改出新空间绘好同心圆——淮北市城镇老旧小区改造的调研和思考

文／刘音 安徽省淮北市房产管理服务中心 安徽淮北 235000

1.我市老旧小区改造工作基本情况

住建部提出，“十四五"时期基本完成2000年底前建成城镇小区改造任务。经摸排，我市2000年以前建成老旧小区227 个（滩溪县107 个、相山区94 个、杜集区20 个、烈山区6 个），2001-2005年建成的老旧小区62 个。“十四五”期间，我市计划改造老旧小区289 个、投资130398 万元。工程全部完成后，2000年前建成的老旧小区将实现应改尽改。（见表1）

表1 “十三五”“十四五”时期我市老旧小区改造任务对比

在具体工作推进中，一是强化统筹领导。成立以市委、市政府主要领导为组长的老旧小区改造（既有住宅加装电梯）领导小组，32 家部门为领导小组成员单位。建立市老旧小区改造联席会议制度，协调部门联动配合，加强监督检查。二是制定政策规划。出台《淮北市“十四五”城镇老旧小区改造规划》和年度工作方案，印发《淮北市老旧小区改造资金管理暂行办法》《淮北市既有住宅加装电梯工作实施方案（试行）》，建立质量安全监管制度、联合审查制度、改造后项目长效管理机制。三是明确实施主体。根据“上下协作、县区为主”的原则，各县区分别成立老旧小区改造领导机构, 增强行业主管部门、镇（街道）合力，共同推动老旧小区改造。

2021年，列入年度计划的77 个老旧小区全部完成基础性改造, 有力改善环境、完善功能、带动投资，为文明城市创建提供有效支撑，群众有了更多获得感。一是改善了人居环境。安装、维修路灯等照明灯具5711 套，修建文化休闲广场11 处，增加体育健身场地2500 ㎡建设公共绿地7800 ㎡既有住宅加装电梯安装取得重大突破，建成运行4 部，在建待建14 部，解决了一大批群众急难愁盼的事情。二是完善了城市功能。增加电动汽车充电桩15 处、电动自行车充电桩400 个，增设地面普通停车位1200 个。电力设施改造工作获领导批示肯定。三是促进了城市管理。2021年全市拆除违法建筑和私搭乱建4440 ㎡,解决了科委北侧道路等违法建筑侵占消防通道和公共空间现象。2021年国务院第八次大督查时，督查组深入相山区新华巷两侧小区改造工程现场督查，对我市老旧小区改造工作给予充分肯定。四是扩大了有效投入。全年完成计划投资56003 万元，其中获上级补助资金18173 万元（中央财政补助8487 万元、省级财政补助1771 万元、国家发改委国家预算资金7915 万元）。积极吸引社会资本参与，建成运营新凌云菜市场，彻底解决该地违章建设长期占道经营、消防安全通道不畅突出问题，实现经济效益和社会效益双赢。

2.存在问题和不足

（1）统筹协调不够，工程进度不平衡。因项目前期工作衔接不畅，老旧小区改造整体启动较晚，县区进展不平衡、项目施工进度不协调。从县区组织看，开工时间相差3 个月，最迟的8月份正式动工。区级层面对接不理想后才由市级层面牵头协调、沟通和对接。从工程项目看，智慧安防项目6月份才部署推动。从工作推进看，因开工较晚，2021年我市老旧小区改造投资完成进度在全省排名靠后，省主管部门催投资、督进度，导致工程前松后紧，开工后一定程度上存在急于求成、赶工期现象。

