“土地财政”的格局须要尽快转变

文／黄好振 中铁置业集团有限公司 北京 100055

1.土地财政的内涵和实质

所谓“土地财政”，具体分析包含两方面内容：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、土地增值税、房地产和建筑业等的增值税等等，目前地方政府重点征收的是房地产税和建筑税；二是与土地有关的政府基金收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等等。地方政府主要看重的是土地出让金。目前，土地出让金占地方财政总收入的比重从1998年住房市场化改革的10.91%跃升为2020年的84.02%[1]。由于土地成交规模与新房市场成交规模相关性最高，可以说，房地产业是“土地财政”的重要收入来源，住建部部长倪虹在2023年3月7日全国两会答记者问时提到，房地产的相关收入占地方综合财力的50%。

图1 土地出让金与地方财政收入关系

以上两部分收入有内在的联系：政府出让土地获得土地出让金，企业特别是房地产企业取得土地搞开发，可以增加政府的房地产税和建筑税。对地方政府来说这似乎是个良性循环，而循环的源头则是出让国有土地使用权。因此，要维持这个循环，就必须不断出让土地，不断征收农村集体土地。可见，土地财政机制的内在要求是土地的扩张与征占。同时，地方政府利用收储的土地，通过地方融资平台向银行抵押融资，是当前较为普遍的融资模式，称之为土地金融，其中，最为典型的就是各地发行的“城投债”。当前，土地金融的融资额，已远远高于土地财政收入，这类与土地相关的政府债务，可以看作是土地财政的延伸和扩张。

当前现实中的土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。实际上企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质也一目了然。房地产开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债一并转移出去，而接手这笔负债的购房者，一般是向银行贷款来支付购房费用，其负债的性质也一目了然。因此，从整个社会来看，政府出让土地所获得的每一步收入都有一笔企业或个人的负债与之相对应。可见，土地出让金的使用是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。另一方面，各地通过土地金融大量发行的“城投债”，是以未来土地资源收益作为溢价的借债融资方式，是一种超前融资与负债。

因此，所谓土地财政，实质上是依靠透支社会的未来收益来谋取眼前的发展，形象地说就是“寅吃卯粮”。

2.当前土地财政存在的问题

由于土地财政是以土地资源的出让为源头，而且是以透支未来收益为前提的短期发展模式，因而必然产生许多不容忽视的严重问题。

第一，绑架地方经济不健康发展。由于土地价格上涨的利益诱惑十分强烈，当“以地生财”可以有效缓解地方建设财力不足时，地方政府就会大量征地和出让土地。例如，2021年我国各省市自治区地方财力对土地财政的依赖程度在25%至64%的区间，其中，江苏、浙江、湖南对土地财政的依赖度均高于60%，分别为63.54%、63.16%和63.16%[2]。土地出让收入在地方可支配财力中占比如此之高，使得地方政府形成对土地收入的过度依赖，导致地方政府热衷于大拆大建，片面注重房地产业发展，而忽视经济发展之间的协调。同时，房地产业的短期政绩明显，使得地方政府在土地财政上欲罢不能，甚至催生腐败。

第二，成为房价高企的重要推手。作为成本主要组成部分，地价左右甚至决定房价。土地价格与房屋价格相互借势，给地方政府带来了高额土地溢价收入和房地产类税收收入。例如，2020年全国卖地收入8.4142 万亿元，占全国财政收入的46%，占地方财政收入的84.02%；而土地与房地产相关税收的五项房地产税收1.9694 万亿元，加上去的话，房地产总收入10.3836 万亿元。占全国财政收入的56.77%，占地方财政收入的103.7%[3]。可以说，土地和房地产已经成为地方财政“取暖过冬”的皮和毛。正是由于地方财政上对卖地的依赖，地方政府与开发商形成了共同利益，才会出现地方政府不顾公众利益替开发商卖力促销；而开发商则在成交量大幅萎缩的情况下，宁愿等待政府出台刺激楼市的政策而不愿顺势降价，致使虚高的房价出现硬撑的局面。而其中本该由政府下大力气解决的保障性住房，由于投入大，财政贡献小，使得地方政府积极性不足，导致住房问题日益成为重大民生问题。

