数字治理提升县域政府政策执行力的机制及成效

余 练，袁明宝

（1.西南大学国家治理学院，重庆 400715；2.西南大学乡村振兴战略研究院，重庆 400715）

一、问题的提出

在我国五级政府体制中，县政承上启下，是国家与社会、政权与民众的主要 “接点”[1]。县不仅是行使治民权最主要的一级政府，而且是各项政策执行任务与治理风险的直接承担者[2]。在中国现代国家的兴起过程中，县政治理也被纳入国家建设的重点序列[3]。这表明，县域治理既是国家治理的重要基础，也是关键环节。县域治理能力水平与县域政府政策执行力密切相关，对县域政府政策执行力状况及其优化路径进行学术讨论，既关系到基层治理效果，也关系到国家治理成效，因而具有较强的理论和现实意义。笔者通过梳理相关文献发现，有关政策执行的现有研究大致采用3种研究视角。

第一，自上而下的制度主义视角，着重从制度因素中寻找导致政策执行 “中梗阻” 的原因。政策执行过程因某些消极因素的影响而出现不顺畅乃至停滞，进而导致政策目标不能完整实现甚至完全落空的情形，被称为政策执行阻滞[4]。既有研究从纵向政府间权力划分缺乏规范、横向机构职能配置交叉重叠、政策执行行为监督制度不健全等方面，对造成政策执行阻滞的制度缺陷进行了详细分析[4]；此外，干部管理考核制度[5]、发文单位位阶差异[6]等因素也得到重视。第二，自下而上的行为主义视角，侧重从主体行为层面寻找政策执行阻滞的表现形式和原因， “权力-利益” 框架构成基层政府政策执行的分析工具[7]。利益方面，下级为应对上级任务安排，基于利益考量会重新定义政策概念、调整制度安排组合结构和打政策擦边球，政策执行阻滞表现为官员的拼凑应对、先应对再整改，或直接 “硬怼” 等方式[8]，这导致政策执行陷入模糊或搁置状态。权力方面，在压力型体制下，目标责任被分解成考核指标，官员受到自上而下的驱动，但由于政策优先度、指标量化程度和执行监控等结构性约束带来的不确定，导致政策执行出现波动[9]。为了应对上级考核，基层政府出现 “共谋” 行为[10]，农村政策执行监督软化[11]。第三，政策网络整合主义视角。中国政府间既有纵向上的上下级关系，也有横向上的合作关系，条块关系历来是中国国家治理体系中举足轻重的权力结构网络关系[12]。整合主义视角充分吸收了制度主义和行为主义两种范式的优点，有研究者基于该视角，总结出高位推动[13]和政治统合[14]是我国公共政策高效执行的重要经验。

以上研究为探索优化县域政府政策执行提供了丰富的学术资源，既注重顶层设计等宏观分析，也关注个案的微观实践；既注重政府间的合作与整合，也关注不同利益主体的博弈与共谋，充分展示了政策执行的复杂性、动态性和灵活性。但是，以上分析视角也具有局限性。比如，制度主义范式注重基于现有制度因素分析政策执行中的 “中梗阻” ，但是忽视了在同样背景下，不同区域政策执行偏差的差异性；行为主义视角则过于注重微观和个体分析，在抓住政策执行中的非正式行为和选择性应对等策略的同时，却淡化了从制度层面提供对策建议。在统合了自上而下与自下而上的研究视角后，整合主义范式以其超越于单纯规范研究或实证研究的优越性，把问题指向了政府间内部关系，试图从政策网络的角度对政策执行阻滞展开学理性和对策性探究，这得到不少研究者的呼应[15][16]。不过，这一看似颇有解释力的范式实际上也存在漏洞，即无法回答同样是政治统合和高位推动下的政策执行，在不同政府层级上依然表现出不同的执行力，这到底是政策网络造成的，还是其他一些因素导致的？对此，本文引入技术治理视角，从信息能力与政府政策执行力之间关系的角度来进行解释。

科层制组织的突出特点是其等级分明的正式结构，命令指示以文书形式传递，官员的行事作为有正式规章制度的约束[17]。科层制虽然为现代政府和其他组织建立了一套正式和非人格化的科学制度，但是，它的繁文缛节、循序渐进、按部就班、照章办事和行政低效也常常被人诟病。由于治理规模与技术手段之间的不平衡，传统的中国社会面临着 “数目字管理” 的技术短板[18]。新中国成立以后，国家政权建设的重心在于组织建设，不同层级政府之间的信息传递依然是一个难题。信息的流动与控制是一个普遍的组织现象[19]。如刘志鹏发现，由于政府自利性、科层制的局限性、信息传递通道不畅和信息成本高等原因，导致公共政策运行中出现信息不对称[20]。

