国家治理现代化视域下 行政区划调整的空间治理机制

马雪松 程 凯

引 言

行政区划作为中央政府加强行政管理和规范分级治理，在综合考虑历史地理、经济文化、人口密度及国防安全等因素的基础上，依据相关法律法规将领土划分为若干行政区域，并建立公共权力部门进行管理的政治实践和制度安排，被视作国家统治形式和政府组织架构的空间投影，是现代国家开展空间治理的重要制度支撑。通过变更行政建制、重划政区边界对行政区划进行适当调整，建立政区幅员合理、权力运作高效、层级设置科学的行政区划制度，是党和国家贯彻重大发展战略、落实宏观决策的有力举措，能够进一步优化国家空间治理体系。党的十八大以来，随着全面深化改革的纵深推进和经济社会结构的快速变化，行政区划同国家治理的联系日益密切，行政区划在构建新发展格局、促进区域协调发展、加快城市化进程中的制度优势更加突出，行政区划调整愈益融入国家治理的制度建设范畴，成为党治国理政的政策手段和重要内容，在国家治理现代化建设方面扮演着关键性角色。在此背景下，党的十九届四中全会指出坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。”[1]2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于加强和改进行政区划工作的意见》，强调加强行政区划的战略性、系统性、前瞻性研究，提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，确保行政区划调整同国家整体战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。[2]这反映了中国共产党对行政区划建设的决策部署与统筹规划，揭示出行政区划调整蕴含着独特的空间治理逻辑和一整套相对稳定高效的治理机制。根据国家治理现代化的理论与实践，综合审视行政区划调整的制度建设及机制运作，有利于理解和把握行政区划建设同国家治理转型的契合性，系统阐释行政区划调整在现代国家建设中的空间治理机制，深刻认识空间、制度与权力在当代中国政治生活中的互动关系及其对经济发展与社会治理的影响，并且结合国家治理的长期愿景和中短期目标就行政区划调整的任务侧重、推进路径及优化方略作出部署，推动中国式现代化道路的成熟定型及国家治理现代化事业发展，具有重要的理论价值与实践意义。

时间与空间是理解国家治理的两个重要变量，“国家发展不仅在时间中延伸，也在空间中展开，空间如何被规划、被塑造，不是一个自然过程，而是一个治理过程。”[3]但在现实生活中，人们对时间的感知胜过对空间的把握，空间往往被视作一种空洞的物理容器和应然之物。“空间被看作是死亡的、固定的、非辩证的、不动的。相反，时间代表了富足、丰饶、生命和辩证。”[4]对于空间与时间关系的认知导致行政区划研究中的空间维度有所缺失，相关成果更多聚焦区划沿革或实践应用等时间性范畴。随着交通工具发展、科学技术进步以及经济全球化的深入，不同区域的沟通与交往愈益密切，人们更加重视空间的意义与价值，国外的社会科学研究呈现明显的“空间转向”，以福柯(Michel Foucault)、列斐伏尔(Henri Lefebvre)、哈维(David Harvey)等为代表的一批学者围绕空间议题建构理论，推动空间视角在多个学科及研究领域得到传播。在空间治理理论的翻译引介和我国治理转型带来的空间场域变化的背景下，空间政治学被广泛应用于区域规划、城市治理、城乡发展等领域，行政区划的新近研究开始自觉运用空间思维，学界从空间角度重新理解行政区划的内涵、价值及功能。举其要者，有学者围绕行政区划的空间治理功能，探讨优化行政区划设置在高质量发展中的价值作用、总体思路及优化路径[5]；有学者借鉴行政区划概念及其政策框架，从空间类型和区划机制等维度分析区划治理的实践取向[6]；有学者从国家治理的空间基础出发，就新时期的行政区划优化提出改革方案[7]。学界运用空间治理的理论框架与分析范式研究行政区划取得可观成绩，充分肯定区划调整在国家治理中具有空间生产及制度支撑作用，丰富和拓宽行政区划研究的理论视角，为后续研究奠定重要基础。但现有研究较少运用空间治理理论分析行政区划的改革动因与作用机理，行政区划调整蕴含的空间治理逻辑有待学理阐释。本文致力于探讨现代国家治理同行政区划建设的内在关系，结合空间治理理论分析行政区划调整的空间治理机制，并就新时期的行政区划调整提出对策及建议。

