农村普惠金融“普惠”难题破解之道

段学慧，常柯函

(1.延安大学 马克思主义学院，陕西 延安 716000；2.延安大学 创新马克思主义研究中心，陕西 延安 716000)

引言

金融是经济的血脉，是市场经济资源配置的重要工具。党的十九大提出实施乡村振兴战略，并把“三农”问题作为全党工作的重中之重。实施乡村振兴需要农村金融资源的高质、有效配置。对于“金融贫血”的乡村来说，没有金融的输血和造血功能，乡村振兴就无从谈起。

农村金融供给短缺在国际上是一个共性问题。在20世纪70年代孟加拉、巴西小额信贷实践基础上，全球小额信贷在20世纪八九十年代得到较大范围的推广。于是，2005年联合国提出了普惠金融这一概念，呼吁在全球范围内建立普惠金融体系。改革开放以来，我国农村建设虽然取得了一系列成就，但是金融一直是抑制农村发展的瓶颈。基于国际经验和我国发展实际，2013年党的十八届三中全会正式提出，“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”[1]。此后，每年政府工作报告都对发展普惠金融给予高度重视。2015年12月国务院发布了我国第一个普惠金融国家级战略规划《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》，确立了推进普惠金融发展的指导思想、基本原则和一系列政策措施。2021年十三届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中指出：“构建金融有效支持实体经济的体制机制，提升金融科技水平，增强金融普惠性”[2]。可见，普惠金融将成为今后一个时期推动高质量发展的重要举措。

从国家层面开始重视和部署，普惠金融已有近十年的发展，在一定程度上缓解了弱势群体、弱势产业和中小企业融资难的问题。但是，农村普惠金融经过这些年的发展，金融供给依然难以满足大众对金融服务的需求[3]，主要原因是农村普惠金融具有的高成本和高风险特征[4]、农村征信体系不完善[5]、农村金融环境建设十分落后[6]、农村金融市场安全难以把控[7]、法律体系不完善和基本制度缺失[8]。本文认为，市场经济条件下金融机构的逐利性特征和农村金融的高风险、高成本是导致农村普惠金融服务覆盖面还不够“普”及，农民享受的普惠金融产品价格还不够优“惠”的根本原因。破解农村普惠金融的“普”和“惠”难题，必须以政府为主导，调动各种金融机构开展农村普惠金融的积极性。

一、市场经济条件下银行的逐利性与农村金融的普惠性矛盾导致农村金融“普惠”难

国家把对普惠金融的提倡和鼓励落实到金融机构的依据是在2015年12月颁发的《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》中提出“发挥各类银行机构的作用”[9]7，2017年政府工作报告对金融机构开展普惠金融业务提出操作层面的政策：“鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部”[10]，并要求“国有大型银行要率先做到”[10]。2018年政府工作报告进一步将开展普惠金融业务的金融机构扩展到中小金融机构：“支持金融机构扩展普惠金融业务，规范发展地方性中小金融机构”[11]322。2019年政府工作报告提出对金融机构开展普惠金融业务进行考核，指出要“完善金融机构内部考核机制，激励加强普惠金融服务”[11]851，并连续三年对五家国有商业银行普惠贷款提出每年增长至少30%的目标。在政府的高度重视下，普惠金融业务得到较大提升，国有银行都实现了每年不低于30%的增速。2019年，我国村镇金融机构覆盖率为95.65%，行政村基础金融服务覆盖率达到99.2%，在助力脱贫攻坚和乡村振兴中发挥了重要作用[12]。

然而，从农村普惠金融供给侧来看，目前还没有达到“普惠”的程度。截至2021年末，我国人民币贷款余额192.69万亿元[13]，其中涉农贷款余额43.21万亿元，普惠型涉农贷款余额8.88万亿元，较年初增长17.48%，超过各项贷款平均增速6.18个百分点；普惠型小微企业贷款余额为19.2万亿元，较年初增长25.08%[14]。从以上数据我们可以看出以下几个问题。

其一，涉农贷款余额占总贷款余额的22.4%，而普惠型涉农贷款占总贷款余额的比重只有0.45%，与36.11%的乡村人口比重严重不对称。这表明国家对普惠金融的重视虽然带动了农村普惠金融的较快增长，但是农村普惠金融还不够普及，农村普惠金融距“普惠”还有很大缺口。

