制度环境与执行结构：一个考察青年发展政策执行差距的分析框架

■ 曾宪才 王小兰

一、研究问题的提出

党和国家历来高度重视青年发展，制定了一系列的政策措施。2017年4月，中共中央、国务院印发《中长期青年发展规划（2016—2025年）》（以下简称《规划》），在《规划》的指导下，各部门、各地区对青年发展越来越关注和重视。迄今，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团已全部制定并出台省级青年发展规划，许多县区也出台了青年发展规划，制订青年发展指标，建立青年发展联席会议制度，并逐步将青年发展纳入地方经济社会发展规划、城市治理与公共服务体系等。与此同时，围绕青年发展各个具体领域（如教育、健康、婚恋、就业创业、权益保障等）的政策措施不断健全完善，进而形成相对完备的青年发展制度体系与政策实践。为进一步纵深推进《规划》的全面落实，2022年4月，中宣部、国家发改委、团中央等17部委联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，明确提出到2025年和2035年的青年发展型城市建设目标，强调通过建设青年发展型城市实现青年高质量发展和城市高质量发展相互促进的发展方式，这标志着我国青年发展事业迈入新的发展阶段。

自2017年发布至今，《规划》的实施已有5年多的时间，当下已进入纵深实施阶段，对其执行过程及其成效进行全面评估将有利于为下一阶段青年发展政策的制定与实施提供基本依据与重要启示。如何有效评估《规划》及其他青年发展政策措施的执行情况与实际效果则是此项评估工作的重点，也是难点。现有的关于《规划》及其配套政策措施的研究主要聚焦于以下方面：其一，对《规划》文本内容进行整体或某项具体内容分析［1-2］，其二，关于《规划》实施与监测指标体系如何构建的研究［3］；其三，探讨影响青年发展规划执行的因素［4］。这些研究对于认识并完善青年政策的内容，发现青年政策执行机制存在的不足以及提出相应的改进建议具有重要价值，但对青年政策执行过程及其结果进行深入的学术研究仍然是有待推进。事实上，与其它政策执行过程相似，青年政策的执行也遭遇了“执行差距”困境，如“上冷下热、寒热不均”，政策作用弱化等问题［5］。通过对公共政策执行研究进行理论探源，建构考察青年政策执行差距的分析框架，探明其深层影响因素是科学推进《规划》及其他青年发展政策实施状况评估工作、促进青年政策有效执行以及创新发展的前提，也是本文的初衷。

在政策执行研究中，“执行差距”一直是研究者关注的重点议题。执行差距，是指政策执行结果与政策意图之间的距离，主要包括正向执行差距［6］、负向执行差距［7］与混合执行差距［8］三种类型。解释执行差距原因的理论视角主要有如下几种：（1）以萨巴蒂尔等人为代表的自上而下的政策过程理论［9］；（2）以利普斯基的街头官僚理论［10］和赫恩等的执行结构理论［11］为代表的自下而上的视角；（3）以伯曼为代表的权变理论［12］；（4）以马特兰德为代表的模糊—冲突模型［13］；（5）重视将政策执行多要素相结合的综合视角［14］。现有的政策执行差距研究，主要存在以下三方面局限：第一，变量过多。政策执行研究已发展出三百多个变量，使得研究进入了“只见树木、不见森林”的误区［13］。第二，前提偏误。政策执行研究存在自上而下与自下而上的争论，这种争论建立在两个基本假设上：一个是自上而下的研究假设存在一个权威的、分级的发动者，人们只有尽量减少该人（委托人）与其下属代理人之间的沟通扭曲，才能保证成功地执行。另一个是尽管公共行政人员有实现最佳政策效果的意图，但通常会失败。第一种假设已经由利普斯基批判，第二种假设一直是政策研究的潜台词，但他们忽视了那些执行得较好的政府项目。第三，框架较窄。执行研究困于就政策谈政策，没有跳出政策文本、执行人员、执行组织的范围，有的研究虽然已经涉及到了环境问题，但没有将政策视为治理的工具以及政策实施是在既有制度框架内进行研究［15］。由于存在上述问题，政策执行研究陷入了困境。要突破这个困境，奥图尔强调将制度分析、治理研究、政策网络及管理纳入研究范围，在方法上从归纳法向演绎法转变［16］。希尔也提出要将法治（理性法律秩序、自由裁量权、官僚制）、民主（直接民主、代议制、政治与行政的分离）、制度与组织、后现代理论等纳入政策研究范围，以解释政策执行情况［17］。

