以数字政府建设推动重大风险的防范化解研究

杨 海

[提要]加快推进数字政府建设是顺应经济社会数字化转型的必然要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在需要。数字政府建设面临着政府履职能力提升、技术风险防范、数据治理难题以及社会治理有效性等方方面面的发展困境。以数字政府建设推动重大风险的防范化解就要正确把握数字政府建设与防范化解重大风险的内在逻辑关系，运用战略思维在强化顶层设计中提升数字政府建设的社会风险治理能力,坚持以重大问题为导向构建协同高效的政府数字化履职能力,在高质量发展中营造良好数字生态，努力实现发展和安全的动态平衡，让数字政府建设成果更多更公平地惠及全体人民，不断增进人民福祉。

当前，百年变局和世纪疫情交织叠加，世界进入动荡变革期。“世界怎么了，我们怎么办？”在数字经济加速发展，数据已成为重要生产要素这一时代条件下，加强数据治理、保护数据安全，为数字经济持续健康发展筑牢安全屏障，这是数字政府建设的应有之义。习近平总书记在党的二十大报告中强调要加快建设“网络强国、数字中国。”[1]这就要求我们必须发挥数字化在政府履行经济调节、社会管理、公共服务、生态保护等各行业各领域的支撑作用，同时，还要坚持加快关键核心技术攻关，强化安全防护的技术应用，以更好筑牢数字政府建设的安全防线。

当前，学术界关于“数字政府建设”的研究可谓如火如荼，而把“数字政府建设”同维护国家安全联系起来研究的理论成果并不少见。有的研究者从数字政府信任体系建构的维度来研究数字政府安全有序运转，如论文《探索构建数字政府信任体系，赋能数字政府安全有序运转》；有的研究者则从数字政府建设的内在悖谬及其超越的维度来研究数字政府建设，如论文《无缝化与边界化:数字政府建设的安全悖论与超越》，然而，至今为止，尚未出现以数字政府建设为“支点”推动重大风险的防范化解这一研究成果，这就意味着本论文《以数字政府建设推动重大风险的防范化解研究》具有较大的研究空间。本文将从数字政府建设的顶层设计、协同高效以及数字生态建构等维度就如何以数字政府建设防范化解重大风险这一主题进行必要的探索，以资参考。

一、数字政府建设与防范化解重大风险的内在逻辑关系

数字化改革浪潮奔涌正盛，加快数字政府建设是当下防范化解重大风险的必然选择。而正确处理好数字政府建设与防范化解重大风险的内在逻辑关系就是实现精准治理，规避风险的逻辑前提。

(一)防范化解重大风险是数字政府建设的应有之义

数字政府建设对加快转变政府职能，推动廉洁政府建设，防范化解党的建设领域重大风险具有重要的强基固本作用。随着我国社会主要矛盾的转化，人们在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。其中，以数字政府建设不断满足人民日益增长的安全需求——这就是当下摆在我们面前的一个亟待解决的重大发展难题。“数字”触角日益延伸至神州大地的每一个角落，数字技术不断拓展着智慧便利生活的边界，在为经济赋能、为生活添彩方面产生了强大的吸引力，它已经从舌尖到指尖、从田间到车间、从衣食住行到娱乐消费，等等。习近平总书记强调要加快推进“数字化、网络化、智能化深入发展，”[2](P.25)这在一定意义上增大数字经济规模的体量，为解决城乡、区域间优质社会服务资源配置不均衡问题提供了内驱动力。让数据多跑路，才能让百姓少跑腿，不断增强人民群众的获得感、幸福感，安全感。

当然，数字政府建设不是一蹴而就、一劳永逸的，而是一个从量变到质变的发展过程。数字政府建设仍面临着顶层设计不足、创新应用能力不强等方方面面的问题。这就要求我们必须坚持以人民为中心的发展思想破堵点、攻难点，让数字政府成色更足，在提升政府治理数字化水平中不断提升防范化解重大风险的本领，不断满足人民日益增长的安全需求。

习近平指出，“网信事业要发展，必须贯彻以人民为中心的发展思想。”[3]这就规定着数字政府建设的根本目的就在于更好地服务于人民。这就要求我们在数字政府建设中必须精准对接公众需求，持续优化全国一体化政务服务平台功能，不断满足企业和群众多层次多样化服务需求；坚持以数字普惠促进数字包容，努力构建数字普惠与数字包容相得益彰的发展格局，在消除“数字鸿沟”中彰显数字政府建设成果；提高风险防范意识，筑牢数据安全堤坝，消除技术歧视，在法治的轨道上和框架内保障公众的信任度和安全感。

