人与自然生命共同体视域下完善南极旅游国际治理的中国方案

张志军

(中国海洋大学 海洋发展研究院，山东青岛 266100)

2021年4月22日，习近平主席应邀出席领导人气候峰会并发表题为《共同构建人与自然生命共同体》的重要讲话，(1)参见习近平：《共同构建人与自然生命共同体——在“领导人气候峰会”上的讲话》，载《人民日报》2021年4月23日，第2版。全面、系统、深刻阐释了人与自然生命共同体理念，为加强全球环境治理、实现人类可持续发展提出了中国方案，贡献了中国智慧。人与自然生命共同体理念是对全球环境治理问题具有普遍性指导意义的重大理论创新，这一理念的提出不仅对于应对全球气候变化问题，对破解包括南极旅游在内的南极治理困境、完善以国际法规则为基础的南极治理模式，实现南极生态环境保护和旅游价值利用的有机统一和良性互动同样具有重大的理论意义和实践价值。

当前，南极旅游业蓬勃发展与南极生态环境承载力有限之间的矛盾日益突出，南极旅游国际规则体系的制度性弊端逐渐显现。同时，我国在南极国际治理中发挥的影响力十分有限，与我国作为世界第二大南极旅游国的地位极不相称。习近平总书记强调，要加大对网络、极地、深海、外空等新兴领域规则制定的参与。(2)参见习近平：《加强合作推动全球治理体系变革 共同促进人类和平与发展崇高事业》，载《人民日报》2016年9月29日，第1版。南极治理体系变革是我国参与全球治理体系变革的重要方面。人与自然生命共同体理念的提出为我国认识、保护和利用南极提供了根本遵循，为我国参与南极旅游治理体系建设指明了实践路径，也为南极治理相关国际法制度的发展、完善开辟了新境界。

一、南极旅游业发展对南极生态环境的影响及其引发的相关法律问题

近年来，各国南极活动呈现主体多元化、形式多样化的特点，南极活动的参与主体由国家政府组织的科考队扩展到公民、法人和其他组织，活动方式从单一的科学考察向生物遗传资源开发、渔业捕捞、旅游探险、科普文教等多领域拓展。其中南极旅游作为南极活动中具有较低政治敏感度的活动方式，近年来获得了长足发展，同时也成为影响南极环境治理的重要因素。如何促进南极环境保护和旅游资源利用的兼顾与平衡、实现南极永续发展成为国际社会面临的重要课题。

(一)南极旅游业的现状与发展趋势

南极因其偏远的地理位置、极端恶劣的气候特点和广袤无垠的辽阔地域，得以保留了世界上最原始的自然风貌、最纯净的生态景观以及罕见独特的生物物种。这在很大程度上满足了人类探索未知领域、追求纯粹自然风光、追求探险猎奇心理的物质和精神需求。随着南极的神秘面纱逐渐揭开，这块壮美的冰封大陆成为极地轻探险旅行爱好者为之神往的梦想目的地。虽然人类踏足南极的历史由来已久，但严格意义上的南极旅游始于20世纪50年代。(3)参见Tourism Overview,Scope Of Antarctic Tourism - A Background Presentation, https://Iaato.Org/Tourism-Overview,最后访问时间为2021年10月1日。至90年代以后，随着全球各国经济发展水平的提高，尤其是交通、通讯等基建领域技术条件的改善，南极商业旅游人数迎来了爆发式增长，90年代初南极旅游的人数已同在南极从事国家科考的科研人员人数相当。(4)参见Regulating Antarctica Tourism, http://www.Asoc.Org/Antarcticadvocacy/Campaignstoprotectantarctica/Regulatingantarctictourism.Aspx，最后访问日期为2021年10月1日。根据国际南极旅游组织协会公布的最新数据，新冠肺炎疫情全球大流行以前的仅仅半年间，2019年10月到2020年4月赴南极的个人旅行者为7.4万余人，其中踏上南极大陆的人数超过5.5万人。从人数上看，近年来参加南极旅游的人数已经是各国科考人数的5倍以上，撑起了人类南极活动的大半壁江山。(5)参见Antarctic Visitor Figures 2019-2020, https://Iaato.Org/Wp-Content/Uploads/2020/07/Iaato-On-Antarctic-Visitor-Figures-2019-20-Final.Pdf,最后访问日期为2021年10月1日。我国南极旅游虽然起步较晚，但增长势头迅猛，增长率远超国际南极游客整体增长率。从2016年起，我国已经成为仅次于美国的南极旅游第二大客源国，并很有可能在未来5-10年内成为南极旅游第一大客源国。

自发现南极大陆开始，人类从未停止探索南极的脚步。南极旅游成为新时期人类开发、利用南极不可忽视的重要活动。以南极旅游为代表的极地轻探险旅游是当下世界旅游业发展的主要趋势之一。当前全球南极旅游业整体呈现游客人数逐年增多、游客进入南极的交通方式日益便捷、游览路线和目的地逐步丰富、旅游项目逐渐多样化的趋势，但随之带来的就是南极游客行为的不确定性增加，这也给南极环境及其生态系统埋下了隐患，加大了南极旅游治理各个环节的难度和压力。