综合来看，运用制度分析研究和解释政策执行问题成为研究者的重要共识，“它提出关于人类行为被结构所制约的程度和范围的问题”［17］。制度环境是政策制定和执行的基本框架和条件，是形成政策执行差距的基本因素。事实上，从上述研究中可以看出，研究者们并不是忽略了制度，而是没有将制度作为单独变量进行系统分析，特别是在中国政策执行研究中，缺少对中国特有制度环境的剖析。另外，制度不会单独发挥作用，必须依赖有关组织结构和执行主体。因而，应将制度纳入政策执行研究范围，并考察制度所规约的执行结构，研究二者怎样影响政策执行效果。

因此，在当前《规划》纵深推进的关键时期，为寻获有效考察相关政策执行差距的理论资源与研究框架，本文基于新制度主义视角，通过分析社会政策执行过程中“制度环境”与“执行结构”对执行的影响，为《规划》及其配套政策措施的执行效果评估提供可资参考的理论框架。本文主要回答三个问题：第一，什么样的制度、在哪些方面、通过什么方式影响青年政策执行效果；第二，在制度框架下，执行结构如何影响青年政策执行；第三，对我国青年政策执行研究和实践的启示。

二、制度环境：影响青年发展政策执行的基本要素

当前，我国青年政策的研究多关注正式制度本身的规则体系，包括制度文本、政治结构，鲜少涉及诸如民情、文化和习俗等非正式规范对青年政策执行的影响。由此导致解决执行困境的主张也更多趋向于从完善政策内容本身和健全政策执行机制等视角展开，较少关注也较难处理政策执行中的情、理、法之冲突。［18］本部分将制度环境作为政策执行的外部变量，借鉴新制度主义者发展出的融合正式制度与非正式制度为一体的分析框架［19］，并关注制度约束的合法性问题，构建一个用以探讨青年政策执行之制度环境及其规则的分析模型。

（一）正式制度

在诺斯看来，正式规则包括政治（司法）规则、经济规则和契约［20］。这些规则最直接地体现在法规政策文本中，运行在组织载体上。青年发展的各项正式制度作为政策执行的环境，主要从三个方面发挥作用：一是有关制度文本对被执行政策的规范性作用，二是政治框架对政策执行过程的规制，三是治理方式对政策执行的影响。

1.制度文本

针对青年发展政策相关制度文本对执行的规范性作用的讨论应重点关注以下几个方面：其一，政策与政策背景的相容性，相容性较高的政策执行效果更好。根据相容性程度，可将青年发展政策分为不同的类型，如激进型和渐进型［21］，支持型、对策型、创制型与搁置型等［22］，不同的政策类型形成不同的执行效果。类型学讨论有助于了解青年政策的多元化形态。其二，政策网络论。青年发展政策系统包括多个子系统，这些子系统是由多主体构成的政策网络、政策社群等。考察青年发展政策执行情况，需与相关主体出台的多项政策联系起来，将该政策放到其他政策塑造的执行空间中进行考察。不同的政策网络会产生不同的政策环境，也会引致不同类型政策的执行差距。其三，制度依赖。制度依赖会影响相关政策的执行机制及其效果［20］。青年发展政策在执行中可能会发生两种制度依赖：一是现有制度自身，制度对象将形成自身路径，不断得到强化；二是对其他制度的影响，如因青年工作改革创新而建立的“青年之家”以及其他新设部门将成为相关青年政策的执行主体，从而对其他青年政策制定与执行效果产生影响。