(二)防范化解重大风险需要数字政府建设提供有力支撑

防范化解重大疫情风险其实就是人类利用科学技术这个有力的武器同疾病较量，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。而科学技术的创新和利用就是数字政府建设的一项重要内容。习近平强调,要加大前沿技术攻关和尖端人才培养力度，要“加快完善平战结合的疫病防控和公共卫生科研攻关体系。”[4]在党的二十大报告中，习近平又强调，要“坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托。”[1]这段论述就是我们理论界经常所说的总体国家安全观的“五大要素”，其中的“以军事科技文化社会安全为保障”这一重要论断在此之前都被表述为“以军事文化社会安全为保障”，而这次党的二十大报告则在此前的基础上增加了“科技”，这就说明了充分利用科技的力量推动数字政府建设并推动重大风险的防范化解显得尤为迫切。

当前，任何一个领域的重大风险的防范化解都离不开数字政府建设。就经济领域重大风险的防范化解而言，当前的经济领域重大风险主要表现在：“数字鸿沟”的存在，数字基础设施建设的差异，技术性失业的加剧，信息访问的隐性不公平等各种因素交织叠加，从而使财富两极分化加速社会不公平。正如唐·泰普斯科特在《数据时代的经济学》中提出猜想,互联网的使用会不会一方面加速社会分层，另一方面加速富有阶层的自我保护意识和对社会底层的疏远。因此，数字政府建设必须为防范化解经济等领域重大风险提供支持。一方面，要建立适应数字经济跨行业、跨领域发展的管理模式。构建数字经济市场监管体系，合理划分权责边界，强化企业的社会责任，加强对数字化进程每一环节的监管治理，对数字经济发展过程中的问题及时反应及时处理。

总之，数字政府建设与防范化解重大风险之间相互作用，相互影响，相互制约，又相辅相成，我们要努力构建这两者相得益彰的互动关系，切实把防范化解重大风险工作做实做细做好。

二、运用战略思维在强化顶层设计中提升数字政府建设的社会风险治理能力

现代信息技术发展日新月异，推动了数字经济的蓬勃兴起和网络社会的崛起，并逐渐改变着人们的生产方式、生活方式乃至思维方式。要提升数字政府建设的社会风险治理能力就必须坚持运用战略思维，强化顶层设计，以准确把握新时代数字政府建设的定位。

（2）健全人才优先发展保障机制。坚持人才引领创新发展，将科技人才发展列为衡量经济社会发展的重要评价指标［1］。科技人才队伍建设工作涉及领域和环节较多，进一步明确人才工作领导小组办公室总管全市科技人才队伍建设工作，建立各级党政领导班子和领导干部科技人才工作目标责任制，将科技人才队伍建设和科技创新能力提升作为年度工作重要考核指标。

(一)要把坚持和加强党的全面领导贯穿数字政府建设各领域各环节，以确保国家政治安全和社会稳定

由于数字政府建设本身就是一项综合性、系统性和耦合性工程，这就需要在坚持和加强党的全面领导下对数字政府建设这项改革进行总体规划和顶层设计。习近平指出，要“保障数据安全，加快建设数字中国。”[5]这就要求我们必须依法加强对大数据的管理。尤其是要对关系国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等国家核心数据实行更加严格的管理制度——实现“党管数据”是保证数据安全的必由之路。要把坚持和加强党的全面领导贯穿数字政府建设各领域各环节其实就是要以数字化的改革实现对政府治理理念、治理结构、治理方式和治理过程的系统再造，尽管技术本身并没有什么固定的价值预设，但这种系统再造是建立在将技术嵌入政府并由此推动政府和数字技术深度融合基础之上的。这样，党的价值理念、顶层设计、领导势能和制度结构才能在有效塑造政府数字技术治理的具体情境和主体关系中发挥关键性作用，才能进一步夯实党的执政根基。特别是在当前我国大数据安全形势不容乐观的前提条件下，大数据极易遭受损毁和泄漏。西方发达资本主义国家完全有可能利用先进的大数据技术对这些数据进行分析，进而形成一系列对我国意识形态安全不利的研究报告，甚有可能会进一步削弱我国在意识形态领域的主导权和话语权。因此，我们就必须坚持把以人民为中心的发展思想贯彻到政府数字化转型中：通过发挥数字技术的大存储、高速性、多样性等优势和特点，不断丰富网络化、平台化的数字治理系统的价值性和黏性，以此提升人民群众对数字政府建设的满意度，进一步夯实党执政的群众基础。

