地方国企债务风险防控措施初探

张红闪

自新冠肺炎疫情发生以来，我国经济增长放缓，信用风险分化，个别企业信用债违约事件相继发生，地方国企债务违约引发市场关注。鉴于地方国企，尤其是地方融资平台，一旦发生国有企业债务违约，不仅关系着一家国企自身的生死存亡，风险可能会蔓延到辖内其他国有企业或整个地区国有企业，甚至传导到整个金融市场，引发系统性金融风险。所以，控制与化解地方国企债务风险，成为未来一段时间内金融风险防范的一项重要内容。为有效防范化解地方国企债务风险，本文从地方国企债务的现状出发，进一步分析当前地方国企债务风险产生的原因，并提出针对性的对策建议，供参考。

在我国地方经济社会发展进程中，地方国企发挥着支撑引领作用，承担着投资大、风险大、收益薄、周期长的基础设施、公共服务、灾害防治、脱贫攻坚、民生改善等领域的建设和项目，为我国经济社会发展作出了突出贡献。长期以来，地方国企尤其是地方融资平台深入资本市场进行融资创新，为城市基建筹集了大量资金，有力支持了地方基建及相关产业发展。与此同时，地方国企和地方融资平台公司持续融资，使得债务规模爆发式增长，不仅增大了企业的经营风险与财务风险，而且为国企、地方经济稳定发展埋下了隐患。

从广义上来说，地方政府债务包括显性债务、隐性债务、关注类债务和企业自身债务。其中，显性债务分为地方政府一般债务和地方政府专项债券；地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及提供担保等方式举借的债务。在目前地方政府各类隐性债务中，投融资平台债务是最大的种类。尽管国发〔2014〕43号文已明确剥离了平台公司政府融资职能，根据权责一致性原则和地方国企的特殊性质，国企的债务问题很难与地方政府信用划清界限。

一、地方国企债务发展现状

（一）资产负债率

现行体制下，地方国企背负沉重的社会负担，部分国企在经营中盲目扩张，不注重提升核心竞争力，再加上缺乏有效的负债约束机制，导致国企资产负债率数值偏高。财政部网站数据显示，截至2022年6月末，国有企业资产负债率64.5%，上升0.2个百分点，中央企业67.2%，上升0.3个百分点，地方国有企业63.1%，上升0.2个百分点。而在实际情况中，根据部分网上公开数据查询，部分国企的资产负债率超过90%甚至100%。高数值意味着较高的财务风险，可能带来现金流不足，资金链断裂，不能及时偿还债务，甚至导致企业破产。

（二）地方债务规模

政府部门债务增长较快。财政部网站数据显示，截至2021年12月末，全国地方政府债务余额30.47万亿元，同比增长18.74%。其中，一般债务13.77万亿元，同比增长8.10%；专项债务16.70万亿元，同比增长29.23%；政府债券30.31万亿元，同比增长18.92%；非政府债券形式存量政府债务0.16万亿元，同比下降7.36%。

（三）衡量地方政府债务指标

衡量地方政府债务风险的一个常用指标是地方政府债务负担率（债务余额与财政收入的比值）。因为地区发展差异，各地区的债务负债也会有差异，但从数据和分析报告上看，经济欠发达地区的地方政府债务往往更加沉重一些。中债资信报告显示，2020年，全国31省（市）地方政府债务负担率同比均出现上涨，其中，17个省份地方政府债务负担高于100%，主要分布在西北和东北地区，天津、贵州、内蒙古3个省市政府债务负担甚至超过150%。

2020年，我国地方政府债务率是93.6%，总体来说不高，但这只是显性部分，如果把隐性债务部分算进去的话，按照IMF测算的显性债务与隐性债务的比例，地方政府债务类还将增加2倍左右。

（四）债务期限结构

我国债务付息压力较大，债务到期期限较为集中。国债和地方政府债务偿还期限集中在2020—2024年的五年，年均到期为2.1万亿元和2.7万亿元。隐性债务还本付息压力也较大，仅从城投债来看，未来偿债高峰期同样集中在2020—2024年，到期金额分别为1.76万亿元、1.6万亿元、1.7万亿元、0.97万亿元和1.4万亿元。清偿过于集中将给地方和国企增加债务周转压力，如果经济不能快速增长，那就需要发行新的债务得以延续，尤其对于地方国企来讲，债务集中到期给融资带来很大压力，一旦企业资金的供给无法满足债务到期需求，就会出现财务流动性风险。