一、国家治理现代化与行政区划调整的关联性

行政区划调整既是党和国家加强行政管理和规范公共治理的政治实践，也是巩固空间治理基础的必然要求；既是健全和完善中国特色社会主义制度的题中之义，也是构建现代治理体系、提升空间治理能力的具体表现；既是推进全面深化改革事业纵深发展的基本内容，也是党和国家应对治理空间变化的重要举措。理解与把握现代国家治理与行政区划调整的内在关联，不应局限于政府职能发挥、政治制度建设及现代化发展等固有视角，而是要聚焦国家治理转型的宏观背景与价值理念，从现代国家建设要求的政治制度供给，治理体系构建与治理能力发挥的支撑关系，以及全面深化改革蕴含的治理意义等方面分别讨论。

首先，行政区划作为现代国家建设的空间基础和制度安排，行政区划调整与现代国家治理具有伴生关系和同构性价值。从空间维度来看，现代国家通过边界确认及空间生产，在其领土空间内实现统一管理与良善治理，这就需要行政区划发挥确定治理单元及理顺空间秩序等价值功能。行政区划调整的性质与内容不仅反映现代国家建设的本质要求，而且在划定治域范围及设置行政单元过程中为国家治理现代化奠定基础。

一方面，现代国家建设高度重视主权的确立与维护，国家的管辖范围主要依据领土进行界定，行政区划的设置与调整为国家主权的享有及行使提供清晰的领土空间。从国家的形成及演进来看，绝大多数国家都将国土划分为多个行政区域进行管理。“当一个国家的领土范围和人口规模突破一定界限的时候，受制于管理幅度，通常都需要将国土划分为若干层次和类型的行政区域，进而建立起完整的地方政府体系。”[8]恩格斯针对早期国家与部落氏族的比较，揭示出国家建设与领土划分密不可分，“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民……这种按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的”[9]。传统国家虽然拥有相对固定的统治区域并且同样重视分域治理，但其行政区划同领土边界很难做到紧密结合。“只有现代国家，才能准确地使其行政管辖范围同具有明确边界的领土对应起来。”[10]领土范围标识着现代国家的管理辖区，现代国家建设的目标是建立以领土为基础的空间治理形态，通过行政区划将自然地理空间划分为边界清晰的行政管理单元。在此意义上，行政区划的设置与调整是现代国家建设的必然要求。“行政区划作为基础性的空间安排，与国家建设密切相关，尤其是在现代国家建设初期与经济社会发展的转型期以及工业化城镇化的关键阶段，往往引发行政区划的深度重塑。”[11]另一方面，现代国家建设强调创立制度体系和发挥制度功能，在以领土为基础的地理空间内增强国家治理的有序性和高效性，调整行政区划是完善国家治理体系、强化空间治理能力的关键举措。受到政府规模限制和行政效率约束，多数国家往往无法直接管理疆域内的一切事务。“对绝大多数的国家来说，要维护其统治，只有中央政权显然是行不通的，必须建立相应的地方政权体系，而国家政权的纵向结构体系决定于行政区划结构，这就需要首先将国土划分为合适的行政区域系统，为建立相应的国家政权体系创造条件。”[12]正是通过地域划分，不同国家将整体性的治理事务切分为多个主体共同负责的具体性工作，从而加强行政管理、落实公共治理。“在领土范围内，国家权力也是通过划分管辖边界、分割治理权责的方式来实施治理的，由此将领土划分为不同层级的行政空间，每个空间都有一套完整的治理体系，承担着对辖区内各类事务的治理责任。”[13]从空间维度来看，行政区划的设置及调整旨在充分满足治理需要，国家治理都是在既定的行政层级和区划格局内展开的，其中一些是以行政区划为单元进行的。[14]现代国家建设以一定的行政区划作为基础，行政区划在巩固现代国家建设成果的同时，通过制度调整与改革增强国家治理的有序性与高效性。