(二)南极旅游业发展引发的关于南极生态环境保护相关的法律问题

生态环境保护是一切南极问题的根本。南极生态环境高度脆弱已是科学界共识，而南极旅游已经成为当前影响南极环境及其生态系统最主要的南极活动之一，不当发展恐给南极地区带去不可逆的严重后果，并可能因此引发无法挽回的全球性生态灾难。南极旅游对南极生态环境可能造成的负面影响及其引发的相关法律问题主要体现在以下三方面：

一是从人类进入南极的交通方式来看，南极旅游运载模式存在的潜在海事风险可能构成对南极条约体系和以《国际防止船舶造成污染公约》《极地水域营运船舶国际规则》等为核心的海事条约体系的违反。(6)参见陈敬根：《南极旅游海事风险的法律规制:规范构成与制度完善》，载《法学杂志》2017年第2期。船舶是南极旅游最主要的交通工具，传统商业船载旅游登陆已占到南极半岛区域所有登陆活动的95%以上。(7)A Five-Year Overview And 2020-21 Season Report On Operator Use Of Antarctic Peninsula Landing Sites And Atcm Visitor Site Guidelines,https://Iaato.Org/Information-Resources/Data-Statistics/Iaato-Atcm-Information-Papers/,最后访问日期为2021年12月4日。这在相当程度上增加了南极地区的海事风险。首先，常规排污导致南极海洋环境安全风险增加。同其他海域相比，南极海域自净能力较差，船舶运输造成大量有害气体、废水和固体废弃物的排放本身已对南极海域的海洋环境造成了较大威胁；此外，南极周边海域航行条件相对恶劣复杂，冰山、浮冰的存在导致船舶发生碰撞、搁浅进而导致原油泄漏等安全事故的风险也大大增加，油污泄露将对南极原有冰体结构以及区域内海洋生物栖息地造成破坏，严重影响区域内生物群落生存繁衍，进而对该区域食物链与生态系统平衡造成重大威胁。(8)参见王自磐等：《南极人类活动的环境负效应与管理对策》，载《海洋开发与管理》2008年第7期。

二是对地貌和地表植被的破坏可能构成对《关于环境保护的南极条约议定书》中关于保护南极独一无二的荒野形态价值和美学价值(9)《关于环境保护的南极条约议定书》第3条第1款。规定的违反。南极原始的地貌景观不仅具有不可替代的生态价值和宝贵的科研价值，更具有独特美学价值。为了应对南极旅游人数的激增，常年性旅游营地、集装箱宾馆、商用机场、邮政所、厕所等必要永久性或半永久性陆基旅游基础设施的修建在方便游客登陆游览的同时，也在一定程度上对南极独特的地貌造成了破坏。加之南极旅游活动区域相对集中，一旦出现因为交通工具碾压、游客违反旅游路线要求对地貌和苔藓等南极地表植被进行破坏性踩踏以及对生活垃圾的不当处置等行为，在威胁南极地表生态系统的同时对其美学和荒原价值恐造成不可逆的破坏。

三是游客登陆游览活动对南极动植物及生态系统的破坏可能导致对包括《南极条约》《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源养护公约》以及《关于环境保护的南极条约议定书》中关于南极生物和生态系统保护具体条款的违反。南极游客登陆游览活动对南极动植物和生态系统的威胁主要体现在以下几方面。首先是给南极本土动物及其栖息地带来的影响。南极游客与南极本土动物的过近距离接触以及对其栖息地的闯入都将干扰南极本土动物的栖息繁殖，压缩动物的栖息空间，影响其繁殖孵化能力，导致南极种群数量下降。近年来对直升机、飞行器使用的增多也影响到海鸟的生存状态和繁殖成活率。其次是外来生物物种会对南极的物种格局产生颠覆性影响。南极大陆相对封闭导致各物种之间联系更加紧密，物种之间的连锁效应较之其他地区都更加敏感。任何外来物种的入侵，哪怕一粒种子的意外引入都将打乱南极生态系统的平衡，甚至可能引发环境领域的蝴蝶效应，对脆弱的南极生态链造成潜在的颠覆性破坏。(10)参见凌晓良等：《南极环境与环境保护问题研究》，载《海洋开发与管理》2005年第5期。

二、南极条约体系下南极旅游活动的治理特征与困境

南极旅游国际法规制是实现南极全球治理在旅游领域的具体体现，其治理机制主要来源于南极条约体系。在这一国际法框架内，南极旅游的规范化运营水平不断提升，南极旅游人数呈健康态势稳步增长。但总体来讲，当前南极旅游活动的治理机制仍不健全，难以适应将来南极旅游业进一步发展可能导致的种种新情况与新挑战。

(一)南极旅游国际治理的基本法律框架

1959年签订的《南极条约》冻结了数十年各国在南极混乱的领土争夺战，南极全球治理自此掀开新篇章。此后数十年间，通过定期召开南极条约协商会议，这一条约逐渐发展成为涵盖各类南极活动在内的体系相对完善、内容丰富庞大的南极条约体系。在南极旅游治理领域，《南极条约》《关于环境保护的南极条约议定书》(简称《议定书》)、历届南极条约协商会议(ATCM)上制定的南极旅游相关的若干措施、决议和决定以及南极旅游业者国际协会(IAATO)出台的行业自律性管理规范，共同构成了当前南极旅游国际治理的基本法律框架。