2.政治框架

青年发展政策所处的政治框架对政策执行过程产生规制。该政治框架为青年发展政策执行搭建一系列组织关系，如央地政府关系、政府机构间关系、政府组织与其他参与主体的关系等。不同的组织关系职责权限分配直接影响青年发展政策的传递、信息反馈、监督执行。在对青年发展政策执行的政治框架进行分析时，有一些成熟的执行研究理论或分析概念可供参考借鉴。有西方学者运用三权分立政治理论研究政策执行中的自由裁量权问题［23］，进而揭示联邦制决策如何经过地方执行组织的吸收和转化产生不同的政策效果［12］。中国学者一部分关注中国政治和行政结构的“职责同构”现象造成政策执行差距的问题［24］；另一部分则关注动态的央地分权和上下级互动如何影响制度实施和政策绩效，如钱颖一等提出了“中国特殊的财政联邦主义”理论［25］，荣敬本等人提出的“压力型体制”观点［26］以及周黎安提出的“行政发包制”概念［27］，皆在不同程度上揭示了政治结构导致的执行差距。上级交给基层政府的任务是多方面的，常常相互无法协调甚至直接冲突，而基层政府在责任与权力、利益上与上级存在严重的不对称，他们往往不可能完全按上级的制定意图来执行政策，而不得不作“变通”处理［28］。可以看出，在既要提高效率又要控制风险的原则和央地分权、职责同构的框架下，政策执行差距是大概率事件。为此，将青年发展政策的执行置于所处的政治框架进行探讨，其现实意义在于能够较好检视当前阶段我国青年工作体系的构成及其运行，同时也能在理论层面进一步考察青年发展政策执行差距的体制机制因素。

3.治理方式

政策执行是国家治理的重要手段。同时，国家治理方式影响政策执行的方式和效力，比如以德治国还是依法治国，其理念不同、方式不同，对执行哪些政策和怎么执行等就有悬殊差别。如果说，西方政策执行中更加强调官僚与非官僚（或称为决策官僚与街头官僚［10］），那么在中国政治和行政框架下，运动式治理［29］和“项目制”［30］则是在科层官僚制之外受到关注的治理形式，也是我国青年发展政策执行普遍采取的治理方式。这两种形式有时是青年发展政策执行的具体方式，有时又作为其背景条件，根据不同情景对政策执行产生不同影响。其一，青年工作的运动式治理既是追求政策执行效果极致化的需要，也是解决政策执行落实难问题的主要手段。青年发展政策执行作为一项涉及三十余个部门或机构参与的多主体合作治理模式，其间存在党委政府的治理逻辑、主持部门的竞争逻辑以及配合部门的参与逻辑等多重逻辑［31］，这些逻辑的互动情况决定青年政策执行效果。其二，研究者认为，项目制在聚合中央和地方积极性，克服官僚制和市场化弊端，发展公共服务上具有积极意义，但也带来了一些意想不到的后果。如容易导致割裂基层政权与地方社会的嵌入性关联［32］，强化政府部门间隔离和资源配置的扭曲［33］。上述研究成果既为青年发展政策项目制运作提供了一定的分析视角，同时也促使研究者思考在项目制引起的普遍性政策执行困境下，青年发展政策的执行是否有其特殊性。倘若有，这种特殊性产生的根源是什么。

（二）非正式制度

非正式制度也对政策执行产生重要影响。非正式制度是指未经官方认可甚至与正式制度相悖，但体现为稳定的、广为接受的价值取向和行为方式，包括价值信念、风俗习惯、伦理道德、信赖与互惠规范及社会网络等。正式制度与非正式制度共生并存，同时运行，各有其合法性，不同制度机制间互为兼容，提供了维系社会秩序的不同制度机制［33］。对青年发展政策执行的非正式制度的探讨可从两方面入手：一是青年工作正式制度框架下的各类非正式关系，二是相对于正式制度的其他非正式规则，如青年发展政策执行网络中的社会资本等。