其次，国家治理是党和国家健全制度体系、规范行政运作，推动党政部门、市场力量、社会组织及普通民众的分工协作与协同共治，有效治理公共事务、全面增进公共利益的政治实践。提高国家治理的现代化水平，需要加强国家治理体系与国家治理能力的优化衔接，发挥治理体系的制度合力与整体效能。行政区划是国家治理的制度形式与重要对象，调整行政区划能够完善国家治理体系、提升国家治理能力，更好发挥治理体系与治理能力的支撑作用。

一方面，国家治理体系是党领导多元主体共同管理公共事务的一整套制度架构，推动治理体系的制度优势转化为治理效能，需要党政部门遵循善治愿景完善国家治理制度，在持续提升治理能力中促进国家治理体系的效能发挥。就治理与空间关系而言，调整行政区划有利于健全国家治理体系、提升空间治理能力，夯实国土空间治理的制度基础，确保治理体系建设契合治理能力需要，增强治理体系和治理能力的有机转换。从表现形式、实质特征及结构要素来看，行政区划包含行政建制、行政单位及行政区域等内容，其制度建设涉及横向的政府组织体系和纵向的空间治理格局，行政区划调整往往会触及国家治理的根本性议题，行政区划因此在国家治理中具有基础性地位。调整行政区划有利于理顺同一治理层级中不同主体间的协作关系，通过优化权力运作及资源配置增强国家治理的系统性和协同性，为多元主体的公共事务治理提供结构合理、层次清晰、运行有效的制度体系与空间基础。特别是随着东部沿海地区进入区域一体化的发展阶段，我国行政区划调整的主要目标转向优化空间治理格局、提高地方政府的空间治理能力。[15]另一方面，国家治理能力泛指公共治理主体运用国家制度管理社会各方面事务的能力，提升国家治理能力既要加强各类制度规范的执行力度，还需根据治理环境变化完善国家治理体系。“对于国家治理能力来说，国家治理体系能否发挥预期功能并不完全取决于治理主体的主观意愿，而是由制度建设的结构性效果决定的。”[16]行政区划蕴含空间与权力等多重治理资源，调整行政区划可以推动治理资源的空间配置与再生产，增强不同治理主体在特定区域内的治理能力，在实现良善治理中促进治理体系建设。具体而言，坚实的物质基础是维护社会秩序、提供公共服务的重要前提，治理资源的汲取与配置被视作国家治理能力的关键衡量指标，“国家治理能力在本质上是国家拥有的治理资源及对其进行合理配置和有效使用的能力。”[17]行政区划是地域空间及行政组织的复合产物，适时调整现有区划有利于优化治理资源的空间配置、促进生产要素的空间流动，在理顺政府间权力关系、优化政府组织架构的基础上提升国家治理体系的科学化水平。

最后，现代化进程中的改革事业蕴含市场经济建设和民主政治发展两大主题。“改革是体制的转换过程，转型主要在市场化和民主化两个层面上进行。”[18]国家治理体系和治理能力现代化建设作为全面深化改革的总目标，需要适当调整上层建筑的部分体制性与结构性要素，确保国家治理有效回应社会结构变迁及社会矛盾变化，改革在此意义上为行政区划调整提供明确的目标指向，推动行政区划同国家治理形成更为紧密的互动关系和联动机制。