1.硬法规制：《南极条约》与《关于环境保护的南极条约议定书》。《南极条约》确立了南极的法律地位和治理机制，为保护和利用南极奠定了基本的国际法框架，在南极条约体系中居于核心地位。事实上，《南极条约》具体条文中并没有明确提及南极旅游问题。《南极条约》对南极旅游活动的最大价值在于通过“领土主权暂时冻结”和“南极只用于和平目的”两大原则的确立，一方面为南极旅游在南极的合法存在奠定了法律基础，另一方面有效缓解了南极主权冲突，进而为南极各项活动的开展创造了和平稳定的客观外部条件。1991年《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件的出台是南极环境治理进程中具有里程碑意义的事件。其为南极环境保护提供了一个相对完善的综合性法律框架，虽然仍没有规制南极旅游问题的专门条款，但南极旅游活动与南极科学考察活动作为南极活动的典型代表在《议定书》中被多次明确列举。如第3条第4款(11)《关于环境保护的南极条约议定书》第3条第4款。作为对《南极条约》第7条“事先通知”条款的进一步完善，专门补充强调了缔约国的事先通知义务适用于开展南极旅游活动。这也是南极条约体系国际条约中第一次通过列举的方式明确将南极旅游活动作为规制对象。再如《议定书》第8条为缔约国在南极地区开展某项活动规定了环评义务，该条第2款则进一步明确指出此处的“活动”包括了科学考察、旅游，及一切其他政府性和非政府性活动。(12)《关于环境保护的南极条约议定书》第8条第2款。尽管这些规定并非针对南极旅游的专项立法，相关规定之间缺乏系统性，从立法技术上看仍存在很多不足，但作为第一部明确出现规制南极旅游内容的国际条约，在通过列举这一方式明确肯定南极旅游活动合法性的同时，也为其相关规定的后续发展、完善奠定了基础。

2.软法规制：ATCM相关决议与IAATO的行业自律性管理规范。南极条约协商会议是为实现南极条约各协商国对南极事务实施国际共管而建立的专门机制，是南极事务的决策机制，承担完善南极国际治理这一重要职责。协商国在 1966年首次确认南极旅游为南极治理的议题之一。此后，历届ATCM会议对南极旅游问题尽管多有涉及，但由于当时南极旅游发展规模有限，其主要是被作为南极科考的附属议题来讨论，探讨的是旅游对科研活动的影响问题。直到20世纪90年代赴南极旅游人数超过南极科研从业人数以后，协商国将对南极旅游的关注聚焦到旅游活动本身。南极旅游也自此成为南极国际治理的重要领域，成为此后历届ATCM会议的焦点议题之一。(13)参见王婉潞：《南极治理机制的类型分析》，载《太平洋学报》2016年第12期。到目前为止，ATCM出台的有关南极旅游和非政府活动的法律文件涉及南极旅游各个领域，尤其在旅游经营者义务、游客一般行为准则等方面确立了南极旅游的若干指导性原则。但这些法律文件大都不具备法律约束力，属于软法性质的“决议”，而并非具有国际法效力、成员国有义务遵守执行的“措施”。(14)1995 年第 20 届南极条约协商会议将协商会议所做的实质性决定分成了三类：措施(MEASURE)、决定(DECISION)和决议(RESOLUTION)，其中只有获得全体协商国一致认可的“措施”具有法律约束力，而处理会议内部组织事项的“决定”和作为劝诫文本的“决议”对缔约方没有法律约束力。1995年以前南极条约协商会议形成的实质性决定被称为建议(RECOMMENDATION)，所有建议具有同等效力。参见徐世杰：《浅析南极条约协商会议工作机制及影响》，载《海洋开发与管理》2004年第3期。据统计，目前关于南极旅游与非政府活动的“措施”仅有2份，且至今仍未生效。1995年以前，ATCM通过的具有法律约束力的“建议”虽有9份，但多生效于20世纪70-80年代，对于当前南极旅游的发展现状几无参考价值。(15)参见管松、刘大海：《全球治理视角下南极旅游行业治理研究》。因此，当前ATCM生效法律文件中涉及南极旅游的内容都是属软法性质、不具有国际法上法律约束力的“决议”。单凭这些决议本身并不足以对南极旅游活动实施全面、有效的规范化治理，其更重要的价值在于作为桥梁促进了ATCM与IAATO的良性互动，进而实现了对南极旅游活动的动态、灵活化管理。

南极旅游业者国际协会成立于南极旅游开始迎来爆发式发展的20世纪90年代初。1991年，7家经营南极旅游业务的大型旅行公司发起成立了这个以“提倡、 推动、实施安全的和对南极环境负责的南极旅游”为宗旨的非政府组织。30年来，该组织成员已经超过100家，绝大部分从事南极旅游的经营者都是该组织成员。据统计，在所有南极旅游者中，经IAATO组织前往南极的占到南极旅游总人数的九成以上。(16)IAATO, HTTP://APPS.IAATO.ORG/IAATO/DIRECTORY/,最后访问日期2021年12月1日。IAATO根据《南极条约》《议定书》以及ATCM会议文件制定了组织内部的行业规定，尤以约束南极旅游组织者经营者的《南极旅游从业者活动指南》和适用游客的《南极游客活动指南》影响最大。相关规定覆盖南极游客登陆地点、上岸人数管制、安全应急疏散、保险责任承担等方方面面的问题，而且涵盖了大量十分细致、操作性强的行为规则。IAATO最大的特点也是其最大的价值所在就是以南极旅游活动经营者为管理对象。IAATO通过对南极旅游运营商的有效控制实现了对南极旅游者的间接管理，在南极旅游国际治理实践中发挥了不可替代的作用。