为改善治理技术手段匮乏的局面，近年来，我国政府大力发展数字信息技术，数字治理取得飞跃式发展。由于数字信息技术在解决地方性和全国性治理难题中的创造式应用，我国逐渐掀起了数字化治理变革热潮。数字治理重新构建了政府与社会关系，数字治理与数字政府之间具有很强的耦合性，发展数字技术成为当下提升政府治理能力的题中应有之义。本文基于对浙江省S县政务智能化管理平台系统的考察发现，通过对中心工作的项目化管理，数字化政务智能系统使传统模糊化的任务精准化、难以监控的过程管理透明化、混沌的考核清晰化，重塑了政策目标、政策执行和政策评估，实现了县域项目执行中的全周期精准治理，显著地提升了县域政策执行力。这套数字系统的操作手段是把数字智能技术高度融合于县域重大项目、重点工作和重要指标等中心工作中，通过全方位的监督机制和考核机制使得政策执行成为制度闭环，强化了信息传递中的权力集中制。政务智能化管理平台系统在重塑县乡村治理责任的同时，增强了县乡村行政动员能力、政治动员能力和项目动员能力，使条块分割趋向条块联动，数字治理与数字政府之间形成互嵌，构建起协调型县域政府。

二、执行力提升：县域数字治理下的精准治理

S县位于浙江省西南部，地势西南高东北低，呈中低山面貌。在传统工业经济时期，S县是一个以农业为主、人口稀疏的欠发达地区。不仅工业经济薄弱，而且人口外流严重，农村呈现空心化和老龄化，与中西部的农村具有相似性。近年来，在数字中国战略推动下，S县一方面积极推进 “数字绿谷” 建设，另一方面主动围绕政府数字化转型和整体政府打造，于2020年4月创新推出政务智能化管理平台系统（简称 “天宫系统” ）。数据是对各政策要素的量化精准反映，政务智能化管理平台系统充分利用互联网、大数据等技术手段，显著提升了政策目标的精准性、政策实施的精准性和政策评估的精准性，较好地避免了因政策制定不清晰或空洞造成的无法执行，因分解不细、工具不适和组织不力等造成的执行疲软，因监督不到位和激励不足导致的执行偏差，是新时代利用数字技术实现精准治理的重要举措。

（一）精准任务与政策目标再设定

政策明晰性是决定政策执行的重中之重，高度模糊性政策如果缺少执行资源，势必会造成政策执行阻滞[21]。县域政府目标再设定的核心在于要从本县实际出发，结合上级政策要求，从多重治理任务中确定本县重要任务，并设定相应的政策目标。针对不同政府层级，政策执行的含义有所不同。县级政府针对上级政府的政策要求，结合当地治理资源、群众需求尤其是领导意图等因素，对上级政策目标进行转换和再设定以明晰政策。这其中有两个步骤对政策执行成效而言非常关键，一是对政策目标加以转换后进行的再设定，二是对任务进行层层分解，各个职能部门科学制定考核标准和量化任务，让乡村两级进行落实。S县主要通过如下方式来实现上级任务与基层政策目标的精准对接。

一是对政策目标进行再设定，精准界定政策客体。从中央到地方，政策执行要经过较长链条。中央是政策的制定者，省市政府是中央政策的转移者，县乡是政策的执行者。中央主要是把握原则和方向，省市则将中央政策进一步细化、逐级分解，而县乡是地方政府政策执行的主体。地方政府的层级不同，政策执行的重点和方式也会不同，县级政府在政策执行中主要发挥承上启下的作用，提出符合中央要求又能在本地落地的具体政策，这也是政策能够得到有效执行的关键。S县按照领导意图在县域范围内确定重要的政策目标和中心工作，并根据省市政策目标对县域政策目标进行重新打包和再设定。比如，2019年底，S县还没有 “数字之城” 的概念，在生态文明转型和数字经济发展的重大契机下，县领导根据本县资源禀赋和国家重大战略部署，决定围绕 “数字绿谷” 做文章，从2020年开始打造 “数字之城” ，前后投入46亿元。以数字经济为基础，县政府构建出数字未来乡村、数字考评制度和数字政府等概念，确定本县近两年中心工作，围绕重点项目进行数字化管理。

二是多部门协同，精准界定政策主体。县政府确定县域主要政策目标后，把全县重点项目、重要工程和领导高度关注的民生实事，均纳入政务智能化管理平台系统进行精细化管理，给相关部门和下级政府分配具体任务，即对政策主体的任务进行精准界定。以珊瑚乡①水厂供水工程为例，就包括前期审批、招标工作、工程建设三大块，其中前期审批有设计方案论证、林地审批、水保审批、环评审批、用地审批等流程，每个环节都有责任单位和相应的完成时间要求。通过以上措施，县域政府重新设定政策目标后，各政策主体也得以实现目标精准。

（二）精准管理与政策实施再塑造

如果说精准任务为政策执行力提升提供了源头保障，那么精准管理则提供了技术保障。相比于政策制定而言，政策执行和实施更加注重细节，政策执行力的提升离不开精准管理。区别于以往结果管理模式中存在的分工模糊、标准缺失、管理粗放和协同乏力等政策执行阻滞问题，S县政府借助 “天宫系统” ，对任务进行数字化拆分、标准化管理和智能化督查，实现精准管理的全流程化。

