国家公园社区共管研究进展与展望

刘 洋，李 锋

(1.海南师范大学 经济与管理学院,海南 海口 571158；2.海南师范大学 旅游学院，海南 海口 571158)

1 引言

“国家公园”一词最早由美国艺术家乔治·卡特林在1832年提出[1]，随后在环保主义者、学者、政府官员、企业家等不断推动下，1872年美国建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园。自创建以来，国家公园以其运营管理和制度设计上的优势产生了广泛影响，被世界上超过200个国家借鉴，并形成了各具特色的运营和管理模式。我国国家公园体制建设于2013年正式起步，2017年9月份印发的《建立国家公园体制总体方案》，为我国国家公园治理体系搭建了基本框架[2]，2021年10月，我国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，标志着我国国家公园体制落地生根。中国正在建设全世界最大的国家公园体系。在全球范围内的国家公园建设中，区域内及周边地区基本都分布着大量社区，他们世居于此，繁衍生息，与周边环境相互融合，对自然资源使用与土地利用形成了相互依赖的共生关系。然而国家公园设计通常将当地社区和自然环境保护分开对待，严格限制居民对周边资源的开采与利用，破坏了原有的社区生态系统，居民生计方式受阻，最终导致社区冲突。从国内外国家公园的实践中可以看出，平衡生态保护和社区发展、保障当地居民可持续生计是建设国家公园过程中不可避免的重要问题[3]。澳大利亚国家公园管理部门提出的社区共管就是一种协调社区发展矛盾、构建国家公园与社区新关系的重要途径。我国《建立国家公园体制总体方案》中，也明确提出“建立社区共管机制”的要求，通过让当地社区参与保护区保护并受益于保护的方法，实现生态保护、社区发展及文化传承等多重目标。

我国早在1995年开始对自然保护地社区共管的进行实践探索，1995～2002年在我国5个省10个自然保护区实施的全球环境基金(GEF)中国自然保护区管理项目正式启动，社区共管是重要内容之一，自此，自然保护区社区共管研究一直备受我国各领域学者的关注。通过多年社区共管项目的实施，此方法被普遍认为在平衡生物多样性保护、自然保护区管理、周边社区经济发展、自然资源可持续利用等方面具有重要作用[4]。基于此，本文将对我国国家公园社区共管研究成果进行梳理与评述，探讨我国国家公园社区共管研究的特点与存在的不足。

2 文献概况

文献研究数据来源于中国知网数据库。以“社区共管”为关键词进行文献检索，时间设定为1996年9月1日至2022年10月1日，并对检索到的文献逐篇识别，最后，识别出符合国家公园社区公园主题的文献431篇，其中《生物多样性》《世界林业研究》《生态学报》等核心期刊89篇，样本文献总体分布如图1所示。最早的一篇文章《林业勘察设计》发表的《武夷山自然保护区社区共管的研究》，该文主要对社区共管概念以及武夷山自然保护区社区共管实施现状进行了论述，并从自然保护区社区构成的要素、社区共管的形成、社区共管的作用3个方面对实现社区共管进行了分析[5]。本文着重分析了近5年(2018～2022年)的109篇文献。

图1 1996～2022年社区共管样本文献总体分布曲线

从文献的发表时间来看，我国学者自1995年全球环境基金(GEF)中国自然保护区管理项目启动后开始关注自然保护区社区共管问题，1996～2008年社区共管相关研究整体增长迅速，2008年以后有所回落，2009～2022年文献数量有所波动，但有回升趋势，预计未来几年内自然保护区社区共管的相关文献数量平稳增长。

从文献的研究方法来看，本文所使用的文献中实证研究占大多数，为总数的80%。理论研究包括社区共管体系建构、社区共管机制构建、社区共管实现路径；实证研究则主要针对某个国家公园通过实地调查、田野观察、问卷调查等进行研究。

3 国家公园社区共管的研究内容

总的来说，国家公园社区共管研究内容主要有以下4个方面：社区共管概念辨析、社区共管模式、实施路径与具体思路、关键问题与改革建议。这些成果从不同方面、不同程度分别对社区共管进行了分析，得出了许多具备理论意义和实践意义的结论，本文将对此进行分析。

3.1 社区共管概念辨析

社区共管最初是由资源管理中形式化的权力共享演变而来，随后逐渐延伸到森林管理、野生动物管理和自然保护地管理等领域[6]。我国国家林业局野生动植物保护司编写的《自然保护区社区共管指南》将社区共管定义为共同参与保护区保护管理方案的决策、实施和评估的过程，其主要目标是生物多样性保护和可持续社区发展的结合[7]，学者对国家公园社区共管的概念作了进一步深化，认为国家公园社区共管是社区、政府以及其他主体(非政府组织、企业、保护地管理机构等)建立伙伴关系，共担共享国家公园公园资源保护过程中的权力、责任与利益，调节原住民权力、生态保护和文化遗产三者间冲突，最终实现国家公园生态保护与社区可持续发展的目标[8，9]，其本质是一种社区冲突管理。从发展理念上看，参与式发展理念与可持续发展理念是国家公园社区共管应遵循的基本理念，参与式发展理念强调国家公园社区居民自主参与国家公园建设、管理、评估等过程，强调当地居民是社会经济发展和资源利用的主人，要在外来者的帮助下培养自我发展的能力，形成自我意识，并自主解决发展中面临的问题。参与式发展理念要求政府在国家公园建设过程中要将社区纳入到国家公园管理之中，调动社区参与保护的积极性，构建主动性保护机制[10]；可持续发展理念强调在建设国家公园的过程中，国家公园管理者要以实现可持续发展为目标，保证生态保护与社区发展的协调。因此，国家公园建设应充分考虑当地社区利益与权力，在实现自然生态保护的前提下，促进当地社区经济社会文化全面发展[11]。

