地方政府隐性债务风险管理问题研究

梅彧

（昆明国有资产管理有限公司，云南 昆明 650000）

一、地方政府隐性债务形成原因

（一）地方经济社会发展的需要

随着城镇化建设的深入推进，地方政府在道路建设、水务、城市电网等基础设施建设方面资金缺口巨大。同时，科技、产业、教育等发展都需要财政资金支持。减税降费政策助力企业转型发展，促进经济增长，从长期看是为了增加财政收入。由于近年来大环境对经济的冲击较大，财政支出大幅度增长，减税降费政策的实施，地方财政在短时期内面临支出困难，地方政府不得不更多地依赖融资。

（二）地方财政财权与事权的不匹配

1994年实行的分税制改革，产生的后果就是，财力向中央政府集中，事权向基层集中。基层政府承担的政府职责越来越重，财力严重不足。地方政府为了弥补财政收入不足，主要通过以下途径筹集资金：一是严重依赖土地转让收入，据相关机构给出的数据，土地交易环节的出让金和税费的收入可以占到地方财政收入的40%以上，甚至更多。二是设立以城投公司为代表的地方投融资公司，通过发行城投债等方式融资，形成地方政府的或有隐性负债。

（三）地方政府盲目追求政绩，热衷举债

当以GDP增长率为核心考核机制与政府官员个人的升迁挂钩，地方政府热衷举债推进当地的经济建设，往往忽略偿债责任，从而形成隐性负债。多数地方政府认为中央财政会为地方政府隐性债务“买单”。

二、地方政府隐性债务存在的问题

（一）部分地方融资平台公司的整改和转型不到位

地方投融资公司仍然承担新增隐性债务“白手套”角色。根据财政部的通报，贵州省兴义市通过国有企业举债新增隐性债务2.99亿元。地方融资平台公司仍然是违规融资的重要载体，一方面执行当地政府的指令，为公益性项目提供资金，另一方面以市场化经营的名义进行融资。

（二）一些地方的事业单位成为违规举债载体

据四川省纪委监委网站2022年4月份通报，四川省平昌县安排县人民医院、县中医院违规举债融资，用于推动实施金宝新区以及8个4A级风景区等项目建设。由于缺乏科学研判，投资建设的多个景区项目效益不明显，个别景区项目处于荒废状态。从2022年以来的违规举债案例来看，一些事业单位也开始成为违规举债的载体，值得警惕。

（三）疫情防控资金需求量大导致地方政府违规举债

云南省玉溪市人民政府官方网站今年4月公布的《关于玉溪市违法违规举债融资等问题的问责情况》通报提及，2020年2月，根据玉溪市政府对新型冠状病毒感染肺炎疫情防控相关工作的要求，玉溪市开投公司、玉溪家园公司向国开行云南分行贷款5.5亿元，并转借给玉溪市级有关单位。

（四）未严格贯彻落实国务院化解存量地方政府隐性债务的要求

自2014年以来，国务院出台了一系列措施，要求地方政府在摸清隐性债务底数下，积极化解存量地方政府隐性债务。地方政府根据要求，制定了本地政府的存量隐性债务化解方案，计划用5至10年时间化解存量地方隐性债务。在实践中，仍然存在化解存量隐性债务不力的问题。具体表现为：一是有些地方政府制定的存量隐性债务化解方案缺乏可行性，在方案里没有涵盖全部存量隐性债务；二是未按方案安排预算资金偿还隐性债务或没有稳定的偿债途径，只能通过借新债还旧债的方式来偿还隐性债务；三是对党中央国务院的化解地方隐性债务的政策理解不到位，只是按照债务到期期限制定年度化解计划，导致任务难以完成；四是未将存量隐性债务利息纳入化债方案，化债任务实际更重。

三、地方政府隐性债务的风险

（一）偿还能力的风险

1．地方政府偿债的风险

According to the traditional RNN and LSTM,a traditional checking model of Chinese read-backs was proposed in Ref.35.To compare the proposed checking model,the experiments based on traditional model were conducted.The procedure of traditional checking model is shown in Fig.5.