一是对任务进行数字化拆分，实现管理过程标准化。S县政务智能化管理平台系统对所有的任务都要 “颗粒化、清单化、项目化” ，相关工作人员提出， “任务颗粒分解最费时费力，需要事先把各部门的项目任务分解到无法拆分为止，每一个颗粒节点都要确定责任人或责任团队” （县巡查办主任，20210507）。政府将所有重要的工作任务都纳入到数字系统中来，任务被分解到不能分解的程度，并要求定时定量完成。横向上，任务被从牵头部门分解到各配合部门；纵向上，从部门分解到乡镇，每项任务都被分解为具体的时间节点、负责部门、工作阶段和主要负责人等。

二是对项目执行进行数字智能化管理，实现管理过程规范化。数字社会强调以数字化发展推动智能化、精准化的社会管理，在政府场景下则特别重视运用数字化、智能化的手段和方法提升治理效能。政务数字智能系统实现了标准化、相对客观、可拆分、对比性强、辨识度高的全智能管理，也就实现了政策执行过程中的精准管理。S县 “天宫系统” 有可视化的大屏幕，各责任主体工作任务完成后要及时打卡，如果没有完成或完成之后未打卡，系统就会亮红灯。在系统上，各单位办事要通过 “五色灯” 和 “三色牌” 进行直观智控。借鉴企业KPI管理模式， “天宫系统” 设置 “天宫榜” 以展示各环节责任人工作的成效和不足。

三是对政策目标精准监控，实现管理过程透明化。S县把具体的政策目标做成思维导图，在思维导图上，各工作节点被定位为白灯，工作超前对应蓝灯，正常对应绿灯，出错对应黄灯，滞后则为红灯，蓝灯可获得奖励分，两次黄灯或红灯将扣分，分值与综合考评对应。责任被追究到归口部门，属于哪个部门职责范围内的工作就会亮哪个部门的灯，任务细化得非常清楚。这种对任务的细化在项目前期即已完成，项目上马之后，牵头部门、各涉及部门会在一起协商、论证，画出项目的 “思维导图” ，按照规定将其细化。在整个项目颗粒化、清单化的过程中，当所有任务划定之后，各责任主体都必须根据高度细密的指标化体系严格执行，如果超过时间节点就会被相关部门督查，甚至问责。

（三）精准考核与政策评估再优化

政策评估可以是对政策的事前评估、执行评估，也可以是事后评估，本文主要就政策的事后评估进行分析。政策评估是持续增强政策精准性、不断提升政策执行力的重要机制，合理精准的考核有利于优化政策评估。S县数字化的精准考核对政策评估的优化通过两个方面实现。

一方面，政府最大程度地分解目标责任制下的各项指标，实现对部门的精准评估。S县政务智能化管理平台系统对各个职能部门、乡镇，甚至村的工作都做了量化要求，实现了对中心工作最大程度的细化分解。通过对部门、乡镇的月考核、季度考核和年度考核，建立乡镇的亮晒、排名制度，排名靠后者会得到制度性惩罚；严重者，县纪委和督查室会进行各种督查问责。纪委和督查室会介入到县重点项目和县领导重点关注的民生工程当中，所以重点项目施工进展缓慢不仅会影响到考核，还可能导致纪律处分。相比行政考核上的扣分扣钱，纪委处分和问责更为严重，对乡镇干部带来的压力也更大，尤其是县委办督查室的暗访督查，具有极大威慑力。比如，2021年4月县委办督查室对县城部分建筑工程施工现场落实扬尘污染防治工作情况进行督查和通报，涉及到县文旅局、农业农村局、建设局、交通局和行政执法局等单位，履职不力的单位不仅受到通报批评，还被扣分处理。

另一方面，政府建立干部智考系统，实现对个人的精准评价。政策实施效果很大程度上依赖于政策实施主体的政策执行情况。为了让政策实施主体能够按照高度细密化的要求把任务贯彻落实下去，就需要让个人考核精准起来。为此，政府将收集到的部门信息数据导入 “天宫系统” 中，开发了干部实绩数字化考评应用程序。组织部门的同志提出， “这个‘智考系统’会即时抓取、综合集成各个数字化应用上干部的工作实绩数据，多维度形成每个干部的立体动态的数字画像，评价谁干得好干得差，有了实时的数据支撑，过去‘大锅饭’式的模糊考评如今变得精准透明” （县委组织部人员，2021 0510）。针对乡镇干部有 “干部战斗力指数” ，针对村干部有 “头雁计划” ，干部实绩数字化考评结果是干部推荐、评优评先、职级晋升的重要依据，对政策实施主体会产生显著影响。珊瑚乡组织委员提到， “在经济方面，好的乡镇和差的乡镇差别大致在1万元，同一乡镇个人年度考核会有30%-50%的差异化处理。钱的差异不大，干部智考系统对人事流动和晋升才是关键的，这成为以后组织部提拔人才的重要参考” （珊瑚乡组织委员，20210430）。