（2）施工组织粗放，现场管理不到位。既有工程点多面广、作业空间有限、监管人员少的客观原因，也有施工单位、监管部门组织实施不科学的主观因素。一是现场管理不精细。经调研，群众反映施工质量问题、大气噪音污染、施工人员态度简单粗暴、损坏居民物品，施工方式、项目管理方式粗放，监理单位作用发挥不充分。休息时间施工产生噪音污染、挖断供水管道导致小区居民饮水中断等。二是施工效率不高。施工作业面拉得过多，时间拖得过长。许多现场用围挡围起来后很久不施工，或者拖拖拉拉，或者挖开后久久不填埋、不恢复，甚至造成居民小区路不畅、水不通，群众出行难、生活不便，很有意见。在违章建筑拆除遇到阻力时，施工作业面得不到及时保障，施工单位不得不临时改变施工计划，哪儿有施工作业面就先在哪施工缺少衔接。三是工程组织计划性不够。在人口密集、空间有限的老旧小区施工，有时还与雨污分流、管线迁改工程等交叉进行，各施工单位彼此分割，各自为战，缺少统筹安排，合理规整，计划性、协调性不够，存在一定无序性。如在进行弱电管线改造时，涉及移动、电信等4 家公司，需要多线合一并成一根光缆，但工程施工前未与各通信公司协商一致，且改线工程未提前纳入年度投资计划，责任主体和资金来源不明确，无法迅速实施。

（3）群众需求多元，意见达成共识难。完善城市功能，补齐基础设施短板是老旧小区改造的主要任务。但在实施过程中还存在群众意见反馈不及时，部分群众期望值过高，矛盾纠纷协调处理难度大等问题。一是意见收集反馈机制不畅。在484 件投诉和问题建议中，涉及群众对改造内容意见不一致的投诉建议23 件、业务咨询类115 件（请求对居民所在小区进行改造等），占总数的28.5%。居民向社区提出关于老旧小区改造意见建议，社区不能解决的向街道、县区行业监管部门反映，由街道或监管部门向施工单位反馈。部分居民的意见建议不能得到及时反馈。如一些老旧小区建设年代久远，楼梯口高度偏低，经多次改造，路面地基不断抬高，居民进出楼道更显不便，而在施工过程中，这些个性化需求未得到高度重视和切实解决。二是居民参与共建的主体作用发挥不充分。在484 件投诉和问题建议中，未按设计图施工（公示改造但未改造）、改造内容与群众意愿不符（未充分征求群众意见或建议增加改造内容）投诉建议39 件，占总数的8.1%。比如相山区新华巷两侧小区原计划建设集中充电车棚，补齐公共设施短板，由于“邻避效应”，选择任何一楼栋旁边建设居民都有意见，导致该项目无奈取消，在完善城市功能方面，燃气安装成本为3200 元/户，经市老旧小区改造领导小组办公室协调后大幅降至2100 元/户，但一些群众仍认为是免费福利，配合度不高。同时少数群众因老旧小区改造受益程度不同，盲目产生攀比心理，认为得不到实惠就是吃亏，干扰正常施工。因改水改路改管网出现的一些正常差异，个别居民邻里之间关系紧张，互不相让，导致“檐下之争”矛盾激化，调处难度较大。“人人参与、人人尽力、人人满意的格局尚未形成。“众口难调”的“热点”不解决，改善民生的亮点地难打造。三是基层治理有待加强。以加装电梯为例，既有住宅家装电梯是适老化改造的一项标志性工程，起决定性作用的是整个单元内的业主。高层住户加装电梯意愿较强，低层住户因顾虑影响采光、产生噪音、侵犯隐私等易存在反对意见。需要单元内各业主协商化解分歧，更离不开社区、业主委员会居中协调，在多方之间寻求利益平衡点和最大公约数。但在实际工作中，社区、业主委员会作用发挥不充分。2021年一居民在加装电梯时因利益诉求未得到解决，上诉至人民法院。

（4）资金来源单一，社会力量参与少。老旧住宅小区普遍建设年代较久，基础配套设施老化严重、点多面广，投入改造资金需求量大，缺少成熟商业模式和稳定的资金来源，投资建设和运营难以实现盈利，社会资本参与积极性较低。在2021年老旧小区改造工程中，社会资本参与的只有1 例（凌云菜市场改造），吸引社会投资2600 万元，仅占总投资的4.6%，与实施方案规定不低于20% 的目标差距较大。吸引社会资金参与既是补充资金来源不足的重要渠道，也是促进后期健康运行的重要保障。如何吸引社会资本参与，是亟待破解的问题之一。

