解码国家数据局组建逻辑

孙冰

中共中央、国务院近日印发了《党和国家机构改革方案》，其中明确了组建国家数据局。根据该方案，国家数据局将负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。省级政府数据管理机构结合实际组建。

具体来讲，将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

从中央把数据增列为生产要素，与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列，到陆续出台一系列发展规划和政策措施，推动数据要素化和数据要素市场建设，再到组建国家数据局，以数据要素为核心引擎推动数字经济发展和数字中国建设……中国都走在世界前列，与发达经济体相比毫不逊色。但这背后的顶层设计逻辑，你读懂了吗？

数据，被视为未来时代的“新石油”，之所以会有这样的类比，是因为数据将成为未来数字经济时代经济发展不可或缺的动能来源，就像石油曾经驱动了工业时代那样。

数据和石油类似，需要经过“冶炼加工”成为数据要素才能被使用并产生价值。但数据与石油又有很大区别，那就是它不会因为使用“燃烧”而消失，且可无限复制还成本极低，这意味着数据在为A所用之后，还可以继续为B、C、D、E……创造价值，具有价值倍增效应。但前提是数据要素必须要流动起来，当然，要在安全有序的前提下。

我国无疑是数据大国，但还并不是数据强国。在支撑数字经济的三大基石——算法、算力和数据中，算法和算力中国目前还处在“追赶者”的位置，但数据则是我国重要的禀赋优势。随着数据要素化的加速和数据要素市场的形成，无疑将成为我国发展数字经济和建设数字中国的强大动力。

“剑指”数据要素，组建国家数据局的高瞻远瞩与坚定决心

“在国家层面组建数据管理机构，透露出中央要把数据要素市场和数据流通相关制度建立和完善起来的坚定决心，也透露出从顶层设计角度高度重视数据要素市场，更好发挥数据对数字经济基础性支撑作用的坚定决心。”中国社科院数技经所数字经济研究室主任蔡跃洲在接受《中国经济周刊》记者采访时，如是总结组建国家数据局的重要意义。

作为数字经济领域的长期研究者，蔡跃洲对于组建国家数据局非常期待。蔡跃洲表示，在数字经济这种新经济形态的运行中，数据是核心关键要素。作为“新关键要素”，数据已经渗透融入到社会经济发展的方方面面，从根本上改变着生产生活和社会治理的模式。

蔡跃洲特别强调：“社会各界对数字经济的理解仍存在一定误区，数字经济并不是一个产业部门，而是一种经济形态。”

“数据是几乎所有数字经济新业态、新模式得以涌现和运行的基础。如果不是目前数据的获取、收集、处理、复制的实际边际成本接近为零，诸如网约车、外卖等诸多新业态、新模式是很难发展起来的。事实上，正是由于数据生成、处理、传输等成本的全方位大幅度降低，才使得企业在生成运营中会尽可能多地使用数据这种成本低且大规模可得的新關键要素；围绕数据要素的使用重塑生产经营模式，并最终实现技术—经济范式的转换。未来，经济社会发展将会越来越围绕数据要素的使用进行。”蔡跃洲表示。

“听到国家数据局组建的消息，不止我一个人，整个公司都非常兴奋，也充满了期待。”作为数字产业的从业者，百分点科技集团总裁高体伟告诉《中国经济周刊》记者。百分点科技成立于2009年，一直致力于数据技术和应用的创新实践。

“中国是全世界数据体量和数据种类最为丰富的国家之一，也是全球数字经济发展最快的国家之一，但这也使得我国数字经济和数字社会的快速发展与我们相对落后的数据基础制度之间的矛盾越来越突出。近年来，国家出台了很多政策文件，但在落地过程中或多或少会有一些有待完善的地方，比如有些制度缺少监督管理，有些制度因形势变化需要修正。作为企业，我们非常期待国家数据局的组建能够加快解决这些问题和矛盾。”高体伟表示。

在去年全国政协组织召开的“推动数字经济持续健康发展”专题协商会上，第十三届全国政协委员、中国证券监督管理委员会原主席肖钢曾表示：“调研中一些企业反映，目前大概有15个政府部门拥有数据管理权限，‘九龙治水的现象较为突出，管理手段不适应，如何实施数据分级分类管理也存在不少问题，这些问题都需要尽快解决。”

“身处数据产业当中，整个行业对中央组建数据管理机构肯定是非常期盼的，但能这么快和这么大力度，其实是超出了行业的预期的。就是那种久旱盼雨，本来只是期待能有一场小雨，没想到来的却是一场大雨，这也足以体现出国家希望统筹和发展好数据要素市场的决心。”华控清交副总裁杨祖艳在接受《中国经济周刊》记者采访时，也难掩兴奋。

华控清交是由清华大学为转化科研成果于2018年6月发起的信息技术公司。目前，华控清交已经自主开发并推出了一系列基于多方安全计算的隐私计算技术。

杨祖艳对记者回忆，三年前，虽然党的十九届四中全会已经首次将数据增列为生产要素，但数据要素在产业层面仍是一个很陌生的词汇，更不要说在大众层面。“但短短三年时间，随着数据要素屡屡出现在中央文件中，尤其是去年‘数据二十条的推出，数据要素一下子就火了。而今年组建国家数据局的消息，更是让数据要素再上新高度，成为全民话题。”她说。

