“一带一路”倡议下区域高等教育国际化的建设向度及其治理

张继明

“一带一路”倡议是我国尊重以和平与发展为主题的世界主流趋势、积极构建人类命运共同体的重要行动方案，将有力地推动我国社会主义现代化建设。倡议的推进不仅需要国家立足于全国乃至全球大变局及其未来趋势进行统筹规划，也需要各地方积极参与其中，发挥地方的创造性。对于地方来说，参与“一带一路”建设还是主动实施区域国际化战略并用以推动经济社会高质量发展的重要举措。在国际化战略框架之下，高等教育发展既是这一战略体系的重要组成部分，也是推动这一进程的重要动力机制，因此，推动高等教育融入“一带一路”建设，加快高等教育国际化进程，并促使实现高等教育内涵式发展，是一个值得系统探索的重大课题。在此过程中，地方如何以“一带一路”建设为契机，有效推进区域高等教育国际化进程，需要进行专门研究。基于此，本文将立足于“一带一路”倡议及其行动框架，探讨区域高等教育国际化的建设向度及其治理，以期为地方高等教育国际化建设提供启示。

一、 坚持质量导向，树立高等教育国际化内涵式发展理念

(一) 我国高等教育国际化发展的质量提升要求

我国现代高等教育国际化肇始于中国近代教会大学，这些大学传承西方通识教育理念，融会中国传统文化，取得了出色的办学成果(1)虞宁宁.中国近代教会大学招生考试研究[M].武汉:华中师范大学出版社，2016:1.。新中国成立后，我国一直坚持高等教育对外开放政策。先是以苏联为师，向苏派遣留学生，并引进苏联专家、技术及设施；1957年后开始与欧洲、非洲、亚洲非社会主义国家开展教育交流，向意大利、瑞士等国家派遣留学生，学习语言和科技，同时还接收来自社会主义国家、亚非拉民族独立国家和英美等资本主义国家的留学生(2)李滔.中华留学教育史录： 1949年以后[M].北京:高等教育出版社，2000:286-288.；从1972年开始，向法国、英国、加拿大等国派遣少数学者进行短期访学(3)于增富，江波，朱小玉.教育国际交流合作史[M].海口:海南出版社，2001:118-120.。改革开放之后，我国高等教育国际化迅速发展，截至2018年我国出国留学人数达到66.21万人，来华留学生有49.22万人，来源地从1978年的72个增加到204个(4)李盛兵.新中国成立70年高等教育国际化特征与趋势[J].北京教育(高教)，2019(10)：69-72.，逐渐成为世界上最大留学生派出国和重要的留学目的地。数据表明，从1978年到新冠疫情暴发前的2019年，我国各类出国留学人员累计达656.06万人(5)2019年度出国留学人员情况统计[EB/OL].(2020-12-14)[2022-12-09].http:/ /www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202012/t20201214_505447.html.。“十三五”期间，我国高等教育国际化在留学生交流、跨境教育项目、科研合作、高水平大学建设等各方面持续发展，“走出了一条从学习跟跑迈向并跑领跑的中国特色之路”(6)熊建辉.高等教育国际化:从学习跟跑迈向并跑领跑[J].中国高等教育，2019(19):7-9.。2020年6月，教育部等八部门印发《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》(以下简称《意见》)，重点部署新时代教育对外开放，要求“主动加强同世界各国的互鉴、互容、互通，形成更全方位、更宽领域、更多层次、更加主动的教育对外开放局面”(7)张烁.教育部等八部门印发加快和扩大新时代教育对外开放[N].人民日报，2020-06-23(16).。

高等教育国际化在经济社会发展中发挥着重要作用，同时也是其自身发展的有效战略，这就要求高等教育国际化以质量提升为基础，不断增强服务能力。但客观来说，目前我国高等教育国际化尚处于以规模化战略发展阶段，从根本上说这是由我国当前经济社会发展包括高等教育发展的能力与水平所决定的。而在我国经济社会发展日益步入新模式、新业态，高等教育发展已迈向内涵式、高质量发展新阶段的新时代条件下，高等教育国际化尚未及时向质量提升阶段转换。质言之，当前我国高等教育国际化在质量建设上尚存在较多问题，包括：国际化维度相对单一，主要以留学生教育为主，且我国留学生归国服务意识较为淡薄；来华留学生生源质量不高，在教育成本较高的条件下学术贡献度却较低；质量意识匮乏，对留学生教育缺少有效的质量监控；优质高等教育资源相对匮乏，优势专业难以满足留学生需求；在制订国际合作规则等核心领域缺乏主动权(8)李小红，方晓田.近十年高等教育之来华留学教育:成绩与挑战[J].国家教育行政学院学报，2018(4):58-64.；在国际化发展中存在战略趋同、功利主义、生态意识薄弱等问题(9)文雯，崔亚楠.新全球化背景下我国高校国际化发展的认知、实施与评价[J].高等教育研究，2020(7):21-35.。总之，在较长一段时间里，我国高等教育国际化在很大程度上滞后于以质量提升为核心的高等教育内涵式发展要求，因而迫切需要在《意见》指导下，以质量为导向，探寻内涵式发展的新路径。