（5）基础管理薄弱，运维机制不健全。“十四五”期间我市计划改造老旧小区289 个，未实行统一物业管理的小区占比92%，普遍存在配套设施不全、环境卫生较差、服务管理缺失等问题。在 484 件投诉和问题建议中，反映建后管养类的问题（设施损坏、路灯不亮、施工善后问题）59 件，占总数的12.2%。2021年全市改造的77个老旧小区中，均无物业管理公司参与管理，仍由社区物业管理委员会提供基本保洁服务，服务功能单一，也不持续。另外，一些工程项目完成后，使用率也不高，造成闲置浪费。超出运维期后，后续管理缺少统一规划。

（6）遗留问题较多、公共空间拓展难。《淮北市老旧小区改造“十四五"规划风险评估报告》指出，老旧小区内违法建设是影响改造成效的关键因素，建议从规划层面予以指导。部分老旧小区违章建筑拆除不掉，影响道路修缮施工，公共空间无法释放，公共设施补短板工作无法开展。在484 件投诉和问题建议中，市民投诉涉及私搭乱建类问题（存在消防隐患。请求拆除违章建筑或反映拆违不力）47 件，占总数的9.7%。

另外，调研发现，部分老旧小区改造创意不够、亮点不多。如结合原有空间及自身特点，打造特色文化街巷少；修建“一老一小”特色文化活动广场少；结合党建文化进小区活动需进一步加强。

3.对策建议

（1）加强统筹协调，推动工程早开工。充分发挥市老旧小区改造联席会议制度作用，完善政府统筹、条块协作、齐抓共管的工作机制，加强过程管控、监督检查、跟踪指导，完善工作规则、责任清单等。加强市及县区改造联席会议联动，明确街道、社区在老旧小区改造中职责分工，健全动员居民参与改造机制，发动居民参与改造方案制定、配合施工、矛盾化解、违章建筑拆除等。针对2021年工程实施中存在的衔接不畅、进展不平衡问题，总结经验教训，变被动为主动，将行业主管部门和所在县（区）镇（街）作为共同实施主体，进一步优化审批程序，并联推进前期征求意见、初步方案设计、招标等工作，推动早开工。与2021年相比，今年老旧小区改造在一季度已全部开工，8月份大头落地，有望打一个“翻身仗”。

（2）紧密结合实际，优化改造施工计划。一是动态调整老旧小区改造时序。细化梳理《淮北市老旧小区改造“十四五”规划（2021-2025年）》项目库，结合前期调研、居民意见收集情况，增强工作弹性，对群众改造意愿强烈、参与积极性高的小区，及时纳入改造计划，优先组织实施，变“要我改”为“我要改”学习借鉴宁波老旧小区改造经验，对改造项目进行竞争比选，择优纳入年度计划；已经成立业主委员会，就改造后的物业管理模式、缴纳必要的物业服务费用等达成一致意见的，优先纳入改造计划。二是优化工程施工顺序。加强老旧小区改造与雨污分流、管线迁改工程衔接，强化与电力、通信、供水、供气等管线单位联系，形成统筹施工方案，避免反复施工、给群众生活带来不便，防止边建边拆、拆了又建、重复建设，变相增加工程成本，产生新的浪费。如在既有住宅加装电梯时，与道路施工结合，可以减少开沟挖槽费用，减少业主资金支出。

（3）严格质量管控，科学组织施工。一是压实参建各方质量主体责任。按照“谁建设、谁负责”原则，落实设计、施工、监理等项目改造各方主体责任，以及单位负责人、项目负责人和有关专业技术人员终身责任。建立涵盖建设情况、投资概况、施工单位、监督电话等内容的公示告知制度，接受群众监督。二是强化行业指导服务。住建部门负责，组织施工单位认真开展《安徽省城镇老旧小区改造技术导则（2021 修订版）》学习和培训，寓管理于服务，明确工作标准和技术要求。加强施工过程监管，确保施工流程安全规范；加强施工场所巡查管理，防范不文明施工行为。开展文明工地评选活动，促进施工单位主动加强管理、文明施工，最大限度减少因工程施工对群众正常生活的影响。