第三，造成经济社会资源配置失衡。由于土地带来巨量财政收入，使得地方政府将大量资源配置到土地和房地产行业中来。在一些地区，经常用巨额贷款拆旧建新。由于房地产的高额利润，使这一行业成为吞噬社会资源的巨大黑洞，形成资源洼地效应：一方面地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的过度繁荣，带动了钢铁、水泥、民用电器、民用化工等产业的盲目发展，以至产能严重过剩和城乡差距、地区差距不断扩大；另一方面导致其它一些有广阔发展前景的行业因得不到有效资源而发展不足，最终导致产业结构升级受阻，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。九十年代日本楼市泡沫破裂事实就告诉我们，单纯依靠房地产经济并不能实现经济长期平稳健康发展，一个国家的核心竞争力最终要体现在科技不断创新、产业转型升级上，才能实现国富民强，始终立于不败之地。

第四，形成了现实的金融风险。由于土地财政主要是以土地作抵押来取得银行贷款，由此刺激起来的房地产建造和销售又是以占有大量银行贷款为支撑的，在房地产盲目发展和房价飞涨而房产销售阻滞的情况下，房地产“绑架”银行就会成为现实，会导致银行资金周期失衡和货币超发，从而形成金融风险，2008年席卷全球的金融危机就为我国发展敲响了警钟，其经验教训值得深刻借鉴。金融危机发生根源就在于美国次贷危机，房价上涨的时候，金融风险还相对可控，但当房价上涨远不及预期甚至大幅下降的时候，次级房贷失控，大量无法还贷的房产持有者，无法持续提供还贷能力，最终房地产泡沫破裂，金融体系严重破损，实体经济因此受到牵连，陷入长期衰退的泥潭。

总之，土地财政的积弊已越来越明显，迫切需要尽快解决。

3.土地财政问题存在的原因分析

从产生以上问题的原因分析，有内因、外因两大方面。

从内因来看是土地管理制度不合理。突出的问题是政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。而土地的经营就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使地方政府成了市场竞争的主体。这是土地财政形成的主要制度基础。近些年发生的许多土地问题，也都是由此派生出来的。

从外因来看，主要有三：

第一，土地供应制度存在不足。在市场经济条件下，土地价格本应由市场供求决定。但是，由于当前的土地供应制度不合理，土地市场供需脱节，没有形成市场调节土地价格的机制。政府受到高额地价利益的驱使，人为控制土地入市量，造成供不应求假象，形成卖方市场，推高地价,地价升高必然导致房价水涨船高、居高不下，令普通居民难以承受。拿北上广深举例，从房价平均数看，过去20年来，北京从5000 元/平方米上涨13 倍到63000 元/平方米，上海从4000 元/平方米上涨14 倍到54000 元/平方米，广州从4000 元/平方米上涨8 倍到32000 元/平方米，深圳从5000 元/平方米上涨14 倍到72000元/平方米[4]。同时，地方政府土地使用规划不明，或执行走样，朝令夕改，又造成土地供给机制进一步扭曲。

第二，财税分配体制存在缺陷。经过近30年的经济发展和变化，1994年制定实施的中央与地方分税制财税体制，已不适应当前经济社会现实，尤其是在中央、地方财税体制分成方面，逐步暴露出调控的负面导向作用：财政收支不匹配，财权重心上移而事权重心下移，1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%逐步下降至2021年的54.8%，而地方财政支出则从1993年的72%上升到2021年的85.7%[5]，一降一升，形成了严重的两级政府“财政收支倒挂”。地方政府为满足自身经费不足和经济发展需要，不得不过度关注地方税种所涉行业的发展。特别是发展房地产业，搞起来容易，税收留成又多，何乐不为！谁还去管它经济畸形发展的后果。