一方面，建立系统完备的社会主义市场经济体系，为党和国家的政治体制建设和社会民生服务提供物质保障与经济基础，作为新时期全面深化改革的重要目标之一，规定着行政区划的调整内容。就经济形态变迁而言，现代化是从以土地为根本的农业经济转向以市场为核心的工业经济的一种发展趋势，市场化水平被视作现代化建设的关键指标，推进市场经济建设成为改革开放以来我国政治体制改革和经济模式转型的重点。在计划经济时期，公共权力主导着我国经济社会发展，经济活动的空间分布受到政治权力的影响，并在行政区划的刚性约束下形成一种行政区划同经济发展相嵌套的“行政区经济”，不利于建立统一的现代市场经济体制，限制着市场在资源配置中发挥决定性作用。围绕现代化发展调整行政区划，能够优化生产要素的流动方向及空间布局，促进社会经济建设和区域协调发展，进一步巩固现代市场经济体制的空间基础。“行政区划调整的主要目的是打破行政区对经济发展的制约，弱化‘行政区经济’，推进区域经济一体化和加速城市化进程。”[19]另一方面，保障并维护人民群众在国家治理中的政治参与权利，为中国式现代化道路的成熟定型提供深厚的民意基础，是党和国家政治体制改革的价值旨归，这为新时代的行政区划调整指明方向。现代化不仅意味着生产力水平的快速发展和生产方式的迭代更新，还表现为国家治理模式的转变和民主参与范围的扩大。缺乏民主的现代化建设容易引发阶层分化和利益冲突，阻碍现代化事业的纵深发展。脱离现代化的民主政治，可能因缺少相应的经济基础导致业已建立的民主形态面临崩溃和变形等潜在风险。“在中国特色社会主义民主政治发展的每一个阶段，都有现代化这个‘看不见的手’在幕后推动，而一旦经由民主发展解决了现代化进程中所遇到的阻碍后，现代化建设又能加速前进。”[20]2019年1月1日起施行的《行政区划管理条例》规定，变更行政区划应向上级政府提交必要的申请材料，其中包括“征求社会公众等意见的情况”。就行政区划调整事宜向民众征求意见，体现出党和国家对民众政治参与权的维护与保障，有利于贯彻落实人民当家作主原则。

二、行政区划调整的空间治理机制阐释

行政区划自确立之日起就具有显著的政治意蕴，但将行政区划视作国家权力的空间投影与制度安排，导致相关研究长期受到政治话语主导。“行政区划的研究同政治统治密不可分”[21]。行政区划调整被看成是涵括行政建制变更、管辖范围变动、行政单位变化在内的制度变迁，旨在加强中央对地方的行政管理与分级治理。这一研究思路虽然揭示出政权建设在行政区划研究的理论建构与议题更新中具有的根本作用，但可能忽视了区划调整蕴含的空间治理逻辑。从本质属性、价值理念及时代特征来看，“行政区划工作首先是‘政’，其设置与调整的初衷是为了搭建和持续优化国家治理的空间基础，进而更好地服从、服务于国家重大发展战略、经济社会发展和国防建设。”[22]根据国家治理的价值理念及实质内容，可从权力运作、权利行使及资源配置等层面阐释行政区划调整蕴含的空间治理机制。

首先，空间生产是行政区划的基本功能，党和国家通过调整行政区划确定现代国家治理的地域空间以及衍生性的制度运作空间、战略发展空间及社会公共空间，为公共权力在国家治理中的有效运行提供明确场域与行动边界，推动行政区划发挥规范权力运作的制度功能。

一方面，党和国家围绕国家治理的宏观战略与决策部署，通过调整行政区划来生产和建构新的空间形态，为国家治理中的公共权力运行提供相应的地域空间及行政单位。列斐伏尔认为，空间是任何公共生活形式和权力运作的基础。[23]空间作为人类社会的活动场域与实践产物，能够促进政治空间、社会空间及文化空间的再生产。“权力结构在特定的空间结构上生成，空间结构的移动、重建和再生产都可能会引起附着在空间上的权力结构变迁。”[24]随着国家治理现代化的循序推进，现代国家治理的价值理念及实践需要对公共权力提出新的要求，规范公共权力运作成为新时期行政区划建设的工作重点。遵循管理导向的传统区划模式在解决超大规模国家的治理难题方面具备一定优势，但也存在权力运作的向度单一问题，调整空间治理单元对于优化权力结构和规范权力运作至关重要。原因在于，“空间是国家的重要战略资源之一，是国家向社会行使权力的重要工具。”[25]党的十八大以来，位于沿海地区的海南省三亚市、山东省青岛市、广东省阳江市等地通过政区合并重塑发展空间，进一步明确海洋事务管理的地域边界，为党和国家的海洋强国战略提供空间支撑，推动公共权力部门的海洋事务管理更加精准有力。另一方面，新时期的行政区划注重变更行政建制来优化政府组织架构，为公共权力在纵向治理体系中的规范运作提供相应的制度空间。广袤的国土空间是行政区划设置的客观条件与重要前提，规范权力运作为行政区划调整赋予正当性与合法性。“如果不对国家疆域进行划分，国家权力便无法及于每个地方、每个角落，因而会造成国家权威的失效。”[26]现代国家治理强调多个主体的协同共治，强调打破传统的自上而下的权力运作格局，确保公共权力在不同层级与治理主体间的规范运作，这就要求党和国家通过行政体制改革和上层建筑调整，夯实公共权力运作的制度基础。党的十八大以来，行政区划调整更加突出规范权力运行的实践导向，“省直管县”等体制改革更加注重理顺县、市政府在纵向治理体系中的权力运作关系，地方行政组织架构更加契合宪法和地方组织法规定，为政府间的权力运行提供合法性支持。“省直管县”改革同时反映出地方政府自主意识的觉醒与增强，进一步明确省与县市政府间的职责权限，这也有利于规范政府间权力运作，构建分权与协调的新型政府间关系和国家纵向治理体系。