(二)南极条约体系下南极旅游活动的治理特征

当前南极旅游国际治理体系最大的特点就是实现了硬法规制与软法规制的密切配合，共同搭建起了以《南极条约》与《议定书》为原则基石，以ATCM决议和IAATO指南为规则主体的南极旅游国际治理的基本制度框架，在南极旅游治理实践中总体上实现了对旅游活动的有效规范和管理。

1.通过硬法确立了南极旅游这一南极活动形式存在的合法性。南极旅游作为一种合法的南极活动形式这一性质上的认定来源于《南极条约》与《关于环境保护的南极条约议定书》。《南极条约》第10条规定:“每个缔约国承诺作出符合联合国宪章的适当努力, 以达到任何人都不在南极洲从事违反本条约的原则或宗旨的任何活动的目的。”(17)《南极条约》第10条。而南极旅游也因未违反条约规定的“和平利用”“主权领土冻结”等原则而成为一种南极条约所不加禁止的合法活动。这便为南极旅游作为人类和平利用南极的一种活动方式在南极能够合法存在创造了法律基础。而《议定书》作为南极环境治理领域最具历史意义的一部综合性国际法文件，其在为南极环境保护提供一个相对完善的综合性法律框架的同时，在“事先通知”(18)《关于环境保护的南极条约议定书》第3条第4款。“环境影响评价”(19)《关于环境保护的南极条约议定书》第8条第2款。“环境紧急事态”(20)《关于环境保护的南极条约议定书》第15条第1款。等条款中通过列举的方式第一次明确将南极旅游活动作为规制对象，这就直接肯定了其合法性，南极旅游也从此告别了“法律真空”。《南极条约》与《议定书》虽然都没有涉及南极旅游的专门条款，对这一活动形式的具体规范意义不强，但作为南极国际治理的纲领性国际公约，肯定了南极旅游这一新兴南极活动形式的合法性，为其在日后得到蓬勃发展创造了可能，也为南极旅游国际治理体系的建立和完善奠定了基础。

2.通过软法搭建起了关于南极旅游活动各领域的基本规则框架。关于南极旅游各领域的具体规定出现在软法而非正式国际公约中的原因是多方面的。《南极条约》诞生于20世纪50年代，彼时南极旅游活动虽已零星存在，但发展规模十分有限，加之制定《南极条约》的最直接动力在于解决当时成白热化的南极主权之争问题，因此南极旅游相关议题自然没有引起参加华盛顿会议的各缔约国的注意和重视，条约文本也就没有出现与南极旅游直接相关的任何内容。而《议定书》制定时南极旅游虽已颇具规模，但最终也没有设立关于南极旅游的专项条款，主要是因为当时大多数协商国坚持希望议定书能为南极环境保护提供一个综合性、具有一般性指导意义的法律框架，而非一部专门规制南极活动某个具体领域的国际条约。(21)参见Richardson, Mike G. "Regulating Tourism In The Antarctic: Issues Of Environment And Jurisdiction." Implementing The Environmental Protection Regime For The Antarctic. Springer, Dordrecht, 2000. 71-90.在这一背景下，目前关于南极旅游活动具体行为的详细规定主要体现在ATCM出台的相关决议以及IAATO制定的关于南极活动的指南等软法规则之中。这些规定涉及到旅游活动组织者和游客相关的邮轮管理、污染排除、登陆人数限制、游览观赏指南、紧急事件预案、保险责任承担等南极旅游行为的方方面面。(22)Our Mission，Https://Iaato.Org/About-Iaato/Our-Mission/,最后访问日期2021年12月1日。

3.实现了政府间国际组织与作为非政府间国际组织的行业协会的密切配合。ATCM与作为行业自治组织的IAATO之间的实质互动与密切配合成为南极旅游国际治理实践中最显著的特色，这一治理特点是其他领域南极治理机制所不具备的。ATCM与IAATO之间的实质互动主要体现在两方面：首先，IAATO的行业管理实践丰富发展了ATCM关于南极旅游治理的决议体系。自1992年起IAATO成为受邀有权参加ATCM的专业组织之一，并定期向ATCM提交年度南极旅游情况报告。(23)Tourism And Non-Governmental Activities，Https://Www.Ats.Aq/E/Tourism.Html，最后访问日期2021年12月1日。IAATO在积极参与ATCM各项旅游议题讨论的同时，还通过单独或与其他协商国及有关国际组织联合提交“信息文件”与“工作文件”的方式，影响ATCM关于旅游议题相关决议的制定。ATCM会议通过的有关南极旅游地点和一般行为准则的决议很多都借鉴于IAATO行业管理实践中的经验。其二，ATCM关于南极旅游的决议体系通过IAATO实现了高效落实。IAATO根据历届ATCM最新精神和有关决议内容即时更新《南极旅游从业者活动指南》《南极游客活动指南》等其制定的行业规范，最终通过对作为其会员的南极旅游经营者推广、实施新的行业标准进而传导到南极旅游者，由此搭建起了南极条约体系与南极旅游者之间的桥梁。从这一角度看，IAATO是ATCM关于旅游相关决议的最直接执行者。相较于通过各协商国的国内法转化，这一过程极大提升了ATCM决议得到落实的效率，并且考虑到超九成南极旅游经营者都为该组织成员，IAATO行业规范的管理范围可以覆盖到绝大多数的南极旅游者。