（四）精准治理与政策执行力提升

政策执行是一个极为复杂的过程，其效果受到诸多因素的影响和制约。当前公共政策执行正在走向 “精准时代” 。在现代化社会中，由于治理的复杂性、多变性和系统性，需要在政策目标设定、政策实施、政策评估等环节实行精准治理。

首先，没有精细化的设计，往往就意味着混沌的职责分工，模糊治理和粗糙治理接踵而至，政策执行难以得到有效落实。只有对政策目标进行精准设定，从源头上对各个职能部门和下级政府进行任务分工，才能确保整个政策活动符合战略意图，保证政策目标按照预定的轨迹实现。进一步地，即使政策目标明确，但如果没有对具体部门和下级政府的细化目标考核，政策也会在执行中遭遇相互推诿和扯皮。其次，精准管理不可缺失。政策从决策到执行，时间长、二传手多、协调成本高、反馈信息容易失真。在避责心态下，条块双方通常将大量精力花在上传下达、起草文件和工作留痕上，具体落实容易跟不上形势的变化。上级政府做出决策后，执行环节的主导权基本掌握在同级政府部门和下级地方政府手中，上级政府经常在执行中面临地方拼凑应对和部门相互推诿的困扰。解决好政府职责同构下有效的责任厘定和任务分工，让各个部门都能在各负其责、各就其位、各司其职中明确自身的责任权限，利用自身的职能部门资源提高项目执行效率，是现代化治理的目标。最后，对部门和个人实施精准考核，人事治理从依靠经验到依靠数据，体现了政策评估的科学性和有效性，也表明政策执行正从模糊性治理走向精准治理。

在精准设定政策目标、积极塑造政策实施空间、不断优化政策评估体系之后，S县县域政策执行力得到了极大提升。借助数字技术的嵌入，S县实现了对党政机关内部办事流程的全方位、系统性数字化再造，推进了政府治理的整体智治，极大地提升了中心工作的推进效果。比如，珊瑚乡是S县发展数字经济的重点区域，面对着极大的阻力，乡政府硬是在1年时间内完成征地2400亩，为数字经济的发展做好充分的土地准备，创造了 “珊瑚速度” 这一政策执行样本。通过对各乡镇共性工作、重点工作和个性工作的考核，每个乡镇都被纳入到县级统筹发展中，因为各个条线任务的考核分数与乡镇的年终奖金紧密挂钩，每个乡镇都不能消极对待。如果有些工作没能达到部门的考核要求，乡镇就要被扣分，工作人员的年终奖金就会减少。部门对乡镇整体层面上的工作考核，促使每个乡镇都要争先创优，就像当地干部所讲的，100%完成任务还不一定是第一，只有干到120%、150%才有机会排名第一，这激发起乡镇干部干事创业的激情。

三、数字治理下县域政府政策执行力提升机制

S县通过技术治理对本县重要工作中的重点项目进行基础信息收集，并建立了项目执行的信息管理系统，有效提升了县域政策执行力。而政务智能化管理平台系统能够推动县域政策执行力的提升，绝不仅仅是因为其强大的数据收集能力，主要原因在于其进行的数据收集和处理工作对委托—代理中的权力关系产生了显著影响。具体而言，政务系统的数字化技术能够稳定而持续地为领导层提供大量关键信息，使得权力集中、决策高效；再辅之以相应的晋升机制和监督机制，县域政策执行变得通畅，政策执行力显著提升。

（一）信息传递中的权力集中机制

信息能力是国家治理能力的重要组成部分，信息资源是政府决策的重要依据。即使在目标责任制层层加码、指标不断细化的情况下，如果上级对基层的考核过于严苛或者与基层利益相抵触，基层也可能通过信息屏蔽、筛选和截留等方式，实现有利于自己的目标。信息系统有助于信息资源向上集中，助推决策权的有效实现。这会进一步触发党政统合制下的中心工作制，有利于政策执行。S县政务智能化管理平台系统的应用，使得对信息的收集、处理、加工和决策向县域权力最高者集中，这对县域政策执行产生了决定性影响。

S县政务智能化管理平台系统处处体现出信息助推权力集中下的政策执行特征，比如，在信息权力金字塔中，只有部分信息系统对部门或乡镇开放，但是对于县域最高决策者，全部信息都是开放的。系统里有领导指挥舱、乡镇干部使用端和村干部使用端等不同类型的终端，不同的终端类型权限不同，相应地，相关主体对信息资源的掌握程度也会不同。珊瑚乡组织委员说到， “所有项目做成系统后，每个项目的时间进度、完成情况、项目负责人和时间节点都在上面。这个上面设有权限，最高权限只对县委书记开放，任务可以追到个人。所以，书记坐在办公室，可以随时看到项目进度和每个人的工作情况” （珊瑚乡组织委员，20210430）。针对重要工作要进行项目任务分解、思维导图录入和干部考核排名，县委县政府通过权力集中，采用定性工作定量化、个性工作共性化、所有工作排名化等方式来推动工作进度。对于主政者而言，及时、有效获取信息避免了信息模糊和不对称，有助于其及时调整工作策略，更有针对性地处理工作难点。总之，数字技术系统将碎片化、异质性的信息整合到统一端口，组织将甄别出有用信息并及时传送给主政者，让主政者能够从大量信息数据中提取关键信息，持续跟进重点议题，其决策能力显著提升。