其次，尺度重构作为行政区划调整的实践机制与表现形式，是维护社会发展的重要举措。通过行政区划重塑社会关系和调整地理边界，对以权力和地域为核心的治理空间进行尺度重构，能够优化以辖区面积和行政层级为主的治理体系，保障地方政府与基层社会的发展权利。

一方面，党和国家针对领土空间内的行政建制进行尺度重构，有利于增强地方政府在国家治理和区域发展中的自主性，行政区划调整因此在推动区域发展方面具备显著优势。在政府组织体系中，上级政府的行政约束影响次级政府的自主性发挥。行政区划是政府组织架构的空间投影，行政建制变更或政区边界重划意味着政府组织体系内权力格局及行政关系的变化。通过行政区划调整确保各级政府，尤其是上级政府的行政权力保持在适当范围内，可以激发下级政府在国家治理中的积极性与创造性。“尺度上移和尺度下放是国家的尺度重组策略，即国家通过将经济调节和市场监管权力上移至国际组织或下放至地方政府，为资本流动和再生产提供便利。”[27]改革开放初确立的市领导县体制在市与县之间建立起行政隶属关系，县域经济的发展资源存在被地级市占用的可能性。十八大以来党和国家结合“放管服”改革和行政审批制度改革开展“省直管县”和“扩权强县”，扩大县级政府的财权与事权，一定程度上减少了地级市对县的行政干预，为县级政府的资源汲取、政策制定提供体制支撑，进一步调动其在地区发展与经济建设中的自主性。另一方面，行政区划作为实体性地域空间与衍生性社会空间的双重投影，行政区划调整既是保障和维护地方发展的重要举措，更是党和国家回应社会诉求的必然要求。行政区划虽然是一个具体的地域空间，但就空间与权力的内在互动而言，“这个空间不是单一的，而是多重的、并存的、交叉的、互动的，蕴含着丰富的社会关系与制度结构。”[28]行政区划建设必须符合社会实际，并且根据社会发展需要进行制度调整。例如，2013年浙江省湖州市拟对当地经济强县长兴县“撤县设区”，受到当地民众强烈反对后宣布搁置。这表明行政区划建设不仅是政府部门自上而下的政治实践和制度建设，区划改革的决策部署也同社会群体的利益诉求密切相关，行政区划调整应以维护民众切身利益、促进地区发展为导向。2019年1月1日起施行的《行政区划管理条例》，首次强调必须保障社会民众在区划建设中的参与权利，反映出党和国家更加重视通过行政区划调整来增强和维护社会发展权利。

最后，空间正义作为空间生产和尺度重构的核心诉求，是行政区划调整的目标导向和价值指引。空间正义是指国土空间开发利用过程中民众在空间生产以及资源配置层面享有的社会公平与公正，包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换以及消费的正义。[29]行政区划调整能够优化治理资源的空间生产与流动，确保不同区域的资源配置相对均衡。