(二) 区域高等教育国际化高质量发展观的建立与践行

在教育对外开放政策导向下，推进教育对外开放是各地制订和实施教育改革与发展规划的重要内容。近些年来，各地高等教育的国际化建设在基础设施投入、师生交流、课程开发、科研协作、中外合作办学等方面都取得了一定的发展，但受规模化思维影响，地方高校在国际化办学中尤其注重量的增长，或者说，地方高校更加普遍地按量化指标来开展国际化办学。随着高等教育国内外竞争的日趋激烈，片面追求量化增长的地方高等教育国际化面临着越来越严峻的挑战，尤其是在“一带一路”建设中各地纷纷强化高等教育国际化、积极创新国际化模式的背景下，走以质量为核心的高等教育国际化内涵式发展道路，并将其置于整个高等教育内涵式发展体系的重要位置，已经成为地方优化高等教育国际化发展水平的必由之路。探寻新的国际化发展之路，在根本上要求确立以质量提升为导向的高等教育国际化发展理念，为改进高等教育国际化实施机制和质量保障机制提供思想与价值引领，加快本地区高等教育国际化由外在导向的、规模化的、生存型的发展模式向基于内在需求的、质量优先的发展模式转变。在此过程中，地方政府与高校应协同发力。第一，对于政府来说，强化质量评价与质量服务是其引导本地高等教育国际化战略转型的重要任务，即建构以质量为取向的高等教育国际化发展环境，包括：以资质认证和质量评估为主要方式，完善高等教育国际化质量保障体系；优化高等教育国际化的资源投入和配置机制，引导高校由追求规模效应转变为主动追求质量效益；完善国际化法治建设，保障高校能够发挥自主性并富有创造力地开展交流合作；改变职能和管理方式，尊重高校的对外交流合作自主权，激发其开拓意识和创造能力，增强国际化办学的多样化和生态化。第二，对于高校来说，应严格立足于质量建设的需求，制订和实施国际化办学的规划方案；积极探索质量导向型招生模式，促进国际生生源多样化，提升生源质量；加强精品专业和课程建设，为留学生提供优质教育资源，凝练留学教育特色，同时要建立科学的留学生学业评价体系，引导留学生主动增加学业投入，提高其学业水平和学术贡献力，提升我国高等教育的国际声誉；与国际一流高校及学术机构开展深度合作，创造共同利益，提升自身发展能力；积极探索优质办学资源的输出，讲好“中国故事”，贡献“中国智慧”等。在“双一流”建设中，政府和高校应把创新国际化办学模式与“双一流建设”结合起来，与一流本科教育及其专业和课程建设结合起来，将参与“一带一路”倡议作为高水平大学建设的重要路径。

二、 发挥制度优势，强化政府的顶层设计功能及其能力建设

(一) “一带一路”高等教育国际化建设要求发挥我国的制度优势

近些年来，我国在国际事务中发挥着越来越重要的作用，并表现出与传统的国际主导力量不同的国际参与方式，具有鲜明的“中国特色”和“中国优势”。就我国自身来讲，也正是“中国特色”及其独特优势促使实现了社会主义事业近半个世纪的高速发展，反映了制度本身的优越性，反映了党中央的国际化战略意识与人类命运共同体情怀，反映了以集中统一领导为核心的国家治理体系的独特优势与现代化治理能力。在高等教育领域，“改革开放四十年来，我国高等教育得到大发展，体制改革取得突破性进展，服务社会的能力显著增强”(10)余小波，刘潇华，黄好.改革开放四十年:我国高等教育改革发展的基本脉络[J].江苏高教，2019(3):1-8.，中国特色现代大学制度发挥了“基础性、根本性、全局性作用”(11)邓传淮.推动中国特色现代大学制度建设[J].中国高教研究，2020(2):6-8.。其中，坚持党和中央的统一领导，发挥集中力量办大事的制度优势，是牵动我国高等教育在较短时期内实现规模、质量、结构和效益协调发展的根本力量。也正是在坚持服务于党和国家大局、政府科学实施顶层设计并有效调动基层探索活力等基本政策、基本制度的引导规范之下，新中国成立七十年来高等教育对外开放取得了持续的进步(12)张继桥，刘宝存.新中国成立70年来高等教育对外开放政策的历史演进与基本经验[J].高等教育研究，2019(8):9-17.。