地方政府财政收入主要依靠土地收入，但其不具有连续性和长期性。土地转让收入成为地方政府债务的主要归还来源。与土地关系密切的房地产行业进入衰退期或者泡沫被戳破，地方政府掌握的土地资源无法转换成财政收入，其偿债能力相比之前而言大大减弱，信用风险会持续扩大。另外，随着城镇化快速发展，掌握在政府手中的土地数量会越来越少，土地财政收入的连续性无法得到保证。从而为政府带来偿债的风险。

2．中央政府偿债的风险

前面提到，当以GDP增长率为核心考核机制与政府官员个人的升迁挂钩，地方政府盲目追求政绩热衷举债推进当地的经济建设，在任期内大量举债，通常不会考虑债务的到期偿还问题，会陷入“前任举债，后任还债”的恶性循环。一旦发生巨额债务违约，地方政府无法偿还债务，甚至发生地方政府破产风险的情况下，会倒逼中央政府对其债务进行兜底。

（二）金融风险

政府筹集资金的主要平台就是银行等融资机构，居民存款或者基金是银行资金的重要来源。相对大型国有银行，因为有地方政府财政担保，地方政府入股的地方性商业银行对地方政府的融资项目比较容易发放贷款。此类融资项目主要以城市基础设施建设为主，收益率很低，甚至没有收益。地方政府投融资公司不能按时归还，对银行资金回流十分不利。地方政府没有能力偿还向银行等金融机构所借的款项时，自身的财政压力增加的同时极易造成系统性的金融危机。

（三）经济发展受损害

地方政府为了转移和消化债务负担，会采取一些非常措施。如不少地方政府采取将生产经营良好，负债率良好的国有企业注入地方政府投融资公司，以增强投融资公司的流动性，继续为地方政府做只有投入、低产出或没有产出的项目，以满足政府的政绩需要。生产经营良好，负债率低的国有企业变成地方政府投融资公司的“提款机”“现金奶牛”，这些国有企业获取金融资源的空间被挤占，导致企业技术研发后劲不足，甚至引致企业税负上升、经营困难。根据有关机构研究结果，2008年至2017年间，当地方政府隐性债务增加10%时，当地上市公司的研发投入平均下降8%。过大的隐性债务规模，让政府丧失了支持企业发展的能力和手段。地方政府承诺的吸引投资、引进人才等政策，因财力不足，难以兑现。导致地方政府信用受损，严重影响到营商环境，对长期经济发展形成一定的损害。

（四）地方政府融资平台公司融资隐藏违规违纪风险

地方政府投融资公司与开发区建设、基础设施建设紧密相关，地方政府投融资公司容易成为违规违纪的温床。地方政府投融资公司违规的表现形式有：违规招投标；违法违规融资；融资返费、返点；投融资公司主要负责人或监管人收取贿赂；违规以咨询费、管理费等形式向第三方机构支付费用；公职人员及其近亲属套取金融机构信贷资金变相参与投融资公司集资行为等。根据中纪委发布的信息，有些县市2020年查处的违规案件70%发生在地方政府投融资公司。地方政府投融资公司违规问题增加投融资风险、地方政府还债压力增大，严重破坏当地政府政治生态和营商环境。

四、完善地方政府债务风险管控的对策

（一）健全发债信息披露制，确保债务信息的真实有效

健全发债信息披露制。我国目前地方债务的数据实时性差，政府的预决算报告的透明度不高。地方政府每一年都使用不同口径披露信息，造成数据质量失去了原有意义。健全政府信息披露机制，经济规模和预决算报告，有利于市场对作为信用主体的地方政府进行分析，也有利于加强市场限制地方政府债务。