一方面，公共权力部门根据区域发展现状调整行政区划，促进不同区域在国家治理建设中实现相对均衡的协调发展，空间正义愈益成为行政区划调整的重要价值取向。我国区域发展长期呈现不平衡不充分状态，南方与北方、东部与西部、沿海与内地、内陆与边疆的发展速率及水平存在明显差异。行政区划调整能对行政资源的空间分配产生影响，优化生产要素的流动方向以及经济活动的空间布局，整合与重组特定地区的公共权力资源，并通过改变区划性质以获得不同的政策资源。[30]“现代化建设亟需突破已有的行政区划体制框架，通过空间治理单元的变革与重构，推动各类资源要素在国土空间内的重新配置，促进经济增长，加快现代化发展进程。”[31]新时期的行政区划调整更加突出全局理念和系统思维，行政区划在区域协调发展中的价值功能愈发显著。“党的十八大以来，行政区划变动最为重要的新趋向是统筹全国布局，凸显空间公平。”[32]根据陆海内外联动和东西双向互济的协同发展要求，党和国家推进超大城市、边疆地区、内陆口岸的区划改革，围绕中部崛起、东北振兴及西部大开发等区域发展战略，将区划设置与调整重点向中西部地区倾斜，鼓励、支持和引导包括生产要素在内的治理资源向欠发达地区集聚。另一方面，维护国家治理中的空间正义还需聚焦同一空间内部的发展水平差异，在统筹城乡发展新格局的基础上推进城市区划改革，这也成为行政区划调整的重要价值追求。改革开放初期，党和国家建立城乡合一体制，对农村与城市进行整体性的统筹管理，尝试通过市领导县、以乡建镇和以镇带村的方式促进农村发展。然而，城乡的地域空间及社会生态存在显著差异与本质区别，利用行政区划捆绑城市与农村反而导致城乡发展失衡。“从长远来看，城乡合一体制限制了城市行政区的发展，城乡差别没有缩小，而县市之间、镇乡之间的差别却越来越小。”[33]随着乡村振兴战略的全面推进和新型城镇化发展，党和国家坚持通过区划改革促进城乡要素的平等交换和公共资源的均衡配置，行政区划的辐射与带动作用愈益突出。“行政区划调整作为一种行政主导的空间治理手段，对于优化区域和城市空间结构、促进地方经济社会发展起到了重要作用。”[34]新时期的“撤县设市”，有利于发挥经济技术及优势产业的辐射作用，推动郊区及农村的经济建设和城镇化进程，进一步缩小城乡间的发展差距。

三、新时期行政区划调整的优化完善路径

从实质内容与影响因素来看，行政区划调整不仅是党和国家深化政治体制改革、完善国家治理体系的必然要求，还是公共权力部门回应社会诉求、维护民众利益的重要举措；不但是中央政府自上而下的决策部署和统筹安排，而且同地方政府的制度创新与政策试点密切相关；不仅是对地域空间的重新划分，还受到特定社会关系及文化传统的影响；不仅是中国共产党人结合现实国情的积极探索，同时遵循着行政区划建设的一般规律。推进行政区划的健全完善与良性发展，需要遵循国土空间治理的价值目标，处理好政府改革与社会治理、顶层设计与地方探索、地理区域与制度场域、本土实践与域外经验这四组关系。

首先，优化行政区划的体制机制与整体布局，需要同时关注政府组织建设和社会发展诉求，并通过制度建设协调二者间关系，确保区划改革兼顾政府改革与社会治理。国内学界的行政区划研究长期聚焦行政管理与经济建设，较少关注社会治理在行政区划调整中的内生诉求及驱动作用。空间治理同社会结构存在密切相关，“空间只有在社会关系中才有存在意义，而社会就是人们在一定空间内的活动场域。”[35]调整行政区划应在坚持政治体制建设的基础上，重视公共服务供给与社会民生建设等治理需要，寻求政府改革与社会治理的有机统一。一方面，行政区划是政治制度与治理体制的重要组成，行政区划调整需同政治体制改革的基本理念及目标导向相适应。党的十八大以来，我国政治体制改革的核心是推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其是要实现公共权力运行的制度化和规范化，确保公共政策体现人民的意志与主体地位，并通过协同共治发挥国家治理的制度合力及治理效力。新时期的行政区划调整应着力于行政区划的法律法规制定与完善，明确区划变更的具体情境与程序步骤，规范行政区划的机构设置等配套制度建设。调整行政区划同时需要遵循人民至上理念进行方案论证与政策评估，支持和维护民众在区划调整中的意见表达与有序参与，增强行政区划调整同国土空间规划与区域发展战略的契合度。另一方面，行政区划作为公共部门对领土空间进行分级管理的产物，是社会治理的空间基础与主要场域，行政区划调整的政策议程需根据社会结构变迁进行设定。“科学合理的行政区划应该是帮助配置资源，促进城乡融合和社会公平，提高居民个体获得感的基础。”[36]调整行政区划既要遵循现代国家治理的价值理念及基本路径，还需关注党和国家在新时期面临的复杂形势与治理任务，比如根据高质量发展要求变更行政建制或调整政区边界，加快劳动力、技术等生产要素的循环流动，进一步优化产业要素的空间布局、缩小不同区域以及城乡之间的发展差距。