在南极旅游治理领域，政府间国际组织与作为非政府间国际组织的行业协会密切配合、协同管理这一方式总体来看是切合南极旅游实际、实践中行之有效的规制方式。IAATO成功搭建起南极条约体系与南极旅游者之间的桥梁，既丰富、发展了南极条约体系有关南极旅游的内容，同时对于ATCM关于南极旅游相关精神、原则和具体规定的落实发挥了不可替代的重要作用。这一治理路径也为其他领域国际治理提供了一定的借鉴。

(三)当前南极旅游国际治理的困境与机制缺陷

尽管南极条约体系对于南极旅游活动的管理和规制发挥了不容否定的作用，尤其是通过ATCM与IAATO的密切协作配合在南极旅游国际治理实践中产生了十分积极的治理效果。但总体上讲，当前南极旅游活动的治理机制仍不健全，这突出体现在立法整体性和系统性欠缺、环境影响评价制度形同虚设、存在执法真空等问题。面对南极旅游人数的持续增长以及现实中不断出现的新情况新问题，这些机制性不足为今后南极旅游产业向纵深发展埋下了隐患。

1.立法整体性和系统性欠缺，硬法层面统领性不足，软法层面规则分散化、碎片化特征明显。当前关于南极旅游国际治理的各种规则散见在《南极条约》《议定书》、ATCM会议文件以及IAATO颁布的行业规范之中。其中，《南极条约》作为南极治理的综合性文件，对南极旅游问题只字未提；《议定书》虽明确将南极旅游作为其规制对象，但相关制度设计实质上是为南极科研活动量身定做的，并没有针对南极旅游这一活动的专门条款；而ATCM通过的决议与IAATO的行业规范虽然涉及到了诸如环境突发事件应急处置、责任与保险、游客访问地点、邮轮管理等南极旅游诸多方面的内容，但多为对南极旅游某单一领域的零散规定，不同法律文件之间缺乏体系上的连贯性，没有建立起体系化的管理体制。现有南极条约体系框架内南极旅游相关的硬法规则与软法规则之间尚未形成一套系统完善的规则体系。尤其是在具有法律约束力的国际公约层面，缺乏统领全局的专项条款，对于南极旅游一些关键的基础性、原则性问题没有涉及；加之在软法层面，关于南极旅游方方面面的规则之间呈现分散化和碎片化的特征，立法的系统性和整体性严重不足，治理效果因此大打折扣。

2.环境影响评价制度形同虚设,硬法层面环评标准模糊，软法层面亦缺少可操作性强的评价指标。南极旅游环境影响评价制度是南极旅游国际法规则体系中不可或缺的重要组成部分。虽然《议定书》提供了环境影响评价制度的基础法律框架，但并未建立起完善的评价指标体系，有关规定过于笼统、模糊。在现有环评机制中，任何拟开展的南极活动必须进行环境影响评价。缔约国对于拟开展南极活动是否属于小于“轻微或短暂影响”范畴的认定是决定该活动能否继续进行的唯一衡量标准。但无论《议定书》还是ATCM会议文件都至今没有给出关于何为“轻微或短暂影响”的细化评价标准或解释性说明。在应用到南极旅游这一活动类型时就给缔约国留下了自由解释的巨大空间。缔约国难免会为了经济或其他利益将相关模糊性规定做最有利于己方的解释，进而规避某项南极活动进入全面的环境影响评价程序，最终达到逃避国际监督的目的。加之《议定书》也未明确环境影响评价的最终决策机构，无权否决一项南极活动的进行。因此，一项南极活动能否进行还是掌握在缔约国自己手中。南极活动环境影响评价制度在实践中基本上沦为一道虚设的门槛。(24)参见顾婷：《南极旅游:现实挑战与法律应对》，载《政治与法律》2010年第3期。

在软法层面，尽管IAATO要求其会员必须提交环境影响评价书，无论该会员所属国是否为南极条约缔约国。但是由于IAATO本身对于环境影响评价也缺乏细化、可操作性强的具体标准，对于环评标准的把握最终还是掌握在作为IAATO会员的旅游活动经营者手中。在经济利益的驱使下，南极旅游经营者较之各国政府，更易出现有意降低环评标准以提高南极旅游收益的情况。