（二）改革地方政府投融资公司，促使其市场化转型

首先，加快国有企业改革。投融资公司属于地方国资委监管企业，有选择性地做优做强地方政府投融资公司。规范健全投融资公司法人治理结构，推动投融资公司转为经营性国有企业。发展混合所有制经济；管企变为管资，管资本布局、强化资本运作、优化资本收益、维护资本安全；使其变成真正的市场经营主体，对管理不规范、效率过低的投融资公司，允许其破产。如重庆市能源投资集团有限公司是重庆市国资委于2002年前后组建的，由重庆市国资委控股的市级城投平台。2006年，重庆市能源投资集团有限公司，借助电力市场化改革，转型为经营性国有企业，专注煤电气等领域的经营投资。2022年4月11日，重庆市能投资源有限公司等16家公司以具备破产原因但具有重整价值及可行性为由，分别向重庆市第五中级人民法院申请破产重整，并同时提出预重整申请。重庆能投的破产重整是市场行为，意味着地方政府投融资公司转为经营性国有企业是大势所趋。

其次，提升地方政府投融资公司的造血机能。投融资公司的项目进行分类管理，不同性质的项目实现不同的管理运作方法。营利性项目按照市场化运作，由投融资公司自主决策；纯公益性项目，由投融资公司代建，建设资金纳入政府财政预算；半公益性项目，由地方政府给予补贴，剩余部分由投融资公司自筹资金，做到收支平衡。

（三）完善社会保障制度，防范、化解隐性债务和或有债务

进一步完善社会保障制度，强化保险费的收缴与基金管理。社保基金收缴存在的问题是：征收力度不大、收缴率不高、存在拖欠。税务机关作为征收主体，大大提高征收效率。养老保险基金特点周期长、规模大、增值要求高，购买专项政府债券可以抵御通货膨胀，确保未来支付能力。

（四）加强地方政府隐性债务监督

第一，压实主体责任。国务院自2014年以来出台了一系列法规和措施，明确要求落实地方政府对债务管理的责任意识，认真抓好化解地方政府债务，尤其是隐性债务，防范债务风险。

第二，建立健全化解和防范地方政府隐性债务的问责机制。完善政府绩效考核，将严控地方政府债务尤其是隐性债务规模作为政府绩效考核指标。坚决贯彻落实国务院化解地方政府隐性债务的一系列措施，对违法违规举债的相关单位和政府部门追究相关责任人的责任。对脱离对违规处理地方政府隐性债务应进行问责，起到“问责一个、警醒一片、促进一方”的作用。

第三，加强欠发达地区的重点监管。化解隐性债务应重点关注财政收支形势较为严峻的地区和无新增地方政府债券发行指标的地区。针对这些地区还应加强债务管理相关政策以及警示案例的宣传，同时在财政收支、国有企事业单位资产负债等指标上加强监控，一旦发现有异常的收支变化、资产负债变化，应及时核实。

第四，发挥财政监督职责。一是加强地方人大对政府债务的审查监督。通过地方政府预算披露地方政府承担的所有显性债务和隐性债务，对地方政府预算实行硬约束，明确地方政府出资范围的有限责任，“谁发债，谁负责偿还”，地方政府不兜底。二是加强审计监督，加大督促审计发现问题整改力度，健全对地方政府债务审计发现问题督促整改机制，建立整改台账，明确整改责任主体，提出整改建议，提升审计监督效能。

第五，坚决查处投融资领域违规问题。数据显示，2018年至今发行城投债的投融资公司高管因违法违纪被查处的人数已突破100。地方政府投融资公司缺失制度、相关部门监管不力或缺失，投融资公司党风廉政建设主体缺失等问题导致地方政府投融资公司违规问题频发。为了更好地贯彻落实国务院关于化解金融风险和债务风险的要求，各级纪检监察机关对投融资领域的违规要保持高压态势，加强纪检监察、审计、巡察等机构的协同，及时发现，及时查处相关问题。

五、结束语

综上所述，地方政府债务，尤其是隐性债务的快速增长会带来金融风险、债务风险，已经影响到了地方政府经济的发展。必须全面准确地认识到地方政府隐性债务存在的问题，并对此提出相应的解决对策，从而更好地贯彻落实党中央、国务院对防范化解地方政府隐性债务风险的要求。