其二，普惠型涉农贷款余额占总涉农贷款余额的比例只有20.55%，也就是说近80%的涉农贷款为扶贫贷款。因为扶贫贷款是政策性贷款，在脱贫攻坚过程中带有政治任务性质，有财政贴息，而且一般是提供给有偿还能力的涉农企业。在实际操作中，扶贫贷款大多不是直接贷款给农户，而是通过四方协议(政府、银行、扶贫企业、农户)把款贷给了扶贫企业，农户从扶贫企业利润中间接受益。扶贫贷款作为特定时期的特殊政策，虽然也有普惠的性质，但是严格来说，它作为一种政治任务，不属于常态的农村普惠金融范畴。目前，除了贫困户，一般村民或农户很难享受到普惠金融贷款，他们如有贷款需求，往往获得的是以普惠金融的名义而利率远远高于基准利率的贷款。

其三，国家在总体上对金融机构普惠金融业务提出了要求，但没有区分农村普惠金融和小微企业普惠金融，没有对农村尤其是对农户的普惠金融业务提出具体要求，因而在总贷款余额中，2021年小微企业贷款余额比普惠型涉农贷款余额多10.4万亿元，增长率高6.6个百分点，说明银行把普惠金融的主要精力放在了小微企业金融。因为小微企业贷款有抵押，而农村普惠金融是没有抵押的信用贷款。

我们从银行金融机构的性质和职能来分析，就不难看出原因所在。

第一，国有商业银行在普惠金融中的担当有待进一步增强。国有银行经过改制，其股权结构不再是单一的国有，而是国有股份制商业银行。它不仅具有商业银行的一般特性，即盈利性特征，而且还肩负着保障人民共同利益的社会责任，是我国金融体系的支柱。在国家大力提倡普惠金融的背景下，2021年六大国有银行发放贷款总额85.21万亿元，其中涉农贷款约15.3万亿元，占贷款总额的17.96%。其中，农业银行和邮储银行的占比较高，涉农贷款在其总贷款中的占比分别为27.76%和24.95%，高于全国平均22.4%的水平；而建设银行、工商银行、中国银行和交通银行的涉农贷款占比分别为13.16%、12.88%、11.11%和9.98%，均低于全国平均水平[15]。目前各大银行没有统一公布普惠型涉农贷款的比重，是因为其涉农贷款中大多为扶贫贴息贷款。况且国有商业银行除了农业银行和邮政储蓄银行在乡镇有网点外，其他国有商业银行很少在农村铺设经营网点。这表明国有商业银行的盈利性目标较为明显，从而在农村普惠金融方面的社会责任担当有所欠缺。

第二，中国农业发展银行的政策性职能限制了其开展农村普惠金融业务。农业发展银行作为我国唯一一家农业政策性金融央企，主要职责是服务国家发展战略，贯彻国家“三农”政策。以2021年为例，中国农业发展银行资产业务中，政策性贷款占比为92%[16]。其主要业务是代理财政支农资金的拨付，对国家政策规定支持的农产品、特色产业、涉农企业、各种扶贫开发和农业基础设施建设进行贴息贷款或低息贷款，即政策性拨贷款。从其业务内容来看，其开展的政策性业务都是大宗存贷款业务，客户的集中度比较高，往往集中在龙头企业或一些大型客户，不会面向农户开展一对一的普惠金融服务，因而限制了其对农村普惠金融业务的开展。从广义上来说，农发行的业务都具有普惠“三农”的性质。但是从狭义上来说，农发行这种大宗业务，在其现有规模和性质约束下，必然排斥向农户的普惠金融服务。再说，政策性银行虽然不以盈利为目的，但它也要追求资金使用效率和经营效益，其财务目标为保本微利。也就是说，它的经营以服务“三农”为目的，并不意味着它没有利润或不追求利润。否则，政策性金融就会成为国家的负担。据资料显示，2021年中国农业发展银行的净利润达到248亿元[16]，这个数据也只有四大国有商业银行中任何一家利润的十分之一左右。由此可以看出，政策性金融机构既不能排除盈利目标，又不能以利润为主要目标。受保本微利目标的制约，农发行的普惠金融业务自然就以大宗业务为主而忽略了政策惠农之外的农村普惠金融业务。