在正式制度框架下的非正式关系上，共青团等青年工作执行机构中非正式群体的私下沟通导致了比成文规则更多的责任感和创新。但在另外的条件下，非正式关系也可能阻碍青年发展政策的运行，软化正式制度的实施过程，产生与组织目标相悖的效果［34］。研究显示，在我国政府运作过程中，正式制度常常伴随大量非正式关系的使用，内嵌于正式制度中的非正式关系直接影响了政策执行效果［35］。研究我国青年发展政策执行问题，特别要重视中国独有的非正式制度传统。中国传统社会以礼入法，作为社会伦理规范的“礼”发挥“法”的作用，“法”也将“礼”的要求纳入其中。当下，传统社会通行的关系本位的日常生活实践的伦理基础还在一定程度上影响人们的思维和行为。这些都是青年发展政策执行面临的重要的观念系统与社会基础。因此，如何确保自上而下的青年发展政策执行不断去改进并融合国家治理逻辑与基层社会治理的社会目标是一个值得深思的问题［36］。

（三）合法性约束

合法性是社会学制度主义的重要概念［37］。在道格拉斯看来，制度得以存在的一个重要条件是它要建立在合法性基础上，即它超越个人私利，为大家所承认并接受，是合乎情理和社会期待的［20］。合法性包括正式法规制度界定的合法性，也包括官方和民间意识形态认同的合法性。

社会政策与权力机制和政治实践密不可分，政治合法性与政策执行具有天然联系。任何政策执行都具有很强的政治意义，政治方向和政治氛围对政策导向有决定性的影响［36］。青年发展政策执行作为政策过程的一个环节，会受到政策出台时政治结构的影响，其执行的可能和力度，也受政治条件的制约。

不同文化情境会塑造不同的合法性，各类社会行为（包括政策执行）必须遵循合法性要求。斯科特认为，那些以国家的名义和简单化视角追求统一性、确定性的项目之所以会失败，主要源于其对地方经验和知识文化背景的忽视和淹没［38］，地方文化深刻地影响政策的目标定位。

显然，如果青年发展政策不被政治合法性认同，则缺乏正式执行的空间，政治权力冲突也会影响政策执行的能动性和效果。而如果缺乏文化认同，其执行的根基就会受到质疑，无论是青年发展政策执行者还是政策对象，都会在理解和执行政策上产生偏差。青年发展政策执行的制度分析中加入合法性视角，需要发掘政策执行地的文化传统、价值观念与惯习，研究其与正式制度价值的关系。同时，由于合法性可以分为政治合法性和文化合法性，如两者统一，青年发展政策执行则不会面临合法性的张力，但在两者不统一的情况下，则会出现政策执行的合法性问题。此时，青年发展政策执行主体将面临重要的价值选择。

三、执行结构：在互动中形成政策执行差距

我国青年发展政策执行体系是一个跨越党政部门固有的行政边界，涉及多部门、多层级协同合作的复杂执行结构。有学者指出，导致我国青年发展政策执行阻滞的重要原因之一在于执行结构本身的问题，存在联动机制空转、共青团单打独斗的现象［5］。对青年发展政策复杂的执行结构进行深入考察，是理解其执行差距的重要切入点。新制度主义分析框架将社会政策的“执行结构”视为由政策执行组织、人员、资源和对象形成的互动空间［39］。据此，本文结合青年发展政策执行的具体情形，提出一个相对完整的政策执行结构研究视角，包括与执行相联系的组织体系、组织内的执行人员、组织拥有的资源及与组织交流互动的政策对象等要素。通过分析这些不同侧面的行动逻辑，由此分析执行结构如何影响青年发展政策的执行。