其次，提高行政区划调整的科学化水平，应在坚持党的领导基础上做好宏观部署与统筹规划，将地方探索的成功经验上升为正式的制度安排，实现顶层设计与地方探索的上下联动。行政区划是国家实现分级管理的重要支撑，其行政建制及权力运作依赖于政府组织体系的行政隶属关系，这导致当前研究习惯将行政区划改革视作由上级政府发起的单向度的权力运作，“这里隐含的假定是，区划调整是一个上级政府确定方案、下级政府服从执行的过程。”[37]然而现实生活中的行政区划调整并不总是遵循自上而下的科层逻辑，地方政府的自主性与能动性同样会对行政区划建设产生影响。新时期的行政区划建设，既要结合国民经济发展及国土空间治理做好顶层设计，还应对地方政府的制度创新予以关注，通过经验总结与理论提炼将其转化为普遍做法，实现顶层设计与地方探索的有机衔接。一方面，行政区划调整应在坚持党的领导的基础上，围绕党和国家重大战略部署以及国民经济发展需要展开。行政区划是党治国理政的基础性制度框架，加强党对行政区划工作的集中统一领导，能为行政区划调整提供坚强的领导核心与正确方向。执政党同时能够凭借政治优势及组织优势，在区划建设中发挥统揽全局、协调各方的领导核心作用。调整行政区划还需聚焦国家重大发展战略和国土空间规划体系，围绕国民经济体系建设和供给侧结构性改革完善行政区划，促进生产要素的空间流动及优化配置，并且根据区域协调发展进行统筹安排，确保新时期的行政区划改革服务东北振兴、中部崛起及西部大开发等宏观战略。另一方面，推动行政区划事业的健康发展，还需及时总结地方政府在实践探索中的宝贵经验与成功做法，利用经验转化机制进一步促进制度建设，比如针对功能区与行政区在治权分享与权力运作层面的协调问题，安徽省六安市在原功能区合并组建新的市辖区，以建制升格解决行政区与功能区在城市化建设中的协调问题，能为其他地区的功能区改革提供经验与启示。

再次，确保行政区划调整的科学合理及稳定有序，不仅要着眼于地域空间的辖区变动与边界重划，还应关注特定区域内的权力关系、历史文化及风土人情，实现地理区域与制度场域的和谐统一。“空间并非只是土地、民众、财物、资源这些有形的事实，它还涉及信仰与观念，包括了将民众团结在一起、与这片土地紧密联系在一起的诸多信念以及这些信念的培养与维持的方言、风俗、制度等诸多内容。”[38]行政区划是地理区域、政治制度、社会关系等多重要素结合的产物，“从历史经验来看，一个行政区范围的确定，必须有相应的自然区域作为依托，还要有一定的文化区域作背景，更要照顾到原有行政区划的边界，否则不能长久维持”[39]。调整行政区划不能仅仅聚焦地域边界划分等地理空间变化，而且需要地理空间变化同特定的历史传统与文化背景相适应。“行政区划制度变迁对文化的路径依赖在很大程度上警醒我们，行政区划的优化路径和方向应尽可能适应文化、习俗的特性。”[40]一方面，行政区划是公共权力部门针对国土空间的地域划分，行政区划调整应当符合自然地理规律，在服从治理需要的基础上保持自然地形完整。自然地理条件很大程度上塑造了不同政区的管辖范围与边界，特别是由特定地形所组成的单一自然地理单元往往成为单独的行政区划单元。“在自然条件中，地形山貌，如山脉、高原、盆地、河流等对行政区划影响很大，自古就有所谓山川形便的行政区划原则。”[41]行政区划改革应在坚持行政管理原则的基础上适当考虑自然地理条件，运用山川形便原则合理调整政区边界及管辖范围。另一方面，行政区划是多重制度性要素在特定空间内的复合产物，调整行政区划还应重视特定区域内的制度建设，确保地理空间与制度空间在国家治理中的有机统一。列斐伏尔认为，空间同时具有意识形态属性和政治属性。“任何一个社会、一种生产方式，都有它生产出来的空间，而这样的空间又包含了社会关系与制度。”[42]行政区划是地理空间开拓与制度空间确立的统一形态，在对地理区域进行划分之后，还需加强包括行政建制及组织机构在内的制度建设，为行政区划提供相应的制度规范。行政区划调整同时应围绕特定的历史文化及风土人情来确定层级与幅员，避免因文化差异与社会关系变化影响行政区划的空间治理效能。