（二）政策执行中的倒逼监督机制

政务智能系统本质上只是一种数字技术应用的产物，县域政策执行力的提升还需要相关常规机制的撬动和配合，其中监督机制就是S县技术治理推进政策执行的一个重要撬动机制。S县借助 “天宫系统” ，把县域中心工作不断地细化拆分，形成系统化、颗粒化的指标体系，对不同职能部门和不同层级政府提出可量化的各项指标，由督查室和纪委对目标落实和任务实施情况进行全程监控和跟踪。具体而言，督查室主要督查具体项目，纪委主要督查具体责任人，由此形成 “事” 和 “人” 的双向驱动。对于乡镇干部而言，压力来自于县领导对于督查的重视程度和县级督查力度。在县领导的授权下，当地县委办督查室对全县的重点项目进行督查，抽调专门干部督查项目推进情况，每个星期都要对 “数字之城” 系统进行查看，这就意味着对项目的监管从事后督查问责变成事前推动工作落地。如某一个项目计划6月份开工，督查室在5月份就要介入，督查准备工作的完成情况。督查室的职责就是督查项目的推进进度、工作成效、工作中的作风纪律，督查室一般不会对责任人进行处置，只是对相关部门进行通报扣分。

督查室对进度滞后部门进行通报，纪委则具体查实进度滞后的原因，将责任落实到个人，给予个人谈话、通报、甚至警告等处分，这被称之为 “全过程监督” 。 “党委的工作在哪里，纪委的焦点就在哪里，确保干一件，成一件！” （县巡查办主任，2021 0507）纪委成为推动中心工作的重要抓手，在党委和政府的要求下，对重点工作进行督促，提升中心工作的执行力。纪委有力地打通了县委书记和乡镇、县委与部门、县委与乡政府的关系。在纪委职能转换、聚焦中心工作的过程中，县域治理效能得到较大提升。以H乡某村一个古籍文化项目为例，该项目实施过程中遭遇困难，乡镇派出纪委调查此事，纪委经过调查发现，项目实施困难主要缘于村书记在项目执行中优亲厚友且不愿得罪人。一旦查实到个人，项目执行就有了抓手，根据这一情况，党委找村支书谈话，不久之后该项目得到快速推进。由此可见，纪委对党委工作的快速推进有着重要的影响作用。纪委巡查干部有无渎职，发现问题就可能给予纪律处分，与此同时，纪委督查结果为组织部门的干部任用工作提供了有力支撑。

（三）考核评估中的晋升激励机制

人事流动与晋升是激励干部的关键，合理的晋升机制有助于推动政策执行。县域数字技术的应用对人事晋升激励也产生了较大影响， “用数据说话” 使得以前很多模糊地带的 “软考核” 变成 “硬考核” ，这弱化了晋升激励中的人格化因素，科层化的事本主义逻辑得到更大程度的彰显。一方面，针对部门和乡镇，县域政务智能系统专门设计了 “争先挂帅” 排名，通过硬排名来对部门和乡镇打分。 “天宫系统” 拥有专门的数字考核系统，可以随时对部门进行智能化督查与考核。针对项目执行，督查室会根据各个部门的工作进展亮灯，不同颜色的灯具有不同含义。每次县委常委会上，都会对重点工作的进度进行亮晒，在各个部门和乡镇政府之间形成比较， “用数据说话” ，一目了然。 “这些数据都是有排名的，未排位的是无效数据。按市里具体指标细化实施，都是市里认可并且具有权威的数据，没有名次的数据不算数据” （县委编办人员，20210508）。

另一方面，针对不同层级的干部，数字智能系统分别设计了专门针对乡镇干部的 “战斗力指数” 和适用于村干部的 “头雁计划” 等，对各级干部均形成较大威慑力。某乡干部说，这个系统动不动就以亮灯的形式对基层干部的工作做出督查和评价，压力很大。编办人员直接表示， “以后干部画像建起来，我们对干部履职情况的了解就更直观了！” （县委编办人员，20210508）在没有进行数字治理前，人事晋升中还可能出现 “软考核” 的一面，即通过关系和潜规则润滑人事流动与晋升。但是在数字化治理中，考核有数字化管理痕迹，以积分方式呈现干部考核结果，排名成为基层干部考核的 “硬杠杠” 。首先，对主要干部的排名通过对部门和乡镇的考核得出。根据当地文件精神，要将考核结果运用到人事晋升中，排名靠前的部门和乡镇评优的名额更多，也会有更多人得到重用和提拔；如果排名靠后，得到重用和提拔的人数则会相应减少。这导致一个干部不仅要在自己的本职工作中表现出色，而且要在重点工作、重点工程和重大项目中表现突出，才有可能得到领导关注。数字技术在县域治理和人才选拔中的全面渗透，使得干部人事晋升中的人格化因素减少， “干事” “干实事” “干成事” 成为重要的选人用人导向，干部通过 “干出来” 而非通过 “拉关系” 晋升，这强化了科层制中的事本主义逻辑。