第三，股份制商业银行的商业性与普惠金融的普惠性之间的矛盾较为突出。如果说国有商业银行的公有制性质决定了其经营必须兼顾经济效益与社会效益，那么股份制商业银行的逐利性就是其首要的甚至是唯一的目标。从涉农贷款在总贷款中的占比来看，总体上低于六大国有商业银行17.96%的水平。截至2021年末，浙商银行的涉农贷款占其贷款总额的比重为12.84%；光大银行、华夏银行和兴业银行的涉农贷款占比均超10%；平安银行的涉农贷款占比最低，只占3.24%。从涉农贷款增速看，2021年比2020年的增速，最快的是中信银行16.02%，其次是招商银行13.97%，兴业银行9.88%，其余的股份制银行涉农贷款增速均在4%以内，浦发银行的涉农贷款增速为-2.78%[17]。而同期增速中，六大国有银行，除农业银行未披露增速外，其余5家国有银行的增速均超10%。其中，建设银行的增速最高，达18.05%，较2020年末增加3 769.62亿元。其次是工商银行，涉农贷款余额较2020年末增加4 041.01亿元，增速为17.9%[15]。这些数据表明，商业银行并没有将发展普惠金融作为未来战略发展的需要，而是基于国家政策的要求以及监督管理的强制而开展农村金融业务。由于农村普惠金融的客户分散、借款时间长、数目小、风险大，因而相较于高端客户群，商业银行发展普惠金融必定要投入更高的成本。可见，股份制商业银行的单纯逐利性特征决定其信贷主体集中在城市地区和高端客户群，而不会过多发展普惠金融。这就形成了商业银行的“商业性”和普惠金融的“普惠性”之间的冲突。

第四，以服务“三农”为己任的县域银行难以专心于农村普惠金融业务。县域银行主要包括农村信用合作社、农村商业银行和村镇银行。农村信用合作社是由中国人民银行批准、社员自愿入股组成的农村合作金融机构。它的主要任务是筹集农村闲散资金，为“三农”提供金融服务，其业务本来就具有普惠性质。然而，市场化改革以来，原农村信用社管理体制几经变迁，随着国家对农信社放款渠道的逐步放开，本以农村普惠金融为己任的农村合作社资金也流向非农领域，进一步追求商业化发展，越来越偏离服务社员的初心。正因为原有的农村信用合作社大多数实际上已经商业化，国家自2000年开始对农村信用合作社进行改制，原来的农村信用社和农村合作银行要逐渐全部改为农村商业银行，且不再组建新的农村信用合作社和农村合作银行。目前已经有13个省(市)全部实现改制，意味着这些地区农村合作金融已经退出。截至2021年末，全国有1 596家农村商业银行，577家农村信用社，1 651家村镇银行，三者之和为3 824家。[18]相对于全国2 860个县域经济体、30 218个乡镇、69万多个行政村来说，这三类县域银行的数量就显得捉襟见肘，其中没有完成改制的农村信用社还要相继完成改制。这样一来，以服务“三农”为主要目标的县域金融机构，只有农村商业银行和村镇银行两类规模较小的股份制商业银行。这两类县域银行的农村普惠金融业务占到其业务的一半左右，在所有金融机构中是最关注“三农”的。其中，农村商业银行依然是农村金融的主力军，而覆盖中国31个省(自治区、直辖市，未包含香港、澳门特别行政区和台湾省)的1 651家村镇银行，虽然规模小，但其农户与小微企业贷款占比连续7年保持在90%以上[19]。然而，从农商行和村镇银行成立时的属性和实际运作中的职能来看，它们都是股份制商业银行，其规模和经营能力无法与国有商业银行和大型股份制银行相比，风险比较大，成本比较高，在盈利目标的硬性约束下，大量资金倒流到城市和工商业。就目前所公布的数据来看，这两类农村金融机构大多公布的是服务“三农”和小微企业的贷款总量，鲜见单独公布农村普惠金融数据；或有公布的，也是把扶贫贷款算在内。据本课题组调研，这两类县域金融机构的普惠贷款中，有一半左右的贷款是面向小微企业的，其盈利的一半左右来自非农贷款。就其开展的所谓农村普惠金融业务来看，它们给农户的信用贷款利率往往是基础贷款利率的几倍，其所提供的普惠金融产品不仅不“惠”，而且特别“贵”。

综上所述，不管是国有商业银行还是股份制商业银行，不管是大型商业银行还是县域商业银行，亦或是合作制金融机构，都存在银行的“商业性”(盈利性)与普惠金融的“普惠性”之间的矛盾。从2019年开始，国家要求国有商业银行连续三年每年普惠金融业务增长不低于30%，这种硬性考核要求使得国有商业银行在农村普惠金融服务中比股份制银行做得好一些。中国农业发展银行以贯彻国家“三农”政策为主要职责，加上经营目标的制约，也难以在政策性惠农业务之外的农村普惠金融上有所作为。随着农村合作金融的逐步退出，县域农村金融机构在盈利目标的硬约束下，这些本该最有利于开展农村普惠金融的金融机构也在商业化道路上与“三农”渐行渐远。可见，化解银行“商业性”与农村普惠金融的“普惠性”之间的矛盾，就成为解决农村金融“普惠”难题的关键。