3.存在执法真空，硬法层面对非缔约方没有约束力，软法层面缺乏外在有效监督。《南极条约》规定的主权冻结原则决定了在南极地区不存在属地管辖，缔约国只能对具有本国国籍的公民、船舶、飞机等实施属人管辖，由此便导致了两方面的执法真空。第一，缔约国虽然有义务将南极条约体系转化或纳入其国内法并予以适用和执行，但各国国内南极或环境保护相关立法水平参差不齐，加之目前各缔约国南极活动的通报义务也仅限于政府主导的南极科考，并不包括日益发展的南极旅游等非政府活动，(25)参见陈力：《论南极条约体系的法律实施与执行》，载《极地研究》2017年第4期。对南极条约体系及相关国际法规则遵守执行到何种程度实际上取决于缔约国的国内立法和司法状况；第二，对非缔约国而言，南极条约体系本质上是一系列国际条约构成的集合，条约的相对效力决定了南极条约非缔约国在国际法上并不受该系列条约的约束。(26)参见《维也纳条约法公约》第34条、第35条。虽然《议定书》第13条第5款规定，ATCM可提请非缔约国注意其南极活动对南极环境的影响。(27)参见《关于环境保护的南极条约议定书》第12条第5款。但除非第三国明确书面同意受该义务约束，这一规定不能被视为就此给非缔约国创设了国际法义务。因此，南极条约体系也就无法对非缔约国在南极组织开展的旅游活动实施有效规制。随着发展中国家经济的崛起，南极旅游在作为非缔约国的发展中国家的市场将越来越大，南极条约体系对于非缔约国游客的规制缺失问题将愈发突出。能否实现对这部分游客的有效管理将成为未来南极旅游能否实现健康可持续发展的重要影响因素。

在软法层面，IAATO制定的相关行业规范和行动指南本身不属于国际法的正式渊源，自然也不具备法律意义上的强制性，协会成员遵守与否全凭旅游公司自律。虽然在南极旅游国际治理实践中，以IAATO行业规范为主要代表的软法规则体系发挥了重要作用，但作为行业自治组织，IAATO最终还是更多代表了旅游活动经营者和旅游者的利益，不可避免存在出于经济考虑、忽视对南极生态环境影响而盲目扩大南极旅游规模的情况发生。虽然IAATO明确表示同意接受《南极条约》及《议定书》框架内视察人员对其船舶或活动的检查。(28)Bastmeijer, C. J. "Implementing The Antarctic Environmental Protocol: Supervision Of Antarctic Activities." Tilburg Foreign L. Rev. 11 (2003): 407.但对南极旅游和非政府活动的视察尚未通过ATCM“措施”上升为具有国际法效力的硬法规制，加之具体施行细则的缺失导致实践中对IAATO实施常态化视察、监督的可操作性并不强。随着南极旅游规模的进一步扩大，IAATO管理下南极旅游运营者缺乏外在有效监督导致的执法真空将成为南极旅游活动最大的隐患之一。

三、人与自然生命共同体理念对完善南极旅游国际治理的理念启示与实践指引

中共十八大以来，我国的外交政策和全球治理理念发生了重大变化。推进全球治理变革、构建世界新秩序成为新时期党和国家战略决策的基本面向。(29)张文显：《推进全球治理变革,构建世界新秩序——习近平治国理政的全球思维》，载《环球法律评论》2017年第4期。习近平总书记不仅对参与、引领全球治理体制变革的总体目标提出了要求，更通过人类命运共同体、海洋命运共同体、人与自然生命共同体等系列理念指明了行动指南和实践路径。南极治理体系变革是我国参与全球治理体系变革的重要方面，完善南极旅游治理又是完善南极治理体系的重要组成部分。人与自然生命共同体理念确立了今后一个时期内南极旅游治理的发展方向，对于丰富南极条约原则精神、完善以国际法规则为基础的南极治理模式，实现南极生态环境保护和旅游价值利用的有机统一和良性互动，具有重大的理念和实践指引价值。结合南极旅游治理的特殊实际，笔者从明确治理理念、完善制度设计、提升我国实质参与、加快我国南极立法四个宏观维度提出关于构建更加完善的南极旅游全球治理规则体系的中国方案。

(一)坚持南极旅游绿色发展，倡导人类与南极和谐共生的南极治理理念

人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。(30)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月19日，第1版。人与自然生命共同体理念是习近平总书记在深刻把握人与自然关系本质规律的基础上提出的人类开发利用自然的重大理论创新，人与自然和谐共生是这一理念的精髓。南极是自然界独一无二、不可替代的存在，是影响全球可持续发展的战略新疆域。作为地球上生态最为脆弱的地理区域之一，南极的生态环境是影响地球存续、关乎人类未来发展前途命运的大事。南极旅游是人类开发利用南极的主要方式之一，是当前人类在南极的主要活动之一，也是影响南极生态环境保护的重要方面。随着近年来南极旅游活动的形式日益多样化和人数的爆发式增长，南极的生态环境面临前所未有的威胁和压力，南极旅游国际治理的制度性弊端逐渐显现。

随着人类对南极的认识程度日益加深，南极背后的经济利用价值也逐渐被充分知晓，加之科学技术的进步使得人类改造自然的能力和水平达到空前的高度，南极资源开发与生态环境保护之间的平衡越来越难以把握，南极旅游业蓬勃发展和南极环境承载力有限之间的矛盾成为南极国际治理领域的重大隐忧。习近平总书记着眼人类长远利益，站在全人类共同命运的高度，提出构建人与自然生命共同体这一对全球生态环境治理具有普遍性指导意义的重大理论创新，为解决以自然生态脆弱著称的南极的相关治理问题提供了重要的理念启示与实践指引。这一理念在根本上回答了南极该如何治理、南极该实现怎样的发展这一南极治理的重大问题对南极的开发还是保护都应坚持“人类与南极和谐共生”这一根本指导思想。在这一思想下，南极旅游只有实现绿色发展才能行稳致远。