3.2 社区共管模式

我国现行的社区共管机制可分为咨询式、协议式、合作式、授权式等[12]；其中，授权式社区共管机制的对应模式为社区项目共管模式和特许经营式，如太白山保护区通过建立绿色果园、绿色蔬菜示范基地，在推广农林技术的基础上减轻保护压力[13]；普达措国家公园体制试点通过开放自然观光、自然教育等特许经营项目，鼓励社会资本与国家公园周边居民开展生态体验与教育活动；咨询式社区共管机制的对应模式为社区利益共享模式，保护区管理局通过门票分红、股份经营、现金补贴等形式，让社区居民获取经济利益。如九寨沟保护区联合经营公司，实行门票分红机制[14]；武夷山国家公园管理局通过与村民合资设立茶厂，开发生态茶业，引导社区居民参与国家公园发展[15]；协议式社区共管机制的对应模式为社区契约协议模式，如白水江保护区通过制定资源管理制度约束居民行为，并形成完善的居民自主管护体系，实现全民管护与专业管护相结合[16]；合作式社区共管机制的对应模式为社区共管委员会式，如神农架国家公园管理机构组织成立由NGO组织、政府人员、社区居民等多元主体构成的社区共管委员会，了解社区发展存在的问题与需求，并与村民一起协调、决策保护与发展的重要事宜。目前我国国家公园社区共管还未形成成功的、可推广的模式，多数学者认为社区共管模式应因地制宜，根据各国家公园特色、社区诉求、管理方式、资源权属等不同分阶段、分类型实施社区共管，探索多元化的共管路径[17～19]。

3.3 实施路径与具体措施

我国国家公园社区共管的建设规划、模式、路径等仍处于探索阶段，不同国家公园社区共管建设的实施路径与具体措施存在一定差异，国内现有研究主要包括社区参与方式、保护内容、社区经济发展渠道、社区能力建设4个方面。在社区参与方式上，一是成立社区共管委员会，社区居民一方面可以通过社区共管委员会参与保护区管理，另一方面通过社区共管委员会反映其利益需求，由共管委员会协调保护区与社区居民之间的关系[20]；二是以公益性岗位、特许经营项目等方式增进居民利益，实现联合保护；三是通过宣传教育，使社区居民了解国家公园的建设与管理，加强社区居民法律意识和生态保护意识[21]。在社区共管的保护内容上，不同地区社区共管的保护内容存在一定差异。如九寨沟自然保护区共管保护内容为护林、巡山、防火、环卫、导游等；太白山自然保护区共管保护内容多为土地利用规划、宣传工作等；其他保护内容还包括集体公益林保护、禁止农药化肥等。在社区经济发展渠道上，从现有文献看，经济发展渠道主要包括提供就业岗位、调整产业结构、扶持替代生计等[22]。如聘用当地居民从事巡山、防火、环卫等工作；鼓励和帮助农户生产、销售有机农林产品；开展生态旅游，在环境保护的基础上，允许当地居民利用当地环境和资源开展农家乐、民宿等经营活动，降低居民对自然资源的依赖[23]。拓宽居民经济发展渠道，帮助居民获取更多的经济利益，既能促进社区发展，又能获取居民对国家公园建设的支持[24]。在社区能力建设上，一是开展社区技能培训，其中包括林业基础知识、农业基础知识、经济林木种植技能、林下经济种植技术等培训，帮助村民提高种植和养殖的产出，提高生活质量；二是对保护区护林员及共管委员会成员开展相关专业知识培训，以更好的开展保护工作[25]。除此之外，还有学者提到在国家公园社区共管建设中，应注重完善道路交通设施、公共卫生设施等基础设施，为当地经济发展提供保障[26]；发展新能源替代，调整社区能源结构，减少社区居民对传统薪柴的依赖[27]。

3.4 关键问题与改革建议

在社区共管的探索和实践中，部分学者将研究关注点聚焦于对典型社区共管实践中经验与问题进行归纳和总结，并针对部分问题提出了有针对性的建议。整体而言，学者们普遍认同国家公园社区共管实行时间尚短，相关研究还处于起步阶段，存在着法律法规不全、土地权属不明晰、社区参与不积极等问题，限制了社区共管的实施范围与和持续性。