二、农村金融的高风险、高成本导致农村金融“普惠”难

首先，农村金融的风险大。一是由于农业本身就是个弱势产业，市场风险、自然风险居高不下。自然风险会使农民由于农产品欠收而亏损。即使没有自然风险，农产品丰收后却面临的是“谷贱伤农”的价格风险。“大包干”以后，农户绝大多数变成一家一户经营的小农，分散经营的小农几乎没有抗风险能力。二是农村普惠金融贷款基本属于没有抵押的信用贷款，因为我国《物权法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有权的土地使用权不得抵押。耕地、宅基地的所有权归集体而不能抵押(除试点耕地和住房作为抵押的农村地区外)，农民因没有可抵押的财产而成了风险大、信用级别低的人群。三是我国农村信用担保体系薄弱，农村金融的利益共享和风险共担长效机制尚未真正建立[20]。其主要体现为农民、农村企业以及其他农业经营主体信用意识欠缺，农村又缺少有公信力的担保组织，而较为专业的担保组织费用又比较昂贵，农户无法承担高昂的成本，只能寻找亲朋好友作为担保人，这样就形成互相包庇的循环圈。这些因素叠加，加剧了金融机构经营农村普惠金融的风险。

其次，农村金融的成本高。分散的一家一户的服务对象，每户所需资金数额小，金融机构在开展普惠金融业务时没有规模效益，投入的人力、物力远远大于其他金融业务，无疑增加了金融机构的服务成本。据统计，从贷款角度来说，普惠金融产品的融资成本通常为15%～20%。这种高额成本，使金融机构面对农村普惠金融望而却步。为了降低成本，金融机构需要开展大量的业务才能降低成本，增加收益。如果业务量较少，有可能给这些金融机构带来运营的风险。

金融产品的价格和成本、风险成正相关，高成本、高风险必定是高价格。农村普惠金融的高风险，高成本直接导致金融机构提供的农村普惠金融产品的高利率。近几年，在国家政策的强制下，各大银行虽然设立了普惠金融事业部，按照国家要求开展了普惠金融业务，但随之而来的是比较高的贷款利率。据本课题组调研，目前的基本情况是：第一，各大商业银行和农村商业银行公布的涉农贷款利率与普通贷款利率基本持平，但其中大多为扶贫贷款，由于扶贫贷款业务有国家财政贴息，所以贷款利率往往低于普通贷款利率，加之近几年赋予扶贫贷款的政治性，使国有银行不敢怠慢。而真正的普惠型涉农贷款，国有商业银行和全国性股份制商业银行都开展得比较少，且实际操作过程中的贷款利率往往高于公布的利率。第二，真正开展农村普惠金融业务的农村信用社、农村商业银行和村镇银行三家县域银行，所谓普惠型贷款利率都比较高。由于银保监会明确规定这三类县域金融机构原则上业务不跨县(区)，其定位主要在农村。2013年7月，中国人民银行为进一步推进利率市场化改革，取消了农村金融机构贷款利率的下限，也不再设立上限。受盈利性指标的约束，为了降低风险和成本，县域农村金融机构开展农村普惠金融业务的贷款利率至少高于商业贷款利率2～3个百分点，其中村镇银行的农村普惠金融贷款利率一般在10%左右，远远高于非农贷款利率。这对于收入水平本来就低于全国平均水平的农村居民来说，无疑增加了他们的负担。

实际运行中的所谓农村普惠金融贷款，以并不优惠的价格(利率)呈现给广大农村居民，不仅没有体现普惠金融的“惠”，也自然不能使所谓普惠金融产品“普”及广大农村。高贷款利率，同时意味着农户难以进入主流金融体系享受金融产品与服务，农民“享受”不起这么高的金融产品价格，不到万不得已是不会购买这种金融服务的，而且也阻碍了农户参与金融市场进行投资理财并实现财产性收入[21]。这与国家普惠金融政策力主惠及“三农”的愿望相差甚远，加剧了城乡之间的不平等。