（4）拓展资金来源，吸引社会力量参与。准确把握政府和市场的关系，本着“谁投资、谁受益”的原则，多渠道拓宽老旧小区改造资金来源。建议：出台淮北市引导社会资本参与城镇老旧小区改造扶持政策，一方面给予一定财政补贴，在低息贷款、税费减免等方面给予优惠；一方面，鼓励社会资本挖掘运营社区服务等改造项目收益点，通过物业办公用房、便民超市运营、电梯代建租赁等商业模式运作，平衡改造成本，稳定资金投入，实现经济有效益、发展可持续。

（5）创新改造方式，培育一批示范典型。一是组团连片改造, 拓展公共空间。打破传统的一个小区、零散楼栋改造模式，将有共同改造需求的独栋、零星、分散楼房和老旧小区归并整合，拆除围墙等障碍物，以绣花功夫推动“微改造”“微治理”避免重复投入、 低效投入。摸清片区各类设施和公共活动空间短板以及可盘活利用的闲置房屋、空闲用地等存量资源，推动完整居住社区建设，因地制宜布局停车泊位、文体设施、充电桩等功能设施，打造便民生活圈。二是遵循城市规律，塑造特色小区。根据基础类、完善类、提升类三种类型，优化老旧小区改造方案，挖掘城市文化底蕴和遗存遗址，打造具有相风汉韵、时代特色的小区品牌。结合绿色社区创建、老旧小区适老化改造，坚持“一小区一方案”为居民提供个性化优质改造。如利用闲置物业引进社会资本，打造社区老年食堂。

（6）强化建后管养，形成长效机制。老旧小区改造“三分建、 七分管”，只有“建管并重”，建立长期维护和运营管理机制，改造效果才会持续。一是加强物业导入。学习浙江奉化老旧小区引入物业管理方面“两年导入扶持计划”经验，通过导入期政府补助、居民“先尝后买”、小区公共收益补充物业费等方式，吸引物业服务企业进驻小区，实现专业化管理，提供标准化服务。建议：修订完善《淮北市老旧小区整治改造建后管养实施办法》（淮老旧改办〔2019〕7 号），增加物业入驻扶持政策。二是政府及时“补位”。缺少盈利点、收入不稳定、模式不成熟是社会资本参与热情不高，物业公司介入不积极的主要原因。建议：对没有物业公司进驻的老旧小区，选择 1-2个试点，以社区物业管理委员会为基础，与物业公司联合成立社区运营企业，统筹租金、停车费、物业费等综合收入使用，各级财政按比例给予一定补贴，形成良性循环。试点成熟后，及时总结，逐步推广。做到一定规模时，可以考虑成立社区运营集团公司，培育更有竞争力的市场主体。三是巩固改造成果。加强拆除违章力度，存量逐步销号，杜绝新增违章建筑。

（7）深化基层治理，凝聚各方力量。一是建机制。坚持党建引领，居委会、物业、居民、城市综合执法共同参与，实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，画出体现群众意愿的最大同心圆。二是搭平台。建立群众投诉建议接待点，聘请民代表为改造监督员，完善“群众一社区（行业监管部门）一施工单位”的反馈互动机制。加强信息公开，随时听取居民代表意见，主动接受全面监督、全程监督。三是重引导。加强政策宣传、法律宣传，总结正反两方面典型，吸取教训，宣传成果，以为民惠民的实际成效取信于民。引导群众树立“花钱买服务”意识，改善居住环境，提升生活品质。把基层社会治理嵌入老旧小区改造全过程，发挥德治、法治、自治作用，用好大数据手段，加强倾向性、苗头性问题研判，总结规律，主动甄别，分类处置，掌握主动，把尊重历史与依法依规处理结合起来，妥善解决好群众有得有感的每一个热点和难点问题，切实把老旧小区改造办成既能提形象又能扩投资的发展大事，办成群众既放心又安心的民生实事。

结语：

工作中也存在不少问题和不足，“好事”没有“办实”,“办好”没有“叫好”的现象依然存在。通过这些现象，认真梳理了近年来涉及老旧小区改造的近500 件投诉、问题和建议，以社情民意“晴雨表”找解决问题“指南针”，从群众感受、行业管理、基层治理的不同角度，总结成绩经验，分析存在问题，提出工作建议。