（一）执行组织

政策执行过程理论在发展过程中，逐步从关注单一组织系统的上下流动拓展至多组织的执行网络研究，将视野扩大到政策执行所涉及的上下级政府主体、各类社会主体上，认为执行组织是一个网络结构，影响政策效果。青年发展政策执行研究不可忽视执行过程中组织间的关系分析。对青年发展政策执行组织及其组织间关系的分析，可借鉴学术界发展出的多种分析方法。例如，赫恩提出多组织分析法［40］，可以用以考察参与青年发展政策执行的多方组织及其行动者发挥的不同作用；萨巴蒂尔等人发展的倡导者联盟框架［9］，启发研究者通过分析青年发展政策执行主体联盟中各方的观点态度及与其他联盟的斗争和交流互动解释执行差距问题；而奥图尔提出使用治理方法进行政策执行分析的建议［16］，有助于青年政策研究者充分理解执行的多层次结构背景以及多个社会行动者在谈判、实施和服务提供等方面的作用。

据此，在我国青年发展政策执行架构下，可将执行网络分为三类：一是政府机构协同网络。青年发展政策执行涉及三十余个部门与机构间的合作问题，那么部门间的利益相关性、责任差异性会直接影响政策执行效果［41］。二是政府机构、市场主体、社会组织共同形成的网络。按照国家、市场、社会等多元福利供给的研究［42］，青年发展政策的执行主体也包括了这三类机构。在这类网络中，政府一般处于强势地位，所以“让渡空间”成为政社合作研究的基本主张。而在青年发展政策执行中，作为执行主体之一的共青团并非政府内设部门，其与市场、社会等主体之间的关系更为复杂，也更加微妙，各主体如何让渡空间、怎么合作，又如何影响政策执行效果，则需根据政策差异而定。三是执行主体与基层组织之间的网络。截至2021年12月31日，全国共有共青团组织367.7万个，基层团（工）委18.4万个，其中，乡镇（村）团组织60.6万个。当前，共青团面临着基层薄弱的严峻问题。扭转基层团组织弱化虚化空心化问题成为共青团改革的重点，这就意味着青年发展政策在基层的执行网络有可能发生结构性断层，如何弥补这种断层是青年发展政策制定者、执行者和研究者应关注的问题。综合上述三类政策执行网络的分析视角，可以看出，执行网络作为青年发展政策执行研究的分析单位具有重要意义，但同时需要注意的是，不同的网络具有不同的结构和空间（既有横向的也有纵向的），要界定其边界具有一定难度。此外，不同网络结构的组合及其互动也会对青年发展政策执行产生重要影响。

（二）执行人员

对于身处现代组织内部的政策执行人员来说，官僚制是基本约束。虽然共青团等青年发展政策执行主体大力去“四化”，尽可能地减少行政化影响，但无可否认，青年发展政策的执行人员也身处于行政官僚体制之下。在对官僚制的研究中，有两种主要观点：一种是以韦伯为代表的理性官僚制，在这一理想类型下，官僚拥有的自由裁量权较小，通常采取事本主义和形式主义方式完成工作任务，对于政策执行按部就班处理［43］。但这无法解释真实情境中的官僚及其行为。另一种是戈登·塔洛克提出的政治官僚制。在这种结构中，官僚处于上级、平级、下级中间，在组织中拥有同盟者和观望者，会根据自己在组织中所处的位置和升迁的可能来表现自己，寻求同盟者，争取上级肯定。因而，在执行上级决策时，官僚并不是对所有部署决定都一视同仁［44］。青年发展政策执行研究恰恰应该关注执行人员在形式主义和选择性空间形塑下的执行行动的生产与再生产机制及对政策的回馈。具体的研究进路可参考已有的一些有关政策执行人员的“自主性政策执行”行为及其后果的研究。例如，周飞舟用锦标赛理论解释和理解行政系统内的官员行动逻辑［45］。周黎安用政治锦标赛制解释了中国央地分权状况下，如何运用升迁激励作为承包人的基层官员，以及官员在面对晋升时采取的层层加码、争取相对绩效、地方保护主义、政治周期内资源错配等措施［46］。周雪光等研究认为，在我国的政府科层制下，科层制的逻辑致使基层官员极力完成上级交代的任务，以期有利于自己职业生涯的晋升或者不被淘汰［47］。总体上，中国官僚制的对上逻辑，暗示了政策执行人员关注的重点在于政策制定与执行能否为上级所肯定。此时，政策执行就面临对上负责和达到政策意图的张力之中——因为在长长的科层链条中，直接上级的意图与中央政策制定者意图不是必然一致的。同时，这也会催生下级与上级的互动方式，在政策执行结果反馈是对上而不是对外的情况下，由于上下级之间的信息差异，会导致各种变通情况出现。

