只有非营利性养老机构才能享受；在企业所得税方面，现行政策规定“通过非营利性社会团体和政府部门向福利性和非营利性老年服务机构捐赠企业事业单位、社会团体和个人的社会力量，在缴纳前允许全额扣除”，而营利性养老服务机构只能扣除一定比例。

2.税收优惠政策覆盖面窄。目前税收政策集中于对养老服务机构的优惠，对于居家及社区养老模式的优惠较少，支持力度还不够，不利于发展多模式养老。另外，当前“银发经济”发展前景较为广阔，养老用品、老年文旅娱乐服务等在老龄化社会中很有市场，而税收优惠政策对于这些方面关注度不足，难以形成完整的养老服务供给产业链。

五、政策建议

（一）建立多元投入机制

虽然当前我国在养老服务模式上探寻多样化发展，资金来源相较于从前更具广泛性，但财政投资仍然起着关键作用。因此，在综合考虑老龄化趋势以及财政资金盈余状况下，可逐步提高在养老方面的投入，充分发挥财政资金的保障作用。在农村及经济发展水平低的地区适当加大投入，优先保证欠发达地区最基本的养老服务供给，兼顾城乡和区域之间的公平。

同时要发挥财政资金的引导作用，设立养老服务产业相关基金，吸引社会资本参与其中。引导各类主体提供普惠养老服务，增加服务供给，提高服务质量，提升可持续发展能力。通过完善相关投融资体系以及信贷政策，鼓励金融机构对社会资本给予一定政策倾斜。

要不断完善资金使用效果的绩效评价体系，提高资金使用效率，在现有绩效考核基础上，增加对养老服务项目投入的考核指标，建立养老服务发展绩效评估与有效问责机制。

（二）完善政府购买制度

首先，扩大政府购买范围，通过分析老年人不同层面的需求，对养老服务内容和方式进行调整，合理增加在医疗卫生、精神娱乐等方面的政府购买，形成体系化的养老服务供给，进一步提升政府购买的专业化水平。

其次，完善相关法律法规。目前，在政府购买养老服务方面还没有很完善的法律法规体系，通过完善这方面的法律法规，可以有效地约束相关人员的行为，保证整个购买过程更加公平。

此外，在招投标过程中要制定合理的标准，不能一味地以价格为准入门槛，而是要综合考虑，引入专业评估机构对其服务质量、社会满意度、经营效率等方面进行客观评估，选出更为合适的经营者。

（三）进一步优化财政补贴形式

要加強对财政补贴的管理，不断完善补贴发放标准，对于标准中重合的部分予以调整，同时针对贫困、残疾、失能等不同群体，结合实际情况适当给予政策倾斜；在发放补贴时注意核实领取人身份信息，完善监管体系，提高资金使用效率。对于机构补贴，根据养老机构的运行状况、服务质量以及从业人员素质等情况综合评价，一部分考核标准从“事前”转变为“事后”，据此来发放补贴，提高养老服务供给的质量和效益。

同时，做好培育养老服务专业人才的工作，加大财政补贴力度，建立医疗护理人才激励、培养及引进机制，对相关人员进行专业化培训，提升服务水平。增加高等院校、职业学校等相关专业方面的补贴，在学费、就业等方面给予优惠，引导学生学习相关专业，建立高素质专业人才储备队伍。对于当前从业人员，应给予一定职业培训补贴，加强知识培训与技能培养，通过组织内部学习或邀请专人授课等方式，不断提升专业技能水平，保证服务质量。另外，要出台与养老服务等有关岗位的工资标准和工作环境要求，对特殊养老护理岗位人员提供补贴，切实把人才优惠政策实施到位。

（四）完善税收优惠政策

1.提高对营利性养老机构税收优惠力度。要想进一步提升我国养老服务供给水平，促进养老服务市场化是未来发展趋势，因此要吸引社会资本参与到养老服务业的发展中去。应进一步加大对营利性养老机构的税收优惠力度，在经营过程中与非营利性养老机构享受相同税收优惠政策，有利于提高社会参与积极性，促进供给主体公平竞争，提升供给效率。

在捐赠方面我国现行政策虽然可以减少偷逃税行为发生，但也会抑制社会捐赠的积极性，因此可以在监管企业行为的前提下，适当放宽捐赠途径限制。

2.进一步扩大税收优惠政策覆盖范围。养老服务行业整体周期长，盈利少，因此税收优惠政策应进一步完善，形成覆盖全产业链的完整体系，包括前期建设时的资金投入以及后期经营阶段的运营成本。比如在筹资时金融机构对养老机构的贷款利息所得给予一定优惠；在经营时高新技术企业对养老机构的投资纳入优惠范围，对于养老机构的股息、红利所得可以减免其所得税等。与养老服务产业相关的其他产品也应纳入优惠范围，如医疗护理产品、老年文旅产品等。这样有助于提升养老服务供给的整体性和专业性，满足老年人多层次养老需求，提升幸福感。同时，加大在居家养老方面的税收优惠，比如可以减免家政服务企业的增值税、企业所得税等来保证居家养老服务的供给，对相关从业人员给予个人所得税优惠，吸引更多具有专业素质的从业者。

注释：

①数据来源：国家统计局官方网站。

② 数据来源：2021年民政事业发展统计公报。

③数据来源：2021年中共人力资源和社会保障部党组发布《进一步织密社会保障安全网》。

④数据来源：中华人民共和国财政部。

⑤数据来源：《2021中国统计年鉴》。

参考文献：

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作者单位：新疆财经大学硕士研究生