命运共同体意识，绿色发展理念，都是今天中国在处理国际事务时所秉持的价值取向，在南极国际治理问题上同样如此。(31)参见钟声：《为南极治理提供有效公共产品》,载《人民日报》2017年5月25日，第2版。人类与南极是一荣俱荣，一损俱损的生命共同体。对南极旅游资源的无序开发与利用将给全人类的生存和发展埋下重大隐患。国际社会应秉持人与自然生命共同体理念，在“尊重自然、顺应自然、保护自然”的基础上，不断完善南极旅游国际治理的相关制度设计，致力于实现南极旅游与生态资源的绿色、有序和可持续发展，推动形成人与南极和谐共生新格局。

(二)坚持多边主义原则，完善南极旅游国际治理规则体系构建的制度设计

确保南极永续利用是全人类的共同事业，实现与南极的和谐共生应当是全人类共同的价值追求，国际社会为此应当共担南极治理责任。习近平总书记指出，世界命运应该由各国共同掌握，国际规则应该由各国共同书写，全球事务应该由各国共同治理。(32)参见习近平: 《共同构建人类命运共同体———在联合国日内瓦总部的演讲》，载《人民日报》2017年1月20日，第2版。长期以来，南极治理规则制定由传统南极科考大国所主导，广大发展中国家由于自身经济发展水平较低及历史上参与南极事务经验欠缺在当今南极治理国际舞台上的代表性显著不足。近年来，随着世界格局深刻调整，发展中国家在国际事务中的地位和作用日益突出。南极事务不能由少数几个国家包办，南极治理规则不能仅由几个传统南极大国组成的小圈子制定越来越成为国际社会的共识。尤其是不同于南极科考、南极生物资源勘探等高门槛的南极活动，南极旅游作为一种世界各国人民都有机会广泛、深度参与的低门槛南极活动类型，各国都应当平等参与到南极旅游治理规则制定和完善这一进程中来。

南极条约体系是南极国际治理的基石，这一地位不可动摇。现有治理规则存在的固有制度性缺陷已经成为制约南极旅游进一步发展的障碍，也为南极生态环境保护埋下了风险隐患。加强立法的整体设计，填补立法空白，将分散、碎片化的一条条规则发展成具有体系性、协同性的一整套规则体系是提升南极旅游治理效能的必由之路。目前，构建南极旅游治理体系可选择的制度设计模式主要有：在南极条约体系框架内针对南极旅游制定专门条约、在《议定书》下增设南极旅游附件、由 ATCM 出台新的具有法律约束力的系列“措施”三种。学界对上述几种模式也有广泛的讨论。(33)参见顾婷：《南极旅游:现实挑战与法律应对》，载《政治与法律》2010年第3期。综合考虑南极旅游的发展趋势和南极条约体系现状，笔者认为，在《议定书》框架内增设一个专门规范南极旅游问题的《旅游附件》或者仿效《南极海洋生物资源养护公约》制定针对南极旅游问题的专项《南极旅游公约》为最佳方式，其中《议定书》框架内增设附件的方式实践中较为可行。第一，无论是《议定书》附件还是专门的南极旅游公约抑或是ATCM系列“措施”，对缔约国都具有普遍的法律约束力，都会解决当前南极旅游缺乏硬法规制这一问题；其二，较之《议定书》附件或专门的南极旅游公约，ATCM系列“措施”无法解决当前南极旅游规则体系分散化和碎片化的弊端，因为ATCM“措施”往往针对某个单一事项，不同“措施”之间较难形成统一性；其三，尽管存在针对南极治理某一特殊领域制定专项公约的先例，但对南极旅游问题进行规制实质上是南极环境保护问题的延伸。而《议定书》作为专门针对南极环境保护问题的专项条约，在其项下设立一个专门的旅游附件，同现有的其他六个附件在内容上相互补充，体系上协同配合，对于从整体上规制南极旅游问题和实现南极生态环境系统治理较之专门的南极旅游条约更有优势。

(三)在ATCM积极参与南极旅游治理议题设置和规则制定，提升我国参与国际极地事务话语权

习近平总书记强调，要提高我国参与全球治理的能力，着力增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力。(34)《习近平在中共中央政治局第三十五次集体学习时强调 加强合作推动全球治理体系变革 共同促进人类和平与发展崇高事业》，载《人民日报》2016年9月29日，第1版。在多边机制中增强议题设置能力和规则制定能力是提升我国在全球治理中建设性地位的重要环节。在南极治理领域，能不能引领新时期南极旅游治理体系变革关键在于能否在南极条约协商会议等多边南极合作机制中掌握议题设置主动权，通过融入我国提出的人与自然生命共同体理念，引导ATCM形成一系列开创性、引领性、机制性成果。