“一带一路”倡议是党和国家进一步扩大开放、加快高质量发展的重大规划设计，其“以共商共建共享为原则，以和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝绸之路精神为指引”，目前已经成为在全球广受欢迎的公共产品(13)推进“一带一路”建设工作领导小组办公室.共建“一带一路”倡议:进展、贡献与展望[EB/OL].(2019-04-22)[2022-12-09].http:/ /www.xinhuanet.com/world/2019-04/22/c_1124400071.htm.，显示了我国社会主义道路优势、制度优势，凸显了党和政府的治理智慧和现代化治理能力。在“一带一路”建设中，高等教育国际化是一个涉及主权保护、意识形态引领、资源和利益协调以及教育创新发展等多维度、多层面的复杂工程，要取得进一步发展，必然要求持续发挥我国基本体制的统领优势，由政府立足全局，做好顶层设计，进而由从中央到地方各级教育行政部门通过评价、管理和服务等多种方式，推进“一带一路”高等教育国际化新思维、新模式有序有效实施。而各地要在“一带一路”高等教育国际化竞争中占据主动，尤其需要在地方政府引导和支持下，从本地区实施高等教育国际化的基础、定位及其需求出发，在核心价值引领下，探索建立富有特色和创新性的实施方案，构建有利于激发和保障高校等多元主体创新活力的制度环境。

(二) “一带一路”高等教育国际化进程中地方政府区域决策设计的优化与实施

地方“一带一路”高等教育国际化建设的推进，需要发挥制度优势，优化政府顶层设计职能，这是确保“一带一路”高等教育国际化各方主体多元诉求得以协调、兼顾的重要条件。其一，地方高校在实施国际化办学过程中，思想、模式、内容及路径等高度多元化，这一方面有利于增强地方高等教育国际化的创新性与实效性，但也隐藏着方向与价值的风险，因此需要加强党和政府在本地高等教育国际化中的领导，引导各高校在国际化进程中坚守、维护国家教育主权和核心利益，并在积极引进和借鉴教育发展国际经验的同时，贡献“中国智慧”，讲好“中国故事”。其二，以地方在参与“一带一路”建设中的整体战略为依据，制订地方高等教育国际化发展规划，厘清深化高等教育国际化机制改革的基本思路，布局本地区高等教育国际化的发展方向及其重点，引导各高校明晰学科和专业建设、留学生教育等各领域的发展定位与重点路向，从而优化区域高等教育结构，提升教育发展效益。其三，高校融入区域创新发展系统，是促进地方与高校共赢发展的新战略(14)卢旺.地方本科院校服务地方机制创新研究[M].北京:中国经济出版社，2019：16.，在高等教育国际化发展进程中，应引导高校积极服务于地方科技发展和产业调整，在人工智能、大数据、区块链、物联网、集成电路及生物科技等领域强化对外教育、科研与技术开发方面的有效协同，优化地方产业结构，促进产业升级和提质增效，充分发挥高等教育国际化对区域经济社会发展的促进作用。其四，地方政府应适度增加高等教育国际化的资源和经费投入，尤其是集中力量打造一批具有国际化高质量发展能力的院校、学科和专业，引导各高校富有积极性和创造性地参与国际化发展，自觉增强科学发展能力，提升发展质量，在地方的一流大学、一流学科及一流本科教育中发挥重要作用。其五，在高等教育国际化内涵式发展的新阶段，地方政府必须摒弃规模化发展思维，在区域决策设计和制度供给过程中严格坚持质量化原则，强化高等教育国际化质量治理，通过认证、评价、问责、资源配置等方式引导各高校建立质量型国际化办学体系，实现内涵式发展模式的转型。在此过程中，地方政府需要在强化自身专业化建设上加大改革创新力度，培育学习型、专业型、服务型政府，促进高等教育国际化治理体系与治理能力的现代化发展；建立以服务于本地高等教育国际化乃至“一带一路”高等教育专项发展的机构和职能体系，在组织架构上为自身充分发挥顶层设计作用奠定基础。

三、 创新体制机制，保障高校国际化办学的主体地位

(一) “一带一路”高等教育国际化发展要求发挥高校的主体性与创造性

坚持党和中央政府的集中统一领导是我国社会主义建设的基本经验和根本原则，而将统一领导和基层自主探索有机结合，亦是我国社会主义现代化建设不断取得成功的重要经验。政府在宏观上统筹规划引导，有利于实现整体发展目标，尤其是有利于在全局范围内调整结构，优化整体功能；基层依法自主生产、运营和管理，则有利于激发基层活力，促进发展的多样性和创新性，提高资源利用效率，这是实现高质量发展的基础。我国高等教育管理体制实施中央统一领导下的分级管理，反映了政府宏观指导和地方自主探索相结合的制度设计。但在具体实践中，往往会发生统一领导和基层自主之间的矛盾，突出表现为政府干预过多而高校缺乏办学自主权。无论是新世纪以来现代大学制度的探索，还是党的十八大以来高等教育治理现代化建设，其核心都是在坚持国家基本体制的前提下，对具体的运行与管理机制进行调整，而基本方向就是优化府学关系，也即推动政府放权和科学用权，扩大地方统筹管理权和高校办学自主权，拓展基层创造性办学空间。