(二)坚持运用总体性方法论提升政府数字化转型的动态能力，防范化解改革进程中的“变异”新风险

今天，我们已经进入到数字化时代,但发展不平衡不充分问题仍是这一阶段所面临的重要挑战。由于任何一项改革举措都有可能因某领域改革不配套，某方面改革措施相牵扯而引发这一过程中的“变异”新风险。防范化解改革进程中的“变异”新风险就要坚持运用总体性方法论提升政府数字化转型的动态能力。

数字化战略驱动政府数字化转型就是要在治理理念、治理结构、政务质量、制度供给等方面实现全方位、深层次的治理变革，依循数据范式推进治理现代化，以平台化模式推动“对数据的治理”进而实现技术治理的智能化升级。在政府数字化转型的背景下，政府需要构建与之匹配的独特动态能力。即通过整合、构建，重置组织内外部信息资源等等。因此，从这一意义上说，政府数字化转型动态能力是一种改变常规能力的高阶能力。

由于传统政府的运行模式不可避免地会产生条块分割、各自为政的现象，这就必然会出现“信息孤岛”“数据烟囱”等方方面面的问题，显然，这些发展障碍是很难与当下的政府数字化转型相适应的，这就要求我们必须运用总体性方法构建整体性政府——这也是政府数字化转型的一个重要目标。诚然，一般意义上的数字技术的应用与整体性政府构建这两者之间并无必然联系，这就意味着我们要通过相应的制度安排和机制设计来填补这个鸿沟。而这些制度安排和机制设计就是政府数字化转型的组织动态能力的重要表现形式。政府数字化转型的动态能力就是要在充分把握数字技术提供的赋能机会的前提下，以显著的系统性和整体性思维方法实现数据融合——业务融合——职能融合，进而构建一种纵向到底、横向到边的整体性政府，为防范化解改革进程中的“变异”新风险提供坚强的保障。

(三)美国数字政府建设的顶层设计及其对我国数据安全风险防范的启示

美国数字政府建设的顶层设计主要呈现出以下六个方面的优势和特点。即设立首席信息官(CIO) 职位，推动跨层级信息共享和业务协同；构建动态安全的数字政府网络，建立数字政府管理标准；实施国家大数据战略，构建数据驱动战略体系；构建公私合作伙伴关系，重新构建数字政府服务采购模式；注重运用人工智能(AI) 、物联网(IoT) 等新兴技术，提升政府治理能力；发展移动数字政府，利用云计算提升数字政府服务效能。美国通过建立数字政府管理标准确保公民关键数据的安全主要体现在：医疗保健记录、财务信息和社会保障号等不受外来干扰和泄漏。再加上基于区块链的技术原理和先进的加密算法使得区块链技术能够解决状态管理系统数据的安全性和协调性问题。

美国数字政府建设的顶层设计对防范化解我国数据安全风险具有重要启示。我国数字政府建设要把“大数据”思维、简政思维与服务型政府的理念深深植根于数据安全风险防范的实践之中，通过对数据确权、分类、分级保护，落实数据安全责任制；通过将行为分析技术与数据保护体系相结合，通过人工智能的多维度风险建模匹配，实现对内部用户的行为和意图进行监控和预测，等等。

三、坚持以重大问题为导向构建协同高效的政府数字化履职能力

以数字化改革助力政府职能转变，就要始终坚持以重大问题为导向，统筹推进各领域、各行业政务应用系统协同联动，发挥数字化政府在履行社会管理、公共服务等方面的职能作用，以更好发挥数字政府建设在防范化解重大风险中的作用。