三、政府主导、银行共同参与是破解农村金融“普惠”难题的根本出路

“普惠金融”中的“普”就是普及、覆盖面广的意思，也就是让社会各阶层和群体都能享受到金融服务。然而，对于中等以上收入群体来说，享受金融服务是不成问题的。所以，这里的“普”实质上是指把服务对象扩至信用级别较低的“中小微弱”群体，其中农村普惠金融的服务对象是“中小微弱”群体中最弱的群体。“惠”就是提高“中小微弱”群体对金融服务的可得性和满意度，通俗地说就是优惠、实惠。“普”和“惠”是相辅相成的，健全的农村金融服务体系即“普”是“惠”的前提；而农户能够承受且低于其他群体贷款利率的“惠”是“普”的保证，过高的利率会使农户排斥金融服务，从而也达不到“普”的目的。农村普惠金融要实现既“普”又“惠”，必须在政府的主导作用下，发挥各类银行的积极作用。

(一)发挥政府在农村普惠金融中的主导和规范作用

农村金融作为农村经济的血脉，是关系到农业的基础地位是否稳固、农村还能不能留住人、经营农业还有没有前途、农民能否实现共同富裕、乡村能否振兴的重大问题，也关系到全面建设社会主义现代化的全局问题。我国作为发展中国家，城乡二元结构、贫富差距将在一定时期内存在。在市场经济条件下，农村金融如果没有政府强有力的干预，任由市场调节，只会使差距越来越大。党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”[22]30-31。农村普惠金融提供的是农户对金融服务的最基本需求或最低层次的需求，而商业银行又不愿进入农村。因而农村普惠金融不同于其他金融服务，具有准公共产品性质[23]。农村普惠金融的地位和准公共产品性质决定了其不可以完全放给市场，政府必须在其中发挥主导作用，引导并规范金融机构向农村提供更多更优惠的普惠金融产品，为实现“到2035年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展……到本世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现”[24]的目标，发挥应有的作用。

1.财政补贴是解决银行“商业性”与农村普惠金融“普惠性”之间矛盾的关键。农村普惠金融作为准公共产品，具有商业性和公益性两重性质。商业性就是遵循市场规律，国家《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》给普惠金融的定义中就有“以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务”[9]2，不管什么性质的金融机构，不可能提供低于成本价格的金融服务，首先要保证自身的生存，然后才能更好地服务社会。公益性就是既要覆盖面广即“普”，又不能单纯为了利润而给农户过高的贷款利率即“惠”。在商业性和公益性之间寻找平衡，就是解决银行“商业性”与农村普惠金融“普惠性”之间的矛盾。商业银行的商业性决定了其首要目标是利润，不愿涉入成本高、风险大、收益低的农村金融，这正是农村金融贫血的根本原因。解决的根本办法就是财政给予农村金融真金实银的支持，通过财政贴息的办法调动银行参与农村普惠金融业务，提高农户对农村金融服务的可得性。财政贴息既可以直接补贴给开展农村普惠金融业务的金融机构(或通过税式支出降低各金融机构开展农村普惠金融业务的税收)，也可以补贴给有贷款需求的农户。就目前运行状况来看，补贴给有贷款需求的农户比较科学，一是可以杜绝商业银行套取国家财政补贴，二是把财政补贴补给真正有资金需求的农户，提高补贴的针对性。除农村居民享受财政贴息贷款外，在农村地区兴办有利于延长农业产业链和增加农村就业的企业、返乡创业青年等，如果需要金融服务，也应纳入财政贴息范围。

2.科学设定各类银行的“法定农村普惠金融贷款比例”和农村普惠贷款的利率上限。就目前来说，金融机构仍然是各行业中最赚钱的行业之一。根据“2021年《财富》中国500强排行榜”，2021年中国500强公司中，按利润排名，工行、建行、农行、中行分别位于前四名，招商银行、交通银行、兴业银行、中国邮政储蓄银行、浦发银行、光大银行、民生银行、北京银行、华夏银行、上海银行、江苏银行分别位于第9、10、11、12、13、21、25、38、39、40、50位而进入前五十名。也就是说中国五百强中，前五十位的公司中，银行占了15个。其中除了北京银行、上海银行、江苏银行属于城市商业银行外，其余均为国有商业银行和全国性股份制商业银行。此外，宁波银行、南京银行、浙商银行、徽商银行、渤海银行、重庆农村商业银行的利润都在前100名。[25]可见，商业银行有能力“以可负担的成本”承担农村普惠金融的社会责任。当然，不同性质和规模的银行赢利能力有差别，国家可以根据各类银行的性质和分类，制定有差别的“法定农村普惠金融贷款比例”和有差别的农村普惠贷款利率上限。其中，首先要体现国有商业银行带头承担社会责任，这是公有制的性质所决定的。对于股份制商业银行、城市商业银行以及农村商业银行和村镇银行，依据其中公有股权的比例确定承担农村普惠贷款的责任大小。当然，这并不意味着非公有股份不需要承担农村普惠贷款的责任。习近平总书记在企业家座谈会上指出：“企业既有经济责任、法律责任，也有社会责任、道德责任”[26]。通过对金融机构承担农村普惠金融贷款责任的量化，可以倒逼金融机构加强金融信息化建设，通过数字金融，在降低成本的同时为农村提供优惠的贷款利率，进而提高农村普惠金融的覆盖面和普及率，使农村居民享受到实质性的“普惠”金融。