（五）财政收支现状

在经济高速增长时，财政收入足以覆盖债务的本金支出，但在经济增速下降时，财政收支矛盾就会显现，还本付息压力较大。一方面，经济大幅减速导致财政收入快速下降；另一方面，为扭转经济下行趋势，大力实施减税降费、增加财政支出等刺激政策，进一步加剧财政收支矛盾，导致偿债能力下降。截至2022年6月末，全国一般公共预算收入10.52万亿元，按自然口径计算下降10.2%，全国一般公共预算支出12.89万亿元，比上年同期增长5.9%，全国政府性基金预算收入2.80万亿元，比上年同期下降28.4%，全国政府性基金预算支出5.48万亿元，比上年同期增长31.5%。与之相对应的是，2022年上半年全国GDP增速同比仅为2.5%，在有半年度统计数据以来，当前的经济增速仅高于2020年同期水平。

（六）债务结构现状

地方融资平台建立初期，融资主要以商业银行贷款、发行信用债券方式为主，受到融资相关政策约束，开始通过信托、资管、融资租赁等非标产品进行融资，催生了影子银行，而非标产品的融资成本通常高达10%以上，在这样的利息负担下，利滚利，导致债务规模急速增长。尤其在国家货币政策收紧环境下，银行贷款、发行信用债券融资更加困难，进一步助推了非标产品的快速增加，提高了地方国企债务中非标产品的比重，导致地方国企债务结构不平衡。

二、地方国企债务产生原因

（一）外部因素

1.分税制改革。1980年我国开始实行财政承包，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。1980—1984年是財政包干体制的实验阶段，1985年以后全面推行。财政承包制下，地方扩大税收来源，大力发展经济，但也造成中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重降低，全国财政预算总收入占GDP的比重降低，严重削弱了国家财政能力和宏观调控能力，不利于推进改革。1994年分税制的成功实施，是一项重大的制度创新，其核心为“统一领导，分级管理”，也为我国后来能够“集中力量办大事”打下了坚实的基础。但同时财权上移，事权下移，也使中央和地方政府的财权与事权高度不匹配，导致地方可支配财力远远无法满足资金需求。

2.国际金融危机的爆发。2008年，为应对国际金融危机冲击，国家实施4万亿元投资计划，中国人民银行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》指出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具”，这就明确了地方政府融资平台合法地位，以城投平台为名义主体融资，既为地方建设筹措到了资金，又符合此前地方政府不能独立举债的法律规定，部分解决地方政府财权和事权不匹配的矛盾。投资加上杠杆，银行机构大规模投放贷款，融资平台出现了“井喷”式发展，地方国企的债务迎来爆发式增长。侯欢（2015）认为，2008年前，地方政府债务缓慢而渐进增长，年增长率保持在26.32%左右，之后地方政府债务呈现放量式增长，2009年末债务存量达到9.02万亿元，比2008年增长61.92％，之后增长速度维持在21.75%左右。

3.新型城镇化建设。地方融资平台替地方政府融资、国有企业主动或被动承担政府职能或公共服务职能是国有企业债务问题、地方政府债务问题的重要原因。在新型城镇化建设中，地方政府肩负着发展地方经济、完善公共服务设施、提升百姓幸福指数的重任，不管是加快城乡基础设施建设，还是完善教育、医疗、住房等社会保障体系，还是提升生态环境质量，都需要较大的资本性支出，仅仅依靠税收收入难以满足，地方政府仍然存在大量的资金缺口，而国企就发挥了资金需求和资金供给之间的桥梁作用，不仅承担了大量的公益性基础设施和高投入、低回报的经营性项目建设，而且也作为项目建设的融资主体，从银行等金融机构大量融资，从而推动了国企债务规模的激增。

4.2015年存量债务转换。2008年以后，地方债务规模快速上升引起中央重视，国家审计署于2011年开始，先后对地方债务进行了三次审计。2012年，首先采用了存量贷款展期、借新还旧等“风险缓释术”，平滑偿债高峰，随后开始允许地方政府发行地方债券、置换存量债务，2015年成为地方债正式发行的元年，也成为专项债发行的元年。从存量上看，2015年地方政府存量债券就高达15.4万亿元，这个规模已经相当于中央国债和地方债券的60%以上。从增量上看，中央政府每年新增的债务规模相当于中央收入的18%左右，而新增地方债券占地方的财政收入比重也逐年提升，从2016年的7%上升到2021年的28%。