(一)依托一体化协同办公体系建设，实现政府数字化履职能力的系统性重塑

当前，有的地方政府信息化建设尚存在方方面面的问题和困难，这包括偏低的应用水平和具有严重壁垒的内部信息等。 例如，有的省份的部分省直部门和设区市在网上办公方面出现了部门内部能够较顺畅地实现无纸化运转，而一旦出了部门则又只能沿袭着报送纸质件的传统方式进行；在移动办公方面，有的省份的部分省直部门和设区市由于其网络接入方式的差异化以致于使规范管理政务外网并促进其安全有效运行带来种种不确定性因素。推进一体化协同办公体系建设，可以有效促进政府各部门之间互通有无，团结协作，提升工作效率，帮助政府消除信息死角，提高部门间的协作能力。一体化平台应基于面向服务的 SOA 框架构建，它应包括两大系统，一个系统由基础设施层、应用支撑层、业务应用层和用户服务层组成；另一个系统则包括标准规范体系、运维保障体系、安全防护体系等。例如，在移动政务办公方面，我们要坚持“数字政府、无限办公”这个理念，这就要求我们在分析移动办公的应用场景，规划和设计适应移动办公需求的办公应用中达到与 PC 端相同的办公性能，这一般包括公告阅读、公文流转处理、即时通讯、视频会议等。当然，为了最大限度地保护移动政务办公应用信息安全，移动政务办公应用须采用严格的身份认证、安全部署、数据加密和分级授权等方式防范化解信息泄密的风险。再如，就业务系统接入方案设计而言，移动应用工作平台应在工作门户、业务应用、基础资源等方面着力为各单位提供优质的统一服务，要避免应用同质化和重复建设，对已建设的跨部门业务应用系统和行业重点业务应用系统改造后，接入到一体化平台，实现业务应用移动化。

(二)逐步建立完善高效的社会应急管理体系，推进建设高韧性社会

推进建设高韧性社会还需建立完善高效的社会应急管理体系。高效的社会应急管理体系主要包括集中统一、坚强有力的领导体制，全程管理、预防为主的运行机制，系统完备、科学规范的法律制度体系，立足底线、运转高效的资源保障体系等等。就系统完备、科学规范的法律制度体系而言，建立完善高效的社会应急管理体系就是要在推进数字政府建设中坚持运用法治思维和法治方式，从法律法规、政策文件、技术标准、应急预案等各方面构建完善的制度体系，既要健全权威高效的制度执行机制，又要加强对制度执行的评估和监督，以便为突发事件应对提供坚实的法治框架。

(三)推进基层社会风险治理的精准化防控，实现全民畅享的数字生活方式

城市治理的数字化就是通过大数据、人工智能、区块链、云计算等工具对城市数据精准治理、智能中枢精准分析、基层资源精准联动以有效应对城市治理有数据没分析、有资源没调度、有人力没组织、有网络没效率等各种风险叠加的问题。而其中的融媒体具有“资源通融、内容兼融、宣传互融、利益共融”的新特点将有助于推动主体互嵌互动与治理共同体重构。

数字化融媒体赋能城市精细化治理包含着相互联结而又相互作用的两项重要任务：一方面，要加快建设廉洁勤政、务实高效的政府机构，使治理信息能从中央到地方实现高效流动，确保政令畅通，并由此提升地方政府的合法性；另一方面，地方政府与社会个体之间通过治理信息的集散，确保地方政府在锁定政策对象、预测服务规模、预见治理效果等方面实现由约略到精准的转变。

近年来，融媒体的兴起为提高城市治理的精准化，提高城市治理效能带来了新的发展机遇。融媒体的应用可以被看作是传统政府功能的延伸，这在推动公众参与公共活动并形成新的合作网络方面产生了积极的推动作用。美国旧金山警察局利用融媒体终端在为每个公民即时反映身边有可能存在的危险或服务洼地等方面提供了便利条件；北京西城区的智慧社区O2O、舟山的“网格化管理、组团式服务”通过治理信息的集散重构了政府与社会个体之间的互动连接，有效促进了城市精细化治理的共建共治共享。

四、在高质量发展中营造良好数字生态，努力实现发展和安全的动态平衡

数字社会背景下就必须坚持以高质量发展为引领，以安全保稳定，以稳定促发展，持续巩固经济平稳健康向好势头，为构建良好数字生态努力实现发展和安全的动态平衡奠定坚实基础。