3.制定普惠金融法规，加强对农村普惠金融业务的监管和考核。农村普惠金融是金融服务领域最薄弱的环节，也是普惠金融领域金融主体最不情愿涉入的领域，加之乡村振兴和共同富裕是一个长期的过程。在这一过程中，要把农村普惠金融落到实处。

首先，要有法律来保障农村居民获得普惠金融服务权，并规定金融机构向农村居民公平地提供普惠金融服务的义务。通过立法的方式为农村普惠金融保驾护航，这在国际上是有范例的，比如印度的《区域农村银行法》、孟加拉国《格莱珉银行法》、美国的《社区再投资法》等。我国作为一个农业大国，农村普惠金融涉及面广，更需要通过立法，才能从根本上消除金融排斥，更加公平地配置金融资源；才能保证普惠金融对农村持久的输血和造血功能，以法律手段保障农村普惠金融的可持续发展。

其次，要把农村金融机构纳入统一监管。就目前来说，要避免过去农信社由农业银行、人民银行等监管的情况，改进当前省联社对农信社的自我监管方式(一般来说，监管是指外部监督管理，而省联社是农信社的上级部门，负有直接内部管理责任，不属于外部监管)，将所有金融机构统一由银保监会监管。因为在农信社改为农商行以后，省联社也已不再具有合作性质，而是实质上的省级农商(联合)银行。目前，个别地方在专业合作社基础上成立了新型农村合作金融机构。不管什么性质的金融机构，由银保监会统一监管，才是顺理成章的。

再次，要对金融机构的农村普惠金融业务进行考核。目前，国家对金融机构普惠金融业务有总体上的考核，而没有对其农村普惠金融业务进行单项考核，并且从政府近些年对普惠金融业务的要求来看，实际上是把“为中小微企业提供更好服务”作为重点，而农村普惠金融大多是围绕扶贫攻坚的政治任务进行的，导致各类金融机构公布普惠金融业务成绩单时把农村普惠金融业务隐藏在大普惠金融中。因此，有必要监督并考核各类金融机构普惠型涉农贷款规模和比例，使农村普惠金融业务的发展具体为量化指标。从农村普惠金融的服务对象来看，农村居民的文化程度普遍比较低，对金融产品的判断识别能力相对较差，这就需要监管部门对普惠金融产品和服务施以更严格的监管，切实保障农村居民的利益。

4.推进村镇金融基础设施建设，改善农村金融环境。首先，政府应全力督促引导各大银行在农村区域建设全覆盖、多层次的金融服务体系，加大村镇一级的金融网络覆盖面，健全农村金融体系。其次，政府要加强农村互联网基础设施建设，普及农村数字金融，搭建农村普惠金融信息平台，为农村普惠金融插上金融科技的翅膀，以方便手机银行、网上银行、移动支付业务等智能化普惠金融业务的开展；进一步健全农村现代金融支付体系，使农村地区的中小银行全部纳入中国人民银行跨行支付系统；不断扩大农户信用采集覆盖面，推进信用信息跨行共享；建立贯通税务、工商、司法等机构的风险防控平台，在信息安全的基础上实现信息资源共享，以降低金融机构成本，缓解信息不对称，更好地为农户提供普惠金融服务。最后，政府要加强对农村居民的金融素养和数字信息技术培训，普遍提高广大农村居民的信用意识和风险意识，提高农村居民运用数字信息技术的能力，利用多种渠道和方式加大对诚信和失信惩戒的宣传，为农村数字普惠金融的拓展提供良好的人文环境。