第三，地方经济结构失衡。当前，大多数地区的经济增长主要依靠投资拉动，受疫情影响，消费、进出口动力不足，拉动经济增长的“三驾马车”不能并驾齐驱，经济增长后续乏力。而土地和房地产作为重要投资领域，使之成为拉动地方经济增长的主要依赖力量。相对于其他行业而言，房地产业由于投资量大、见效快，短期内能够迅速为地方财政带来大量财政收入，成为地方政府刺激经济增长的重要投资领域，导致地方经济结构严重失衡。一些三四线城市出现“鬼城”现象，隐藏在背后的原因就是过度依赖房地产行业，压缩了其他产业发展的空间，经济发展不可持续。

4.解决土地财政问题的对策建议

针对以上分析，建议从以下五个方面来解决土地财政问题。

第一，改革土地管理制度。即改变集土地管理与土地经营于一身的行政体制，把土地经营职能分解出去。从顶层设计入手，建议国家成立国有土地资产管理委员会，将经营土地职能从各级政府分离出来，使其专注于土地行政管理，解决政府职能错位问题，不再当“运动员”，以提高政府公信力。该委员会的核心管理职能：严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；运用土地政策，参与宏观调控。至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地等，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由政府负责运作，建立规范、公开、透明的程序，接受社会监督。

第二，改革土地供应机制。就是将现行的土地批租制改为土地年租制，由一次性收取几十年的土地出让金改为每年收取一次土地年租金，这样可以使土地出让收入分年度入库，而不是一次性巨量入库，从而降低地方政府对土地财政的过度依赖，避免寅吃卯粮，形成财政的可持续收入，为地方发展提供源源不竭的财力支持，实现土地收益的保值、增值和可持续发展。同时也可以降低房地产企业的融资压力，降低房地产开发的金融风险，帮助平稳甚至降低房价，进一步满足人民群众对美好居住生活的向往和期待。

第三，调整中央与地方的财税分配体制。推动财政分权改革，建议对1994年的分税制财税体制进行修订完善。修订的立足点应放在对经济发展的宏观调控职能的发挥上。应适应新的国内外市场经济环境和经济发展走势，调整税种结构以及中央与地方分成比例，比如探索提高增值税和企业所得税收入地方分成比例，实行消费税中央与地方按一定比例共享分成，拓展地方收入来源，缓解地方财政运行困难，形成调节地方经济健康发展的调节器和指挥棒，充分发挥其宏观调控作用，以弥补市场失灵，使地方经济结构更加健康合理，经济增长更加平稳持续。

第四，推动地方经济结构转型升级。面对全球经济脱钩的风险，各级政府要把经济发展的立足点放在科技创新、产业升级上，建设重大科技工程，攻克关键核心技术，培育创新型企业，不断提高引导产业升级、推动均衡发展的宏观调控能力。财政资金除了满足基本公共服务外，更多向实体经济倾斜，坚定不移做好结构调整“大文章”，大力扶持新兴产业，形成多点支撑、多业并举、多元发展的产业发展格局。推动消费升级，扩大消费规模，提振消费信心，改善消费条件，开拓消费新增长点，进一步增强消费对经济发展的拉动作用。抓住后疫情的有利环境，加大出口支持力度，推动外向型企业修复国际产业链，积极主动走出国门，进一步扩大对外出口。

第五，推动房地产行业健康发展。积极稳妥推进房产税立法和改革，改变地方政府以土地空间增量扩张为主的发展模式，转向从巨大的房地产存量资产中获取长期稳定的财政收入。建立健全建设用地指标跨区域交易机制，实现土地供应全国范围内的统筹，增加人口流入地区、住房需求量大区域的土地供应数量，尤其是京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域的供应，实现供需平衡。加快建立租购并举制度，扩大保障性住房供给，推进长租房市场建设，实现对低收入群体住房需求的托底。推动房地产行业向新发展模式平稳过渡，坚持“房住不炒”，租购并举，稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产发展模式，向重资产降杠杆、中资产强运营、轻资产重品牌三大方向演变。鼓励房地产开发企业，积极融入服务中国式现代化、乡村振兴、健康中国建设、美丽中国建设等党中央重大决策部署，更多关注城市更新、文旅康养、TOD、乡村振兴等新兴市场。