企业最关心的碳排放权交易制度如何完善

文/马晓琪 卢彦蓉 董华 华北理工大学

碳排放权交易作为控制温室气体排放的市场化手段，已成为世界各国加强生态文明建设的重要工具。经过近二十年的探索和建设，我国逐步建立起碳排放权交易制度，然而碳排放权交易制度在中国的建立仍然有许多需要关注的地方。

碳排放权交易制度的理论基础

外部性理论。1890年，经济学家马歇尔首次提出“外部经济”和“内部经济”的概念，外部性分为外部经济性和外部不经济性两方面，其中外部不经济性是指，生产者还是消费者作出的经济行为都会对经济活动产生积极或消极的影响，但其并未对产生的影响付出相应的成本或代价。

环境污染问题属于经济活动的外部不经济性，生产者为追求更大的经济利益，不惜以污染环境为手段，导致大量温室气体被排放，产生了严重的环境问题，而问题的始作俑者却无需对其行为承担相应的责任，一切成本与代价被转嫁于社会和他人，具有明显的外部不经济性。

产权理论。在科斯定理中，明晰产权定义是其重要的前提条件。产权作为一种受法律保护的权利，包括产权主体对客体的所有权以及基于所有权产生的“占有、使用、支配”等权利。

在碳排放权交易中，法律授予碳排放主体一定的权利，可以对环境资源占有并获取一定的利益。由于我国法律对温室气体的排放采取限定措施，企业或个人获得温室气体的排放量需要通过特定许可才能取得，使得排放温室气体这一行为具备商品属性，碳排放权交易也具有产权交易的特性。

碳排放权交易作为一种利用市场机制来控制温室气体排放的工具，在实际运作中发挥了巨大作用。中国早在2005年就通过开发核证减排量和自愿减排量的方式参与了国际碳交易市场。2010年，我国正式提出碳交易制度，开始建立碳交易市场并允许北上广等七省市开展碳交易试点工作。经过十年的建设和探索，2020年，生态环境部审议通过《碳排放权交易管理办法（试行）》，随之公布首批重点排放单位名称以及碳配额分配方案。

碳排放权交易制度的法律缺陷

碳排放权交易制度国家层面立法依据不足。目前，我国尚未建立起统一的全国碳排放权交易的法律体系，在国家层面关于碳排放权交易制度的法律规范仍受限于部门规章，缺乏法律规范的统领。根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，除法律或国务院行政法规、决定或命令外，部门规章没有为公民、法人或其他组织增设义务的权利。这使得当前规范各试点省市的碳排放权交易法律制度位阶、立法层次不高，导致碳交易制度规范缺乏权威性，不利于其在全国范围内推行和实施。

碳排放权交易制度地域差异大。碳排放配额具有地域差异性。全国统一的碳交易市场在2021年已经启动，但在重点排放单位纳入方面目前仅限于发电等行业，在纳入力度和广度上不足。目前，全国碳排放权交易市场和各区域性市场的碳配额无法实现互相清缴，各个试点区域碳排放权交易也仅限于内部范围，区域之间的碳配额并不流通。此外，各区域性碳市场的碳配额定价也有出入，各试点区域之间相互独立、互不影响。因此，投资者或控排单位在初步接触碳交易市场时，既要关注不同试点配额定价的不同，也要关注各试点配额互不流通的特点，给碳交易增加了诸多不便。

碳排放权交易配额分配制度不够完善。目前，我国法律在碳排放权交易中关于配额分配制度的规定较为宽泛，这使得我国碳排放权交易市场缺乏统一的配额分配标准。根据控排单位取得碳配额是否需要进行支付对价可分为有偿分配和免费分配。目前我国主要采取免费分配方式，但这一分配方式显现出诸多弊端。免费分配方式是借助政府的力量进行统筹规划，不利于促进碳交易市场的流动性，由于控排企业无需支付碳配额对价即可获得配额，不利于促进碳配额合理定价。除此之外，各试点之间的碳配额分配方案存在差异，整体上缺乏统一标准，有违公平和市场平衡。

碳排放交易制度缺乏统一的监管标准。碳排放权交易中的国家监管必不可少。监管部门在碳交易活动中对交易行为和交易内容进行监管，把控碳排放权交易的总量和分配。监测、报告与核查是碳排放权交易行政监管环节中的重要一环，一方面确保被监管企业的排放行为合法合规以及排放数据的真实性与客观性，另一方面检验了被监管企业关于配额交易行为的合法合规性。但在具体规则设计上，各试点地区对其内涵认识不一，规章繁简程度有差异，尤其是在有关的环境检测标准上更是缺乏统一。

碳排放监测、报告与核查机构作为政府备案认可的第三方监管机构更是政府获得真实排放数据的重要途径。尽管《企业温室气体排放报告核查指南》（试行）规定了企业温室气体的测算方法，但其只是一个基础性的原则指导，在具体操作上各地区建立了自己的体系，这也就导致同一行业在不同地区的核查机构对核查指南的理解、掌握和执行会存在差异，极有可能导致地方保护主义，不利于区域间的合作。

如何完善我国碳排放权交易制度

完善碳排放权权交易立法。任何一个制度的制定和运行都离不开完善法律体系的支撑，加快制定一部全国层面的关于碳排放权交易制度的法律规范，让碳交易市场发展实现有法可依是目前完善我国碳排放交易法律体系的首要任务。通过制定上位法不仅能够为统一碳排放配额分配许可制度提供支撑，且由于法律的效力高于行政规章和地方性规章等，更有利于明确碳排放权交易制度发展的目标，为碳排放权交易市场提供一个稳定的环境，从而进一步规范和发展国内碳交易市场。

确立科学的碳排放权分配制度。碳配额的发放总量决定着碳交易的供应关系，是碳交易市场能否有效平稳运行的前提，应重点关注配额超额分配的风险问题，从而制定科学的碳排放分配制度。从社会公平正义的立场出发，在分配时要综合考虑地区经济发展、产业差异现状、未来发展状况等多方面因素，结合不同行业特征确定碳市场覆盖范围，并实时根据经济增长率和行业增长状况，使设定的总量符合各行业的现实情况。对一些在低碳产业初有成效的企业采取鼓励政策，适当增加碳排放权配额，也可以通过配额分配制度逐步引导淘汰一些高耗能企业。在分配方式上，应逐步减少免费分配的比重、增加拍卖分配的比重，增添碳交易市场活力，通过要求企业付出一定的成本来展示企业的真实需求，从而解决免费分配碳排放交易权带来的信息不对称问题，有利于碳排放权交易市场的稳定有序发展。

设立统一的监管标准和工作流程。加快推进碳交易机制的有序建立必须重视监管机制建设，而设立统一的监管标准和工作流程便是重中之重。我国不同试点地区存在不同的监管规则和监管程序，地区间的差异性大大降低了交易的公平性和稳定性，因此如何建立全国性统一监管规则成为影响碳交易机制深入发展的一大要素。国家有关部门应该立足全国，综合考虑地方间社会、环境等差异，制定统一的碳交易监管细则。首先，应针对参与碳交易的企业行业制定统一的市场准入准则，结合实际情况设立专门的监管标准和统一监管工作程序；其次，对于第三方检测机构建立碳核查监测机构准入机制并继续完善行业标准，细化操作流程和工作方法，保障检测机构的工作顺利开展；最后，充分利用监管技术，利用大数据建立新型监测模式，促进监测手段的自动化和智能化。商