3.4.1 相关立法不全、法律层级不高

我国国家公园建设尚处于初始阶段，相应的法律法规还相当不完善，现有的保护地法律体系对社区发展关注较少，并且法规中有关社区共管制度的规定立法层级较低[28]，有关社区共管制度的规定大多时是宽泛的、不具体的，无法为国家公园社区共管的实施提供实质性保障[29]。《建立国家公园体制总体方案》中，虽然提出了“建立社区共管机制”的要求，明确生产生活边界、合作保护协议、社区建设协调等。然而对于社区共管的概念界定、如何有序引导社区参与国家公园建设等内容均未明示，各国家公园体制试点在总体方案中，对社区共管目标、原则、作用、方法和机制等方面的阐述都存在较大差异[30]。对此，我国需要在立法中对国家公园社区共管制度进行系统的制定，在法规或政策中明确当地社区参与国家公园确立、规划、管理和评估等阶段的基本要求[28]；制定社区权力与利益保障机制，完善社区的知情、建议、保护、管理和发展权等内容，并明确维权途径[31]；加强资金保障制度，为社区共管设立专项资金，保证社区共管项目的稳定实施[32]。

3.4.2 土地权属不明晰

明确土地及自然资源的产权主体，是国家公园社区共管开展的前提。目前，我国多个国家公园存在土地权属不清晰、土地权属性质复杂的问题，这类问题涉及村民、村集体和国家等多方利益，是国家公园建设的重点和难点。对此，黄宝荣提出建立保护地所有权、管理权和监管权“三权”分置的管理体制，解决保护地的统一管理问题[33]。高燕提出基于土地伦理对国家公园进行功能分区，并将土地产权束概念与功能分区结合，提出不同功能区土地产权束适应策略，且采取政府和市场双手段对土地产权束进行配置的观点[34]。张天宇认为在划清资源权属问题上，应采取逐步推进的方式，或者将我国情况复杂且资源突出的国家公园等收归中央，统一管理，对于资源情况一般、且土地权属明确的国家公园，由各省国家公园进行管理[35]。有研究发现，社区居民对土地权属现状及其未来变动极为敏感[36]，在破解5个国家公园土地权属问题上应继续深入研究。

3.4.3 社区居民参与度不高

社区居民参与程度不高、参与意识不强、居民能力不足等问题也是制约社区共管实施的重要因素。有研究指出，居民个人特征、家庭特征、经济利益、对保护地建立本身及工作成效的认可等因素均在一定程度上影响居民参与社区共管的意识与程度，其中，由于国家公园建设导致周边居民收入减少，获取经济利益成为影响居民参与国家公园建设的关键因素。我国学者普遍认为，提高国家公园内社区居民收入、增加就业机会，满足居民发展诉求，可以显著提高居民参与意识与态度，增强居民满意度与社区归属感，进一步驱动国家公园社区共管建设[37]。因此，国家公园管理者应更多关注居民利益诉求，考虑居民经济利益与发展机会，如扩大公益岗位与规模、建立生态品牌、完善生态补偿机制等，并开展多样化、持久性的宣传与培训活动，提高居民自身能力与参与意识。

4 结论与展望

4.1 结论

自1995年全球环境基金(GEF)中国自然保护区管理项目启动开始，社区共管在我国已实行了20多年，对文献梳理总结后发现，我国学者对社区共管的研究主题主要集中在国内外国家公园社区共管案例研究与经验总结，研究内容主要包括社区共管模式、社区共管内容、社区共管实践中存在的关键问题等，研究方法以案例研究为主，理论研究较少，并且通过案例研究发现，目前我国国家公园社区共管缺乏成功的、可推广的模式，存在共管制度不全面、共管项目不持续、共管成效不显著、居民参与不积极等问题[8]。与其他管理模式相比，社区共管更加强调社区在国家公园建设中的主导作用以及与国家公园管理者的合作伙伴关系，注重将社区作为资源保护和管理的主体。因此，进一步完善国家公园社区共管理论体系，探索符合我国国情的国家公园社区共管模式，对解决我国国家公园生态保护与社区发展矛盾，推进我国国家公园可持续发展具有重要意义。

4.2 展望

基于以上对国家公园社区共管文献的分析与梳理，笔者认为尚有以下方面存在不足，亟待后续进一步研究探索。

(1)社区共管系统的理论研究。目前我国国家公园社区共管的研究以案例研究为主，理论研究多以模式、机制构建为主，理论体系框架尚未形成。接下来需要在已有成果的基础上，构架国家公园社区共管体系，进一步探索国家公园社区共管模式。

(2)社区权利研究。国家公园建设中，社区赋权是社区共管形成的重要因素之一，而我国对国家公园社区共管中社区居民的权利研究较少，仅有少数学者对社区共管中社区权利进行了探索。社区权力涵盖于国家公园建设过程中，明确社区权利“是什么”“有什么”“依据什么”等问题[38]，有利于社区共管理念的贯彻与落实。

(3)社区参与能力与程度评估指标体系研究。社区参与能力与程度评估指标体系的构建，能有效评估社区共管目标的达成度。一方面，可以理清社区参与状况，有助于政府采取针对性措施，提升社区参与能力；另一方面，社区参与是一个自主性提高的动态过程，量化的指标体系有助于分析社区参与的动态变化，促进社区参与长效机制的形成与完善。