（二）内部因素

1.责权划分不明确。“产权清晰、权责明确，政企分开、管理科学”的现代企业制度是国有企业改革的方向，但多数国有企业，特别是区县、乡镇平台公司由于政府是企业的实际控制人或唯一股东，有权力决定公司的三重一大等事务，导致许多重大事项和经营决策的决定往往不是由企业自主根据市场实际情况来决定。而这种不按市场规律做决策的行为，可能导致经营效益原本不错的国企反而因为债务问题影响了企业的正常发展。

2.融资平台财务管理不规范。在剥离政府融资平台融资职能之前，多数融资平台公司以融资为主要任务，所筹集的债务资金投向的项目管理不够规范，有的用于自身项目，有的被地方政府或其他平台使用，财务管理不规范。地方政府投融资平台还没有形成有效的偿债和债务风险管理制度，如融资规模缺乏科学规划、融资成本缺乏科学的标准，部分平台只负责融资，而忽视对融资成本缺乏管控，导致融资综合成本偏高，进一步加剧了国企债务负担。

三、对策建议

（一）成立信用保障基金

永煤事件后，为了应对债市融资难和化解省内国企债务问题，多地国资委先后成立信用保障基金，以及出台相应扶持政策。 据不完全统计发现，至少有 5 个省份在地方国资委牵头下成立了类似稳定基金，国务院国资委也在央行层面设立了信用保障基金。国企信用保障基金，可以暂时帮助企业渡过流动性难关，争取时间改善经营状况，维护投资者信心。

（二）降低国企综合融资成本

根据不同的信用等级和经济发展情况，国企融资成本出现分化，信用等级高、经济发达地区，国企融资环境较为宽松，融资成本尚有议价权；而信用等级越低、经济越不发达地区的国企融资环境越紧张，融资成本就越高，经过多年利滚利，这些国企债务增长很快。在当前信用风险分化、融资紧张的环境下，建议通过将隐性债务显性化、提升国企信用等级、争取宽松的融资政策等多种方式，降低地方融资平台的融资成本，减轻地方国企的债务压力。

（三）多渠道增加地方政府財政收入、国企收入

在经济发展放缓的大环境下，当前的地方政府收入难以支撑债务压力。为了能够顺利度过偿债高峰期，必须拓展财政收入渠道，寻找新的资金来源；地方国企也要进一步明晰主责主业，增强经营质效，创造经济利润逐步偿还国企债务。

（四）处置闲置资产，压缩债务规模

如果不给债务基数做减法，庞大的债务雪球只会越滚越大。借新还旧只能暂时延缓危机的爆发，必须在制度上杜绝债务的新增，不断压缩债务规模。要牢固树立过“紧日子”的思想，建议在地方政府主导下，按照法律规定通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量资产，整合非主业资产。对于闲置资产、低效与价值低估的资产，通过采取出租、出售、转让等方式，让地方国企真正回归主责主业，同时，将处置资产获得资金用于化债，真正做到严实化债，不断压缩债务规模，减轻国企债务负担。

（五）加强科技创新，引领经济发展

地方政府债务的风险积累问题反映的是经济增长的长期趋势问题。如果经济能够持续增长，也就能够在发展中解决债务问题。当前形势下，抢占全球新一轮科技革命和产业变革的制高点，还要靠科技创新。我们要全面强化科技创新的引领支撑，通过科技创新促进新产业、新业态、新模式的成长，通过推动新产业、新业态、新模式与传统产业融合发展，进而培育对传统产业改造和转型升级的引领带动能力。

（六）完善预算约束，严格执行财税制度

要完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。压实主要领导责任，严格执行新《预算法》的有关规定，对地方债余额实行限额管理；分地区的地方债限额则由财政部门根据各地区的自身情况上报有关部门审批。让市场在资源配置中起决定性作用，进一步放权给国有企业，让国有企业充分参与市场竞争，调动地方国企千方百计拓市场、增效益的积极性，强化精益化管理，着力提升盈利能力。

（七）深化国企改革，不断完善现代企业制度

要加快形成以管理资本为主的国有资产监管体制，推动构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋。长远来看，建立現代企业管理制度是国企改革的基本方向。坚持政企分开、政资分开原则，统筹深化经营性国有资产集中统一监管；健全公司法人治理结构，让董事会充分发挥作用，并承担相应的责任；要着力创新体制机制，要对不同类别业务实行分类核算和分类考核，发挥地方国有企业各类人才积极性、主动性、创造性，激发各类要素活力；地方国企要聚焦主责主业，优化人员配置，增强企业可持续经营能力。

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作者单位：江苏省盐城市大丰区财政局，本科，中级经济师。