四、数字治理下县域政府政策执行力提升效果

科层制中的条块分割会造成信息壁垒，部门推诿则会影响政策执行，这已成为共识。而县域政务智能化管理平台系统的发展，让信息快速地在条块和部门之间流动，并使得关键信息迅速地汇集到主要领导，为领导判断和决策提供依据。因此，政务数字智能系统的有效运用可能带来县域政府数字化转型，使县域政府成为协调型政府。县域政务智能化管理平台系统成为领导决策、信息传输的重要技术手段，有效缓解了不同部门、不同层级政府和条块之间的权责不清和责任推诿问题，整合了条条和块块利益。嫁接在科层制之中的数字技术通过重塑治理责任、再造动员体系和纵向统合的条块联动实现了县域政策的高效执行。

（一）重塑县乡村治理责任

现代科层制表现为持续一致的程序化命令—服从关系，各部门职能分工明晰，因此分层负责、部门惰性是传统科层制的常见现象，为了回避以上问题，常见的做法是强化行政约束和加大干部考核力度，以倒逼干部履行治理责任。随着互联网、大数据的迅速发展，技术手段成为督促干部积极履责的重要手段，这极大地化解了因为上下级信息不对称所带来的监督成本较高和监督不到位等难题。政务智能化管理平台系统成为整合部门与部门、部门与乡镇，甚至乡镇与村的重要工具，它充分利用数据的可拆分性、标准性、相对客观性特征，把治理责任深深嵌入到各级部门和个体中。依托现代数字技术智能化的跟踪、自我生产和数据创造等功能，政务智能化管理平台系统帮助S县实现了上下级和横向部门之间的信息联通，增强了领导和上级政府对下面各层级的监督效力，构造出一套程序化、标准化和规范化的智能技术。由于任务和考核指标不断细化，下级政府为避免出现问题被问责，会尽可能地减少治理的模糊性，以高度的治理责任应对技术治理带来的全景化监控。政务智能化管理平台系统主要借助以下几种方式重塑县乡村治理责任：

首先，政务数字智能化使办事流程节点化。节点化对于县乡村积极履责具有重要影响，越是细化的目标任务和节点化的时间设置，对项目执行的针对性就越强，对具体负责人的追责也越明确。S县 “天宫系统” 最大的亮点就在于对任务的颗粒分解，并设定每个节点的完成时限，节点进度在天宫系统上即时体现。任务节点化避免了部门和乡镇整体化考核存在的搭便车行为，将每个人的责任和激励精准框定，降低了上级政府对村级组织的考核难度。

其次，政务数字智能化使执行过程可视化。数字化技术以文字、图片和视频等方式对重要信息和资料进行形象化和可视化处理，以提高治理的精准性。在S县政务数字系统中，不仅有供主要领导使用的大屏指挥舱，还有供执行部门使用的移动端应用。正如工作人员所言， “项目进度如何、在哪个环节出了问题，对县领导来说是一目了然的” （珊瑚乡纪委书记，20210504）。通过亮灯和亮牌等形象化和易辨识的评价方式，可以对各级部门和执行单位进行精准评价，倒逼下级政府和部门积极履责。

再次，政务数字智能化使事务办理留痕化。 “五色灯” 和 “三色牌” 智控系统，使得监督部门可以对纳入系统的各项工作进行时时督导和提醒，并据此进行加减分，这使考核变得简单、易操作。如果因其他非人为因素导致执行滞后，部门或个人对其中的关键细节和争议部分要进行详细说明。 “天宫系统，做思维导图，排时间表，细致到每一天，到了第二天如果没有完成，系统就会自动亮灯，除非向分管项目的副县长、委办和府办递交申请，相关人员同意以后才有可能消灯；灭灯是比较困难的，需要很硬的理由” （珊瑚乡组织委员，20210430）。征得小组会议同意和主要领导批准后，才可取消红灯，这表明可视化的结果评价以留痕方式给部门及其工作人员造成压力，督促其积极履职。

（二）再造县乡村组织动员能力

近两年来S县在短时间内完成了土地征收、环湖路建设、房屋拆迁等工作，这些重大项目的落地和实施将县乡村深度卷入到县委县政府的决策意图中。能够在短时间内完成这些重要任务，与县乡村的高度动员组织密不可分。其中数字技术的嵌入对县乡村组织体系的重构体现在3个方面。