自1983年加入《南极条约》、1985年成为南极条约协商国以来，我国认真行使《南极条约》赋予的各项权利，积极履行责任义务。近40年来，我国陆续批准了《关于环境保护的南极条约议定书》《南极海洋生物资源养护公约》等重要国际南极法律文件，加入了南极研究科学委员会、国家南极局局长理事会等重要南极国际组织。(35)《中国的南极事业》，中国政府网，HTTP://WWW.GOV.CN/XINWEN/2017-05/23/CONTENT_5196076.HTM，最后访问日期2021年12月1日。但我们也必须看到，与英美等极地强国相比，我国的南极事业起步较晚，底子相对薄弱，对上述南极治理多边机制的实质参与程度和水平仍有较大提升空间，在相关国际组织的管理、运行事务中发挥的作用仍十分有限。中共十八大以来，我国在对外工作中更加重视起参与全球治理战略布局和能力建设的问题。在包括南极旅游在内的南极治理领域发出中国声音、提出中国方案既是维护我国在南极合法权益，破除传统极地强国对我国参与极地全球治理不合理制约的需要，也是作为负责任大国推进国际关系民主化法治化、确保南极国际治理朝着公正合理方向发展并最终造福世界各国人民之义不容辞的责任。

南极条约协商会议是依据《南极条约》建立起的定期议事机制，是南极国际治理中最重要的政府间多边组织，积极促进人与自然生命共同体理念载入ATCM相关“措施”“决议”等法律文件是推动人与自然生命共同体由理念变成行动的重要途径。在我国从极地大国向极地强国阔步迈进的过程中，应当以南极旅游作为提升南极事务影响力的重要突破口，依托南极条约协商会议这一议事和决策平台，通过掌握议题设置主动权，提升规则制定能力，推动人与自然生命共同体理念得到国际社会的更多认同，推动南极旅游绿色发展最终转变为世界各国人民的自觉行动。

(四)加快我国南极立法进程，构建具有中国特色的南极旅游管理与环境保护法律框架

我国是《南极条约》缔约国，是拥有南极事务决策权的29个协商国之一。加快完成我国南极立法，尽快实现《南极条约》体系中关于旅游相关内容的国内法转化既是履行国际法上条约义务的需要，也是提升我国参与南极事务话语权和国际影响力的重要突破口。当前我国对于蓬勃发展的南极旅游业尚缺乏法律层面的约束和管理依据，将相关内容纳入更高层级的法制化轨道是当务之急。

党中央高度重视南极事务，习近平总书记多次就此做出重要指示，明确提出要“认识南极、利用南极、保护南极”。(36)《习近平慰问中澳南极科考人员并考察中国“雪龙”号科考船》，载《人民日报》2014年11月19日，第1版。全国人大常委会贯彻党中央决策部署，已将我国首部南极立法，即《南极活动与环境保护法》列入十三届全国人大常委会一类项目立法规划，交由全国人大环资委牵头起草和提请审议，相关工作已进入冲刺前的全面加速期。人与自然生命共同体理念的提出对于正在进行的南极立法调研、制度论证以及草案起草工作具有重要的指导意义，为提升我国首部南极法的立法质量，构建和完善我国极地治理法治体系，提升经略极地顶层设计能力提供了根本遵循。

我国在南极立法中应在总则部分明确“实现人与南极和谐共生”为我国开展南极活动的价值目标，确立“构建人与自然生命共同体”为我国南极法的基本原则，并着重在以下四方面贯彻落实这一理念：第一，综合研判当前南极旅游发展与南极环境保护整体趋势，结合我国极地发展战略和未来南极旅游与环境治理国际法治的发展方向，提高立法前瞻性；第二，统筹南极环境保护和开发利用全局，坚持两者协同治理，既把握经济发展规律又把握自然发展规律，彰显立法的科学性；第三，同《旅游法》《环保法》以及现有的其他相关规范性文件加强协调配合，构建起一整套体系完整、架构清晰的南极旅游活动法律规范体系，体现立法的系统性；第四，设立专门的南极旅游条款，在行前培训、环境影响评价、环境紧急情况引起的责任承担、现场监督检查等关键环节加强对南极旅游活动的规范引导，确保国家对我国公民南极旅游活动的有效管理和监督，突出南极立法对旅游活动管理的针对性。进行国家南极立法是我国参与完善南极旅游国际治理体系的关键环节，为此要将人与自然生命共同体理念贯彻落实到南极法立法工作的方方面面，着力提升首部南极法的立法质量，为引导和保障我国南极旅游活动的安全有序开展提供法律保障，最终创造经济效益与生态效益的双赢局面，成为世界各国中兼顾平衡南极生态环境保护与旅游资源开发利用的国家典范。

结语

南极治理的核心是实现人类与南极的和谐共生。习近平总书记在深刻把握新时期人与自然和谐共生规律的基础上提出构建人与自然生命共同体这一对全球生态环境治理具有普遍性指导意义的重大理论创新，为应对包括南极旅游与生态环境保护在内的南极国际治理相关问题提供了十分重要的理念启示与实践指引，展现了中国作为负责任大国、以人类共同命运为己任的博大胸怀与担当。当前，南极旅游国际治理体系暴露出诸多亟待解决的新问题新挑战，我国南极旅游事业也正面临发展的难得机遇。外交实务部门和国际法学界应当在深刻认识和把握人与自然生命共同体理念内涵要义的基础上，将其核心思想的贯彻落实与发展南极条约原则精神、推动南极旅游治理机制建设相结合，不断实现南极旅游经济发展和生态环境保护之间的良性互动与动态平衡，确保南极永续造福人类子孙后代。