(一)以数字安全治理推动数字生态建构

安全是发展的前提，发展是安全的保障。营造良好数字生态，要坚持安全和发展并重，有效防范化解网络安全和数据安全领域的风险挑战。

习近平总书记指出,数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。“十四五”规划纲要对加快建设数字经济、数字社会、数字政府，营造良好数字生态作出明确部署。近年来，我国大力推进5G、物联网等新技术新应用，这既有力促进了各类要素在生产、分配、流通、消费各环节有机衔接，又实现了产业链、供应链、价值链优化升级和融会贯通。以数字安全治理推动数字生态建构就必须明确治理对象。首先，要不断完善法律法规和监管机制，引导平台经济领域经营者依法合规经营。规范平台经济发展就要着眼于一些平台企业发展不规范，平台经济发展不充分，互联网平台垄断等日益突出的问题，只有着眼长远、兼顾当前，补齐短板、强化弱项，才能更好推动平台经济规范健康持续发展。其次，要积极应对数字技术有可能带来的各种风险挑战。数字技术的广泛应用在不断改变人们生活和交往方式，深刻影响人们的行为方式和价值观念的同时也有可能带来一定的诸如算法推荐加剧“信息茧房”、人工智能隐含的伦理问题等风险。再次，要主动积极营造清朗的网络空间。要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等统筹推进，特别是针对群众反映强烈的网络生态乱象，不断压实网站平台信息内容的主体责任，建立行业自律机制，深入推进“清朗”“净网”系列专项行动，不断加强相关领域保护措施落实情况的监督检查等。

(二)以数字规则体系构建促进良好数字生态生成

“十四五”规划和2035年远景目标纲要指出：要“构建数字规则体系，营造开放、健康、安全的数字生态”，这为我们以数字规则体系构建促进良好数字生态生成提供了重要的方法论的指引。

数字经济作为一种新生事物，而新生事物则更加需要规则体系的保驾护航。实践也证明，我国数字经济的蓬勃发展是与数字规则的不断完善相伴而生的。近些年来，随着人工智能的较快发展，将伦理道德融入人工智能全生命周期这已刻不容缓了。因为这一做法能够为从事人工智能相关活动的自然人、法人和其他相关机构提供伦理道德意义层面的思想指引和相应的行为的约束，以确保人工智能这个新兴产业的数字技术风险可控。

当前，我们一方面要针对刷单炒信、大数据杀熟等行为构建数字规则体系维护市场公平竞争秩序，要针对网络生态不良信息，建立健全行业自律机制以织牢织密“规则之网”。另一方面，我们又要通过建立全国统一的数字生态制度规则，促进国内——国际规则的有效衔接，推动从商品和要素流动型开放向规则、管理、标准等制度型开放转变，为建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系提供中国方案。

数字规则体系是良好数字生态的制度根基。坚持放管并重，促进发展与规范管理相统一，更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，尤其注重建立健全数字经济背景下的知识产权保护法律法规，全面提升知识产权创造、运用、保护、管理、服务的法治化水平，以有力推动开放、健康、安全的数字生态的建构。

(三)在共建共治共享中构建良好数字生态

习近平总书记指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局。”[6](P.38)要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[6](P.38)前不久中央网络安全和信息化委员会印发《“十四五”国家信息化规划》(以下简称《规划》)，就是要以构筑共建共治共享的数字社会治理体系为主线。

在共建共治共享中构建良好数字生态就要提升社会治理多元主体协同能力。《规划》提出要全面提升多部门协同的监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。同时，《规划》还强调要强化政府、企业、医疗卫生机构数据共享和协同应用。只有促进政府治理同社会调节、居民自治良性互动，才能真正打造“互联网+群防群治”体系，在统合业务流程、打通部门壁垒、共享数据资源上实现协同治理。

在共建共治共享中构建良好数字生态就要让互联网惠及世界人民。尽管不同国家和地区在互联网普及、基础设施建设、技术创新创造、数字经济发展、数字素养与技能提升等方面具有不同的发展水平，但这并不构成影响世界各国特别是发展中国家的信息化建设和数字化转型的限制性因素。近些年来，中国始终积极参与全球互联网治理，积极推动全球互联网治理体系改革和建设。例如，中国持续推动中国与东盟国家数字领域合作，中国建立了中日韩三方网络磋商机制等，在共治共享基础上为推动互联网自由、安全、文明、有序发展做出了积极贡献。

结语

安全是发展的前提，发展是安全的基础。没有数据安全，数字经济的发展、数字社会的运行将失去防火墙；没有数字经济与数字社会的蓬勃发展，数据安全也成了无源之水、无本之木。这就要求我们必须顺应数字化发展趋势，统筹发展和安全，在推动数字政府建设中“坚决打好防范化解重大风险攻坚战”。厚植数字经济创新创造的土壤，营造数字社会健康发展的环境，努力实现发展和安全的动态平衡。