第一，数字技术显著提升县乡村行政动员能力。行政动员主要是按照行政体系内部的任务分工和行政考核，推动县和乡镇干部形成干事创业的积极性和动力，多属于正向激励。在科层系统内，乡镇政府要贯彻执行县级政府下达的各种行政任务，这主要体现为乡镇干部按照不同的行政分工分别完成对应部门下派的任务。每个乡镇班子成员都要分管几个不同部门的工作，按照分工完成相应任务，并接受上级政府和部门的检查、考核，考核结果与年终的考核绩效紧密挂钩，这就是乡镇干部的因职设岗。在数字技术的助力下，S县设计了各种考核机制，如干部 “战斗力指数” 系统、乡镇 “争先挂帅” 排名、红黄绿 “三色牌” 项目排名、村庄 “红黑榜” 排名等，通过制度化手段推动乡村干部主动作为。这些考核系统既有对乡镇整体工作的考核，也有对个人的岗位考核；既关系到每个乡镇的年终绩效，也关系到分管干部的经济收益和发展晋升。

第二，数字技术显著提升县乡村政治动员能力。与行政动员不同，政治动员主要是通过纪委和督查室推动部门、乡镇完成工作。如对于一些在偏远乡镇工作或者年龄较大、晋升无望的干部，行政考核任务对其难以形成激励，消极履职现象比较常见，这种消极执行情况就需要通过追究政治责任和施加相应惩罚来规避。一是纪委监督下乡，对全县重点项目和重点工作进行督查，主要督查慢执行、不执行和乱执行的情况，发现问题后进行监督问责。纪委一方面会主动介入到对重大项目的监督中，及时发现推进缓慢的项目，并对具体责任人进行问责；另一方面纪委也会根据 “天宫系统” 中的亮灯和黄牌情况，对相应的项目进行跟进。二是督查室对县领导关注的重点项目和问题进行督查并通报结果。这种督查不会对具体的责任人进行问责，但会进行全县通报，而通报就意味着扣分。

第三，数字技术显著提升县乡村项目动员能力。项目动员是县级政策落地的关键环节，项目多意味着支持多、发展快；而项目少就意味着发展慢，甚至可能处于停滞状态。县级项目动员主要落实到乡镇或街道层面。以乡镇项目动员为例，乡镇项目动员的核心是打破乡镇体制内的条线分工，根据乡镇干部的个人能力和特长来分配、分解任务，在乡镇范围内统筹调配人员，这被称为因事配人。县委、县政府根据项目事务的类型、难度等要素匹配相应的乡镇干部，打破了县乡科层体系的原有分工，出现乡镇干部一人多岗、混编混岗的情况，核心目标就是因事配人。数字技术的嵌入让项目动员责任到人，只要乡镇干部承担了相应的项目工作，就要负责到底，应对项目实施、落地和考核中的所有问题。这个时候的乡镇干部就不再只是分管条线工作的干部，他们成为紧密的利益相关者，只有完成行政任务考核，才能在红黑榜上排名靠前。

（三）责任双轨制下的条块联动

压力型体制被认为是各级政府有效实施组织动员的重要机制，其中的关键一环是在目标责任制上建立起指标化、规范化和标准化的责任利益共同体。政府责任制和部门责任制是目标责任制的基本框架[22]。在县域治理中，政策执行的主体是部门和乡镇（街道），他们分别属于上级的 “条条” 和下级的 “块块” 。传统条块关系中由于条块纵横、权力运行交叉点过多，难以分清权责边界，上级政策落实常常面临 “中梗阻” 。但是在S县政务智能化管理平台系统的嵌入下，精准治理对政策执行力的提升作用十分显著。通过项目制的方式，重要工作均采用项目流程管理，在政策处理、项目实施、项目进度、项目验收等每个环节，均充分运用数字化和智能化手段，形成 “千斤重担大家挑” 的条块互嵌合作，部门和乡镇可以从颗粒化、清单化和项目化的任务分解中找到条块联动的关节点。这种条块联动主要体现在3个方面。

首先，精准任务承接下责任的共同承担。通过政务智能化管理平台管理系统对任务的颗粒分解，任务得以定性、定位、定人、定量、定时，这相对于传统条块关系中的权责不清局面是一个重要的进步。通常情况下，条条履行属事责任，块块承担属地责任，上级条条在完成专业性任务时，会把任务分解到街道或乡镇。在职责模糊不清的情况下，如果完成任务对自己有利，条条或块块就抢着干，争着干；如果任务无利又难啃，条块就相互推诿或甩锅。而任务的精准设定和分工重塑了条块治理责任，让条块走向合作共治。

其次，精准任务执行中风险的共同化解。在一般的条块关系中，上级条条下派任务给下级块块，上级条条既是业务部门，同时也可能是考核部门， “上面千条线，下面一根针” “上面千把锤，下面一颗钉” ，部门的很多任务都是依靠基层块块来落实的。即使一些任务需要上级条条和下级块块通力合作才能完成，但是由于人手有限、风险较大和绩效关联小，上级条条仍可能采取层层加码的方式对下级块块布置更多的任务。S县政务智能化管理平台系统将重要工作以项目执行的方式置于过程考核之下，数字技术的成熟，使政策从决策到执行的协调成本大大减少，信息反馈也更为精准。精准任务执行过程中，上级条条和下级块块被置于共同的责任风险中，这督促他们共同化解。