数据管理机构先地方后中央，数据要素先讲安全再谈利用

国家数据局的组建让杨祖艳感受到了一个重要信号：“之前我们的数据制度设计更侧重安全，当然这是数据要素化和建设数据要素市场的基础。而此次组建的国家数据局的职责，则侧重在数据要素的流通和利用。数据和数据要素是两件事，数据能够成为生产要素基本前提是可机读和可流通，数据要素只有流动起来和被使用才能带来价值创造。”

“国家数据局的组建只是第一步，其接下来面临的挑战巨大，任务艰巨。”华东政法大学教授、数据法律研究中心主任，互联网法治研究院院长高富平在接受《中国经济周刊》记者采访时表示。他是“数据二十条”初稿蓝本的主要提供人，也正在参与政策落地相关指导意见的研究工作。

对于国家数据局的职责和任务，高富平认为，可以从横向和纵向两个维度去理解。从横向看，推动数据要素的开发、流通和利用会归到国家数据局，但数据安全的主要职责仍会归属中央网信办。

“但这两者并不是割裂的，安全是更高要求，发展必须在安全的框架下进行。不过，安全方面也会有分工。网信办会侧重公共安全和国家安全。而平等主体之间的权益安全，如侵害商业机密和个人隐私等，还是会归属国家数据局。因为这些问题也属于发展的内容，数据首先要安全合规，才能谈权利。”高富平补充。

而从纵向看，高富平表示，国家历次政府机构改革都是先中央后地方，目前中央国家数据局的职责定位已经明确，但各省区市的数据管理机构怎么改革和调整，还有很大的挑战。

建设和完善数据要素市场，我国不仅仅从中央顶层设计层面不断推进，也在地方层面开启“先行先试”的诸多探索。而且设立专门的数据管理机构也是先地方后中央，这在国家机构设置历史上也是非常少见的。

作为全国第一个省级数据管理机构，贵州省大数据发展管理局于2017年挂牌成立。之后，北京、重庆、广东、浙江、山东、广西、吉林、福建、安徽、河南等全国绝大多数省份均成立了省级大数据管理机构，不过不仅名称各异，归属和职能也不尽相同。而据不完全统计，地市级行政单位中设立的大数据管理机构有数百个。

据高富平了解，目前各省区市数据管理机构的主要职责是以公共数据（包括政务数据）开放为主，将来源于政府组织企事业单位的各类数据进行整合，形成了公共数据资源池。但各地方的数据管理机构的归属职权都不尽相同，有发改委、有经信委、有工信厅……未来如何安排，是改造还是重新组建，都有待进一步的“三定”（定职责、定机构、定编制）方案出台才能明确。

因为研究工作的需要，蔡跃洲曾梳理过各地大数据管理机构的基本情况，发现无论是省级还是地市级，各地大数据管理机构主要是依据本地特点和需求设置，其主要职能、职权归属、权限规模等存在较大差别。

“这确实也从一个侧面反映出，从国家宏观调控角度，对于数据治理和监管的体制机制还是需要从顶层设计上予以统筹。”蔡跃洲表示，数据管理涉及多个政府部门，如果缺乏有效协同，则难免会出现多头管理、“九龙治水”等问题，甚至存在由于各自为政、缺乏协同而出现合成谬误的可能性。因此，需要一个能够在不同职能部门之间进行统筹和沟通的部门，在明确各自的管理边界、组织高效的协同配合等方面发挥主导和推动作用。

但蔡跃洲也强调，这些地方的先行先试还是非常有意义的，因为这是对全社会的一种认知教育。无论是国家数据局还是各地方的数据管理机构，其职能定位和管理边界都需要在实践中慢慢磨合。

高体伟透露，百分点曾参与过多个地方政府大数据管理部门数据中台的搭建工作，具体了解，大部分地方的数据管理机构，初衷和主要职责是政府内部数据的整合和利用。当然，这已经能够看到非常明顯的效果，比如对优化政府监管和服务的效率，提升企业的营商环境，提高老百姓办事的高效性和及时性等。但是，对于推动数据要素化，数据的交易、确权、流通等方面的思考和探索还比较少。

“数据背后是权利，包括经济的权利、个人的权利等，其制度设计的复杂度和难度都是非常高的。因此，这并不是单单组建一个国家数据局就能解决的问题，需要一系列制度配套。而且在构建数据要素市场方面，世界上也没有太多先例和经验可以借鉴，中国需要自己探索。”高富平表示。

蔡跃洲也表示：“美国、欧盟等在数据安全和隐私保护方面走得比较早，但我们也在迎头赶上。而在数据要素市场建设方面，中国应该说走在前面，率先提出了数据要素及数据要素市场的概念，并将其体现到相关政策文件中。”

数据要素顶层设计大事记

从顶层设计的角度看，中央对于数据要素和数据要素市场布局可谓高瞻远瞩，而且推进迅速。