上述情况是参与青年发展政策执行的人员面对的普遍性结构和规则限制。如果再把参与青年发展政策执行的人员进行具体分类，则主要包括决策者、具体执行者和监督者等三类人员。这三类人员具有不同的角色，对青年发展政策有不同的期待，各自也有不同的利益，对政策执行有不同态度。对青年发展政策制定者来说，成功的标志是政策按其意图贯彻落实，且取得各方面肯定，尤其是其上级的肯定；对青年发展政策的具体执行者来说，成功的标志则是让上级了解到其落实政策时取得了相对同级有更好的表现；对于青年发展政策的监督者来说，如果不是决策制定者本人，那么他的角色要求他从监督中获得最大收益，这有可能与政策执行的目标不一致。即使在青年发展政策执行者内部，处于不同的职业发展阶段的执行者，也会直接影响其政策执行的力度。熊跃根在研究扶贫工作时发现，一般来说，年轻的基层干部希望通过精准扶贫干出业绩，在工作上再上一个台阶，而年纪大的干部则会显得更为务实和现实，希望工作顺利开展不出差错［36］。因而，有研究者提出在政策执行研究中要引入利益视角，将政策执行相关主体看作是具有自我利益意识的利益主体，这些主体为了获取自身利益的最大化而与其他相关主体展开博弈［48］，这种政策执行的差距不可避免也会发生在青年发展政策的执行过程中。

（三）执行资源

政策执行需要资源保证。但由于政策执行研究缘起于西欧和美国等发达国家，他们强调的重点是如何分配或者研究分配是如何偏离原目标的，而对于我国来说，资源约束是执行应该关注的重要因素，政策执行实践领域经常将资源限制——包括人、财、物、技术等——作为政策执行难的重要解释因素。有研究者认为，在中国，政策有效执行既要运用党的权威实现“高位推动”，还需要资源交换、信息共享等辅助手段，充足的财政经费是公共政策实施取得成功的关键所在［49］。缺乏资源往往是政策落实偏差的重要原因。因而，资源与成本分析是政策执行需要高度关注的问题。

在青年发展领域，政策执行资源不仅包括物质性的，一定意义上，也受执行者注意力影响。有研究者发现，各类政策存在“注意力竞争”，中国政府的委托方呈现三元而非多元特征，三个按权威依次排序的委托方是党委、政府和职能部门，因而政策决策者要想取得理想的执行结果，最好是取得党委政府的重视，纳入其关注范围［50］。在青年发展政策执行主体承担多元任务，同时受时间、财力等资源限制情况下，哪些政策获得更多资源支持，也就意味着其执行会得到优先安排。对青年发展政策意义及可行性的不同认识，将直接决定该政策是否得到关注，体现的标准之一，就是该项工作是否纳入有关执行主体对下级的考核等事项安排中。