(二)完善农村金融体系，发挥各类金融机构在农村普惠金融中的作用

完善的金融体系，是普惠金融的一个重要标志。联合国在2005年提出普惠金融概念时，就呼吁建立全球完善的金融体系。改革开放之初，就有学者建议要健全农村金融体系[27]。2002年修订的《中华人民共和国农业法》明确提出国家建立健全农村金融体系。然而，农村金融体系在市场化改革中却不断弱化。党的二十大再次强调“健全农村金融服务体系”[22]31。健全的农村金融体系，有利于形成金融竞争格局，降低金融产品价格，提高普惠金融服务质量。目前，能够给农村居民提供普惠金融产品的金融机构主要是银行。因而，要给各类银行金融机构准确定位，承担起农村普惠金融的责任，助力乡村振兴。

1.发挥国有商业银行在农村普惠金融中的领头羊作用。国有商业银行是国家金融体系中最重要的主体，资金实力雄厚，抗风险能力强，是国家金融安全的“压舱石”，是贯彻国家金融政策的“领头羊”。当普通商业银行不愿介入高风险、高成本的农村普惠金融时，国有商业银行责无旁贷。国有商业银行在农村普惠金融中发挥“领头羊”作用，不是道德绑架，而是作为国有企业的使命担当；也不是没有考虑国有商业银行的经营能力，就其目前的赢利能力来看，完全可以“以可负担的成本”承担起农村普惠金融业务。目前，国有商业银行除了中国农业银行和邮政储蓄银行在乡镇一级有营业网点外，其他国有商业银行一般只把网点设到县城，没有下沉到乡镇。国有商业银行应当向中国邮政学习，把惠农网点铺设到农村甚至更边远地区，发挥国有银行作为国有金融机构的普惠性社会责任，为“三农”提供全方位、多元化的金融服务。

2.重建农村信用合作社，发展新型农村合作金融，夯实农村普惠金融的根基。农村信用合作社是农村普惠金融体系中重要的组成部分，是农村的合作制金融主体，是“农民自己的银行”。在市场经济条件下，各类商业银行和政策性银行都有自己特定的经营目标和领域，即使是国家对各类银行的农村普惠金融业务比例和增长速度进行考核，也不能完全满足农村居民对普惠金融多样化的需求。农村合作金融网点扎根农村本土，管理人员和服务对象都是乡里乡邻，是农村“熟人社会”中的金融机构。它不以盈利为目的，以农户之间的互助为目的。这种地缘、人缘优势，决定了农村合作金融在开展农村普惠金融方面具有低风险、低成本、高效率的优势。因此，农村合作金融应该成为农村普惠金融的根基。

市场化改革以来，原农村合作信用越来越失去“合作”的性质，在商业化运行中被改制为农村商业银行。其原因不是农村合作金融制度本身不好，而是市场经济改革以来诸多因素影响的结果：一是利润最大化目标的诱导；二是有的农村集体经济瘫痪导致农村集体领导涣散，尤其是党在农村的领导核心一度弱化；三是政府一味顺从市场化过程中农村信用社的商业化方向，而没有及时扭转使其回到服务“三农”的初心上来。在农村金融普遍商业化的今天，要夯实农村金融的根基，必须重建农村信用合作社，发展新型农村合作金融。

新型农村合作金融与传统合作金融相比，其建立的经济基础已经发生了很大变化。农业“大包干”以后，农业生产方式从集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户分散经营。而合作金融建立和持续发展的基础，首先是生产方式的合作，也就是说集体经济是信用合作的基础。原农村信用合作社在“大包干”背景下不断商业化而逐渐失去合作性质，就足以证明生产方式的合作是信用合作的前提。在目前农村土地三权分置情况下，走上集体经济的农村，大多采取的是合作经济形式。而实行新型农村合作金融的主要是生产、供销、信用合作的“三位一体”模式，即：农民专业合作社+供销合作社+信用合作社。这种模式是在农民专业合作社内进行信用合作，是在集体生产中内生的合作金融[28]。还有一种形式就是在农村集体经济发展比较好的农村社区，建立农村社区内资金互助的合作金融。这两种形式都应当以新型农村集体经济为依托。一方面新型信用合作社不仅能够满足社员或村民的小额资金需求，也能为壮大集体经济提供资金来源；另一方面在维持新型信用合作社发展壮大的同时，农民可以分享全产业链的信用合作收益，以“增加中低收入群众要素收入”和“财产性收入”[22]47。鉴于此，建议当前正在进行的农村信用社改制，不要“一刀切”地把原农村信用合作社改制为农村商业银行。对确实已经商业化的农村信用社，果断地将其改制为农村商业银行；如果原有的农村信用社依然具有合作金融的性质，只是管理存在问题，应着力帮助其提高管理能力，将其完善为新型农村合作金融机构。不管哪一种形式的新型农村合作金融，都必须加强党对信用社的领导，加强民主管理，严格遵守2014年中央一号文件所规定的坚持社员制、封闭性原则，不对外吸储放贷、不支付固定回报的基本原则。只有这样，才能从根本上吸取原农村信用社商业化的教训，使新型农村合作金融健康可持续发展。