最后，当代中国的行政区划作为植根我国历史传统与现实国情的本土化产物，符合行政区划建设的一般性规律。优化完善新时期的行政区划，既要立足本土总结实践经验，也要批判借鉴他国可行做法。“中国建构现代国家的历程表明，中国特色社会主义制度力图将中国的发展确立在人类文明发展规律、社会主义发展规律以及中国社会发展规律有机统一的基础之上。”[43]推进我国行政区划的理论与实践创新，必须坚持解放思想、实事求是的基本原则，既要立足本土实践总结经验，也要批判借鉴其他国家和地区的可行做法，并将其同我国国情相结合，形成一套富有中国特色、遵循普遍规律的行政区划制度。一方面，我国的行政区划历史悠久、类型丰富，归纳不同时期的行政区划建设经验对新时期的行政区划调整有所裨益。另一方面，中国的行政区划事业不仅反映本土实际，而且遵循行政区划建设的一般规律。通过比较其他国家和地区的创新实践，在批判吸收与合理借鉴中完善行政区划同样重要。我国行政区划的结构层级明显偏多，部分一级政区的管辖幅度明显偏大，未来的行政区划改革应将重点放在减少行政层次、调整政区幅员等方面，其他国家的区划实践能够对此提供启示，比如日本通过撤销郡级建制来精简行政层级，确立以都府州县和市町村为主的二级制；波兰在对省级政区进行划分后取消区级建制，形成以县和乡为主的纵向治理层级。城乡治理方面，西方国家普遍实行城乡分治政策，成立跨区域组织引导城乡协调发展。城市化建设方面，总结英国在大都市化改革浪潮中成立大伦敦政府的经验做法，能为我国的城市群发展提供相应启示。

结 语

行政区划作为权力结构与行政体制的空间投影，是国家治理体系建设与公共权力配置的空间基础。对其进行调整是党和国家重塑国土空间治理格局、提升空间治理能力的重要举措。在权力导向的政治逻辑与经济导向的发展逻辑影响下，行政区划调整的相关研究较多集中于行政管理与经济建设等领域，其所蕴含的空间治理机制有待系统阐释。随着国家治理转型带来的空间场域变化，行政区划的制度功能不再局限于划分国土空间与配置公共权力，而是通过行政建制变更与政区边界调整同空间治理建立起密切联系。结合国家治理的价值理念及内生诉求审视行政区划调整的空间治理效能，能够揭示空间、制度与权力在国土空间治理中的互动逻辑与作用机制。具体而言，党和国家通过调整行政区划推动治理空间生产与权力尺度重构，支持和保障行政区划在国土空间治理中发挥规范公共权力运作、保障社会发展权利及维护空间正义等价值功能，行政区划在此过程中实现从“治理空间”到“空间治理”的角色转变、内涵丰富及功能拓展。推进新时期的行政区划调整，需要处理好政府改革与社会治理、顶层设计与地方探索、地理区域与制度场域、本土实践与域外经验这四组关系。行政区划在促进经济社会发展方面虽然具有显著功效，但随着社会主义市场经济的逐步完善，市场在资源配置中的地位与作用将会更加突出。在此背景下，平衡好政府与市场的关系尤为重要，府际协商机制或区域合作组织在空间治理中的制度建设及效能转化同样值得关注。