此外，政策文件也是一种重要资源。政策的层级结构决定了上位政策是下位政策的执行依据，赋予下位政策以执行的合法性，执行人员在做政策执行排序时，也会考量相关政策的上位依据问题。在我国，政策分为党的文件、法律法规、行政规章、部门文件等多种类型，各种类型都遵循上位政策赋予下位政策合法性、下位政策细化上位政策要求的原则，因此形成政策执行者层层寻找上位依据的现象，如果在上位依据中找不到位置，一般来说，执行的难度就会增大，甚至有的政策变为空转的象征性文件。由于青年发展政策一直都处于相对边缘化的政策位置，其在执行中如何调动基层执行者的注意力，使之非但不将相关政策视为一种负担，反而将其视为某种资源加以运用，进而提高执行效率，是研究的又一重要内容。

（四）政策对象

在政策执行研究的自下而上理论和综合性理论中，政策对象也是影响政策执行效果的重要因素。不少研究已指明，政策对象不仅仅是政策的接受者，还是政策的创造者，在与执行者讨价还价与合作的过程中，塑造政策执行的机制与策略，导致社会政策呈现不同效果，出现社会政策执行差距。麦克拉夫林提出相互调适模式，他认为政策执行者与政策对象之间的需求和观点并不一致，基于双方不同利益，彼此必须放弃或修正立场，以妥协出一个双方皆可接受的政策执行方式，成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程，而成功的政策执行过程则有赖于成功的相互调适过程［51］。例如关于北京城郊农民对养老保险投保的研究发现，农民未能积极投保，是因为他们对政策实施细则缺乏清楚认识、对政策稳定性缺乏信心、对政策效果缺乏良好预期［52］。因此，关注政策对象与执行者在具体情境中的互动，理解揭示在生活世界层面广大青年群体对青年发展政策的期待、认知以及互动方式，以发现相关政策执行差距的微观原因机制，是对政策执行的社会学研究的重要出发点。

四、结论与讨论

《规划》首次从国家层面对我国青年发展工作在政策上做出了全面设计，在《规划》实施纵深推进时期，对其执行情况与执行效果进行全面的评估，既是对政策实施情况的及时总结，也是为下一阶段青年发展政策的制定与实施所做的重要准备。这对构建促进青年高质量发展的政策体系、促进相关政策的有效执行以及创新发展具有重要意义。

本文基于新制度主义的研究框架，通过分析“制度环境”与“执行结构”对社会政策执行过程及其结果的影响，建立考察我国青年发展政策的执行差距的理论分析框架，为《规划》的评估研究提供参考借鉴，也为下一步优化相关政策执行的制度环境与执行结构提供启示。该框架重点内容为：（1）在制度环境方面，从正式制度、非正式制度和合法性三个方面考察制度环境对青年政策执行的影响。在正式制度上又分别从制度文本、政治框架和治理方式等维度分析其对青年政策执行的影响；在非正式制度方面，从正式制度框架下的非正式关系和非正式制度中的社会资本等两个方面进行分析；在治理方式上，分别说明运动式治理和项目制对政策执行的影响。（2）在执行结构方面，立足于赫恩的执行结构概念，并做出进一步拓展。在已有执行研究中，虽然赫恩重视执行组织，萨巴蒂尔关注倡导者联盟框架分析其中的互动，奥图尔提出执行网络概念，但三者皆未深入分析网络中的执行人员、执行资源和与政策对象的互动。考虑到后三者在执行结构中的重要位置，本文将之纳入框架之中，分别分析其在执行结构中的不同构成对政策执行结果的影响。

在此框架下，导致执行差距的原因脉络清晰地显示出来。政策制定出台后，就变成一个可供理解的文本或脚本，作为制定者的“作者”已经不能直接决定作为执行者的“读者”的理解和落实。执行变为一个受制度环境和执行结构约束的多元化主体参与过程，这些主体的行为及其互动关系会导致政策执行的不同结果。这对于开展我国青年发展政策执行差距研究具有多方面的启示。