3.农村商业银行和村镇银行要为农户提供真正的普惠金融产品。新型农村合作金融机构目前只是在全国极个别集体经济发展比较好的地区试点。在新型农村合作金融还没有普遍建立起来之前，目前以服务“三农”为主要目标的县域金融机构中，只有农村商业银行和村镇银行两类规模较小的股份制商业银行。农村商业银行虽然性质上是股份制商业银行，但其是在农村信用社基础上改制而来的，有服务“三农”的“基因”。村镇银行设立时的定位就是专门设立在农村、以服务“三农”为主要任务的金融机构。这两类扎根农村的县域金融机构，目前是农村普惠金融的主力军。然而，要在激烈的市场竞争中立于不败之地，这两类县域金融机构，一方面要加强管理，提高金融科技水平，设法降低风险和成本，不断进行金融产品和服务的创新，以优质多样化的普惠金融产品服务“三农”，稳住“三农”市场，就一定能够在乡村振兴中大有作为，从而实现既服务“三农”又发展壮大自己的双赢结果。另一方面，这两类金融机构更需要不忘服务三农的“初心”，持续扩大农村普惠金融业务，防止以“三农”的名义成立而主要做非农金融业务。

4.中国农业发展银行可以在力所能及的范围内开展农村普惠金融零售业务。中国农业发展银行肩负着实现国家农业安全、农业现代化和农业强国战略的重任，以贯彻国家农业政策为己任。因此，不能强求农发行与其他商业银行一样肩负农村普惠金融的零售业务。然而，目前农发行的一些地方分行已经开始探索开展农村普惠金融业务，表明农业政策性金融机构可以利用自己服务“三农”的政策优势，一改过去只对公、不对私的业务模式，在力所能及的情况下不断拓宽“三农”金融服务范围，增加贷款种类，积极开展农村普惠金融业务，把更多更优惠的普惠金融产品送到普通农户手中。

5.股份制商业银行应积极参与农村普惠金融业务。这里的股份制商业银行，是指除县域商业银行之外的全国性的股份制商业银行和省属股份制商业银行。在国家倡导普惠金融的过去几年里，这类银行的普惠金融业务占比最低。作为国家批准设立的金融机构，应当服从国家发展战略大局，而不应当游离于农村普惠金融这一国家发展战略之外。国家可以对这类银行设置略低于国有商业银行的农村普惠金融业务考核指标，并督促其承担农村普惠金融这一社会责任。作为股份制银行本身，应充分认识到发展农村普惠金融看似增加了成本，但却能够为金融机构带来市场认同度和知名度的提升等无形资产，是在激烈的金融市场竞争中占据优势的一种方式。因此，股份制商业银行应当以竞争者的姿态积极参与到农村普惠金融中，而不是以往的“旁观者”角色。

结论

我国农村普惠金融开展不到10年的时间，农村金融体系在不断完善，在一定程度上缓解了农户资金压力。但从普惠金融本身的性质来看，农村普惠金融目前既不“普”，也不“惠”。实现农村普惠金融，任重而道远。政府不仅应当在政策上给予鼓励和引导，更应当在财政上给予支持，这是协调银行盈利目标与政府普惠目标的关键，是破解农村普惠金融“普惠”难题的关键。国家不仅要通过税收、法律、行政等手段，为农村普惠金融的发展营造良好的制度环境和人文环境；还要通过制度设计，在构建新型农村合作金融、夯实农村普惠金融根基的基础上，依据各类金融机构的性质和特征，对各类金融机构在农村普惠金融中的作用进行准确定位，使它们既发挥各自优势，又相得益彰。金融机构把盈利目标与社会责任统一起来，不仅是社会主义金融本质特征的体现，而且是社会主义国家金融机构的使命担当。