政府引导基金需要突破哪些政策瓶颈？

王红茹

为鼓励创新创业，近年来，国家各部委及各级地方政府牵头设立了大量的政府引导基金，这些引导基金充分发挥了导向效应、杠杆效应，极大地推动了我国科技创新的发展。

投中研究院日前发布的《2022年政府引导基金专题研究报告》（以下简称“《研究报告》”）显示，截至2022年末，各级政府共成立1531只政府引导基金，自身规模累计达27378亿元。

“随着各级引导基金规模的不断扩大，政府引导基金已经成为支持我国创投行业发展的关键力量。”中信资本董事长张懿宸接受《中国经济周刊》记者采访时表示，经过多年实践可以发现，要发挥好政府引导基金的政策引导作用，实现可持续健康发展，为创新创业提供可预期的成长空间，仍需突破一些政策瓶颈。

政府引导基金的合肥实践

政府引导基金又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。

为推动地方科技創新和产业转型，近几年各地积极设立政府引导基金，并推出激励政策来增强地方招商吸引力。而政府引导基金的合肥实践，跑出了独有的基金运营模式。

合肥市政府引导母基金也交出“周岁”答卷：自去年3月设立以来，相继招引设立47只参股子基金，与社会资本合作设立参股基金超1500亿元。

不仅如此，2022年，合肥新设的政府母基金位居清华大学发布的最受投资机构欢迎政府母基金第1名。

今年，合肥市政府引导母基金又有新动作。3月21日，合肥市财政局官网发布消息称，合肥市政府母基金管委会日前召开2023年第1次会议，审议通过第三批16只拟参股基金，规模达475亿元，主要投向新能源、半导体、信息技术、生物医药等战略性新兴产业。

据《中国经济周刊》记者了解，合肥市高质量发展引导基金有限公司作为合肥市政府引导母基金的管理机构，先后参股成立了合肥市种子基金、合肥市城市安全基金，支持合肥市天使基金规模扩大，按照省委、省政府的相关部署共同发起成立科大硅谷引导基金等专项基金；参股6只省级产业主题母基金；基本形成了涵盖种子、天使、科创、产业投资等全生态链的基金体系，支持科技项目成果转化，初创期、发展期、成长期、成熟期的企业发展全生命周期的投资基金体系。

截至今年2月底，合肥市政府引导母基金推介招商项目总数达105个，计划总投资813亿元。

业内分析认为，政府引导基金的“合肥模式”一跃成名，背后原因主要是政府创新机制的实践结果。此外，合肥实践的成功还得益于所创造的城市发展环境，以及政府配套措施和具有针对性的基金引导方向。

政府引导基金三大问题待解

作为政策创新工具，近年来，政府引导基金在全国各地遍地开花。《研究报告》显示，政府引导基金主要集中于北京、广东（不含深圳）、江苏、上海、深圳和浙江六大热点辖区。上述辖区政府引导基金自身规模合计约10205.88亿元，占整体规模的37.28%；其中，江苏、广东（不含深圳）、浙江位列前三名。

从城市看，除了前述的合肥模式，苏州、无锡和常州等长三角地区城市，以及深圳等广东地区城市较早推出地方政府引导基金，也都取得了较好的效果。

尽管如此，据业内人士透露，实际能落地的基金却是未知数，距离修成正果依然任重道远。

张懿宸掌舵的中信资本，长期关注科技创新对传统产业的赋能，旗下中信创投基金主要投向生命健康、半导体、智能制造和新能源的早中期硬科技企业。

由于深耕创投行业多年，张懿宸接触了大量企业，他深知中小企业发展中的难点痛点和堵点。基于多年行业实践经验，张懿宸认为目前政府引导基金仍存在以下三方面问题。

一是资金的循环再投入问题。目前已经有部分起步较早的政府引导基金开始实现退出，或马上面临退出。从政府引导基金的管理经验看，这些起步较早的政府引导基金发展成熟、经验丰富、专业度强，对于子基金管理机构的投资能力、管理能力和合规能力最为了解。如果可以鼓励这类政府引导基金将已退出的部分资金循环再投资，将更加有利于我国创投行业的持续平稳发展，进而实现对中小型科技创新型企业的支持。

二是退出方式单一问题。政府引导基金当前的退出方式主要以基金清算分配为主。但考察境内外基金行业的实操案例中，除基金清算外，基金份额转让也是非常重要的退出方式，值得研究借鉴。基金份额转让退出方式，可以让政府引导基金更早地以市场公允价格退出，有利于加快政府引导基金的回收和再利用。

三是所持有份额转让难的问题。政府引导基金的份额转让适用于《企业国有资产交易监督管理办法》（财政部第 32 号令，以下简称“32 号令”）的范围，虽然32号令第66条规定，“政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权对外转让，按照有关法律法规规定执行”。但相关部门尚未对政府投资基金转让产（股）权资产的流程进行特别规定。

基于以上原因，政府引导基金对于私募股权基金持有份额的转让需要经过产权交易所的招拍挂手续。但是目前只有北京、上海两地的产权交易所在参与试点国有私募股权的招拍挂，其他省市的产权交易所尚未开展该项业务，所以很难实际操作。

三大建议助力政府引导基金创造竞争新优势

为了持续发挥政府引导基金引导作用，服务现代化产业体系建设，创造新的竞争优势，张懿宸提出以下建议。

一是鼓励各级政府引导基金进行循环投资，实现对创投行业的持续支持。逐步推动政府引导基金向常青引导基金转型，鼓励各级政府引导基金将已退出的部分资金循环再投资，这将更加有利于我国创投行业的平稳发展，最终实现对中小型科技创新型企业的支持。

二是适当提高引导基金对子基金的出资比例，加大对创投行业的支持力度。目前，政府引导基金在投资子基金的出资有比较明确的比例限制（一些政策性的基金除外），通常各级政府的合并出资比例不能超过30%或50%。希望能够鼓励各地政府对于投资中早期的创投基金及天使基金，适当提高政府引导基金对子基金的出资比例，以更加有效地推动创投行业的发展。

三是完善法规，尽快出台政府引导基金退出的配套政策，提升政府引导基金的资金使用效率。希望有关部门能够尽快出台政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权对外转让的法律法规。同时，能够尽快推动国有私募股权的招拍挂在全国各个地方产权交易所的落地实施，以支持政府引导基金的高效退出。

责编：郭霁瑶  guojiyao@ceweekly.cn

美编：孙珍兰