再次，精准任务考核中条块的共同应对。在目标责任制管理下，量化指标任务通常是让条块合作共治完成上级政府所交代任务的重要政策工具。但是，由于任务不够具体、执行不够透明、考核不够精准，条条和块块也可能在某些环节和领域存在合作共谋和共同避责， “共谋” 成为下级政府应对上级政府的重要策略。但是在数字技术下，考核变得越来越精准，任务不仅到条、到块，还落实到具体个人；考核时间不仅在年终，每个具体的环节都有考核指标，实现了可拆分、对比性强和辨识度高的全智能管理，数字技术让任务执行过程可视化、透明化，也让考核简单化。考核排名决定绩效，集体绩效影响升迁，纪委检查督办明确个人过失。精准任务考核体系中的条条和块块都无法回避技术监控下的硬考核。乡镇一级也不断通过联村干部和 “一肩挑” 的书记去制衡科层制之外的村一级，由此可以看出精准任务考核对条块的强有力驱动作用，条块之间形成合作互嵌型治理模式。

五、结论与讨论

县不仅是国家与地方、权力运作与权力监控的 “接点” 部位，而且是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的 “接点” 部位。本文通过对S县政务智能化管理平台系统的考察，发现数字技术的嵌入在某种程度上克服了科层制中部门推诿和条块分割的惰性，高效地推动了县域政策执行，尤其是县域中心工作的快速推进。通过事前谋划、事中监督和事后评价，数字技术全面嵌入党政领导高度关注的重要任务、重要项目和重要工作中，较好地协调了不同部门、不同层级政府和条块之间的关系，改善了权责不清和责任推诿问题，整合了条条和块块利益。条块能够快速执行县域领导的决策部署，承接县域内急难险重任务。数字技术的有效运用不仅重塑了部门治理责任，有利于领导做出科学决策，而且再造了县乡村组织动员能力，成为改进县域治理能力和治理体系的重要抓手。但是，在肯定数字技术赋能作用的同时，要警惕过度依赖数字治理可能导致的数字失真、数字牢笼等问题，也要防止将所有问题数字化而带来的数字利维坦。

首先，过度依赖数字技术可能造成数字失真。第一，数字政务智能系统只是一种技术手段，数字技术的使用具有反人格和规范化特点，如果过度使用，可能适得其反。第二，在数字精准考核下，由于以简约化方式处理考核结果，可能导致表面客观的背后是极度的不客观和不公平。比如珊瑚乡组织委员告诉我们，珊瑚乡党建工作排名靠前，并不是因为她自己工作干得多好，而是由于她遇到了一个得力助手。而分管农业的副乡长在农业专项上排名靠后，不是因为工作不卖力，而是由于中心工作任务牵扯了他太多精力。数据孤岛、数据壁垒和数据收集不完善，都可能导致片面评价。

其次，过度依赖数字技术可能导致数字牢笼。从数字任务、数字管理到数字考核，治理的全过程都与数字技术勾连，数字技术成为一张网，所有人都参与其中，不能回避。然而，过多地遵从事本主义原则， “以技论人” ，可能走向 “理性的牢笼” 。领导随时掌握信息和情况、跟踪项目进度，虽便于决策和管理，实现精准治理，但是，人和事物的发展具有动态性、主观性和复杂性，当所有的信息都被量化、数据化和可视化，实际上就是简单化和反人格化。基层工作有很大的随机性、非规则性和突发性，项目执行不仅需要科层部门之间的配合，也离不开群众动员和组织工作作为保障。每个项目都有一个节点，如果责任人因为自己的专业工作耽误了中心工作而被亮了红灯，就很难撤销进而会影响绩效。人在技术面前变得渺小，人被锁定在技术中。这种模式可以在短时间内推动完成很多急难险重的任务，但是长期来看其可持续性存疑，乡村干部很难长期保持高昂状态，到达一定的限度之后，这些考核就可能失效，治理效果也会大打折扣。

再次，过度依赖数字技术可能造成形式主义。数字技术运用需要一定的治理条件，条件具备会产生技术赋能的理想结果，条件不具备则会造成形式主义。数字化治理的好处是可以将大量数据收集起来，集中到重点项目上来，采用项目流程管理，将项目节点化和节点考核化，有利于提升治理效能。但是数字技术一般更适合运用于治理事务复杂、治理资源丰富、人口密集的地区，如果治理事务简单，则对中心工作进行项目化、节点化管理的意义不大，常规机制就足以应对。同样地，如果治理资源稀缺，也不足以调动条块部门和政府的积极性，若没有足够的经济和政治资源以形成激励，那么数字治理就可能成为空架子。因此，要实现技术有效，第一要有事情可干，第二要有资源，基层干部如果没有事情可以干或没有资源，当他面临大量的督查和考核时，就只能采取形式主义的方式应付。

注：

①遵照学术惯例，本文中地名、人名等均已做匿名处理。