第一，以更加多元的视角看待青年发展政策的执行差距问题。在实践层面，强调青年发展政策执行并不意味着一定要做到完整地实现政策初衷，而是要用过程的视角去监控、调整执行方式，防止负向差距的出现，并据此调整原有政策措施。在研究层面，则需要将青年发展政策的执行差距视为中性的，重在从多元维度考察造成不同差距的制度成因，而不是直接站在批判性立场上将执行差距全部视为负面的，这会丧失研究的客观性，限制研究的领域和视野，进而导致政策执行研究陷入困境。我国促进青年发展的政策制度体系尚处不断发展成熟的过程，一些执行差距的产生可能也是某种意义上的政策创新，这种创新是需要被重视甚至使之制度化的。

第二，综合性的青年发展政策研究框架是可能的。新制度主义的发展为分析政策制定和执行提供了很好的理论资源。但新制度主义又存在不同流派，这种流派之争实际上是关于研究视野、层次的争论。由于新制度主义不是统一的理论，更接近于一个分析框架，因此这种争论不应向纵深发展，人为地建立理论区隔。融合经济学、历史和社会学等多种学科视角进行青年发展政策执行分析，具有较强的现实可行性。以诺斯的经济制度变迁分析框架为基础，将政治权力和合法性等维度引入，搭建一个青年发展政策执行的制度分析框架。在这个框架下，某些特定的维度则具备了更大的研究空间。如正式制度层面上，研究青年发展政策的层层嵌套，可能会为一项小措施如何发展为大战略继而又如何执行下去提供很好的解释，这也较为契合我国青年发展政策的发展特点；在非正式制度方面，研究青年发展政策涉及的本土价值观念和传统载体，也能较好地解释或预测政策执行结果。

第三，建构本土化青年发展政策执行研究分析框架。本土化是社会科学理论在中国发展和应用共同面对的课题。政策执行理论研究和分析基本建立在西方国家实践基础上，是对西方国家彼时彼地政策执行的回应。而西方国家的政策执行是深深扎根于其社会情境上的，有着自己的政治、经济、社会和文化基础，用托克维尔的话来说，美国的民主只适应美国的民情［53］。这些欧美研究者呈现其分析结果时，虽然揭露了行政过程这个“黑箱”，但是作为基础的各类制度安排的“大背景”反而隐而不彰，我们如果简单地采取“拿来主义”，将很难解释我们的现实，其建议也就难以发挥作用。中国社会政策执行研究和实践需要根据我国的国情实际，发展本土框架。中国的青年发展政策执行研究也需在本土化框架的指引下才能找到其执行差距的深层原因。

第四，在实践层面应关注青年发展政策执行组织权责与资源的匹配性。青年发展政策执行差距问题在很大程度上内在于央地分权结构中，内生于执行主体根据自身利益取向的行动中，执行网络复杂的纵向结构和横向组织关系是青年发展政策执行研究需要高度关注的因素。如果在青年发展政策执行中，央地、上级与下级之间权责错位，执行组织网络之间存在矛盾冲突或结构性断裂，面对效率与风险，网络中各组织只强调权力与收益，而避免风险与成本，那么就会造成执行难，产生负向执行差距。对于青年发展政策的执行主体而言，应把握其身份所内含的行动逻辑，以合适方式作出激励，建立鼓励其向下负责、对外负责的激励机制，扩大社会参与的渠道和范围，使得执行凝聚更多共识，力求执行的正向效果。

第五，在青年发展政策执行研究中应更加注重“人”的因素。既有的制度分析框架，可以帮助我们理解中国青年发展政策所处的特殊政治架构、组织关系以及各种正式制度与非正式制度，但尚未帮助我们理清在同样的制度条件下，为什么不同的行动主体会产生不同的执行差异。青年发展政策是由具体的人执行的，但制度分析往往缺乏对“人”的关注。在制度环境与执行结构中，各层次的执行者和政策对象是影响政策实施效果的关键因素。因此，制度分析的下一步，则是将参与到政策执行网络中的主体及其互动关系纳入青年发展政策执行研究中。在中国特有的关系社会中，把握参与政策执行主体的行动伦理，理解他们的互动方式，才能真正理解青年发展政策的执行差距。