高等教育国际化对于推动高等教育创新发展、一流大学建设乃至服务国家重大战略需求等具有重要意义，在“一带一路”建设中，高等教育国际化肩负着重大的国家使命和社会责任，其政治、经济、文化和教育等多维外部效应更为国家所重视，同时，“一带一路”倡议的实施在资源、政策和价值导向上有着独特要求，需要政府实施积极的财政支持和政策引导。但无论从高等教育作为特殊行业的内在规律而言，还是从高等教育国际化多样化、复杂化的生态来说，高校作为实施国际化的真正主体，都必须拥有充分的自主权。“一带一路”沿线国家在经济社会发展水平、制度和文化环境、高等教育发展基础、国际化需求等各方面高度多样化，需要高校在相互充分理解与调适的基础上建立起适切的合作模式，而这是以高校具备必要的自主地位为前提的。所以，唯有充分依法自主办学，我国高校才能够按照高等教育及其国际化规律，从现实与未来趋势出发，结合自身办学基础和规划定位，采取适宜的国际化发展策略，并以追求更大的国际化收益为导向，优化内部资源配置，创新国际化办学机制。概言之，地方高等教育国际化的发展仍然需要政府在深化体制机制改革中扮演主导者角色，但这是以保障高校国际化办学的主体地位为导向的，政府应致力于为高校创新国际化办学模式建构良好环境。

(二) “一带一路”高等教育国际化进程中高校主体地位与创造性的保障

政府通过制度建设来保障高校在国际化发展中的主体地位及其创造力，既是高等教育国际化发展规律的内在要求，也是“一带一路”建设复杂现实的客观所需。要保障高校的主体地位及其创造性，其一，要完善和落实高校的独立法人制度，依法赋予高校以国际化办学的自主权。我国《教育法》《高等教育法》均明确规定了高校的法人地位，同时也赋予了高校依法实施国际交流合作、学科专业设置、科研开发和社会服务等多项自主权利。地方政府应强化依法行政、依法治教意识，尊重和保障高校在国际化办学中的法定权利，为高校创造性地参与“一带一路”建设和自由有序竞争而营造适宜环境。高校在法律上具备自主办学的地位和权力，能够独立承担法律责任，是与其他国家和地区高等教育机构建立合作协议、独立有效地履行协定责任的重要前提。其二，创新高等教育国际化质量评价机制。政府要从地方高等教育国际化的基础与目标出发，以高等教育发展及其国际化规律为依据，以协商、审核等方式与各高校共同确立科学、可行的国际化办学评价体系，确保高校国际化办学的先进理念和创新性方案获得足够的实践空间；政府要将评价权适度让渡给专业的评价机构，强化对高校国际化发展的专业化指导和服务，避免过多的行政化评估异化成对高校自主权的束缚；要突出质量评价，既要强化对高校国际化办学质量的考核，更要通过评价为高校优化国际化办学模式、提高办学效益提供专业的诊断和指导，帮助高校不断增强自主办学、创新合作办学的能力，提高国际化办学质量；重构评价、问责与投入之间的关系，淡化绩效考评与资源分配间的关联性，避免对高校形成制度性束缚，导致高校丧失主动创新意识。其三，建立高校国际化办学的服务机制。地方政府扮演好高校对外开放的服务者角色，即为高校有效参与国际合作提供优质的公共服务，包括完善基础设施条件、健全政策和法规、提供信息咨询、优化资格审核及项目审批程序、促进中外合作办学等，以降低高校的国际化业务成本，提高国际化办学效益。需要指出的是，地方政府以服务者的角色为高校自主办学提供必要环境，也意味着其自身要增强政治敏锐性，依据国家法律和社会主义核心价值观的要求，建构正确的高等教育国际化政治秩序，也是制度建设的重要内容。在近两年，高等教育国际交流被部分国家纳入国际政治场域，甚至被当成政治博弈的“资本”(15)安亚伦，段世飞.美国高校接收国际学生政策的历史演进及其内在逻辑[J].江苏高教，2020(1):111-119.，在此背景下，强化“一带一路”高等教育国际化的政治意识和相应秩序，显得尤为必要。

四、 构建“一带一路”高校战略联盟，发挥集群协同效应

(一) 高校战略联盟将推进“一带一路”高等教育国际化建设进程

在“一带一路”建设进程中，各高校积极探索对外开放有效路径改革和创新国际化办学机制，提高国际交流与合作质量，从而促进包括高校自身、行业企业、社会组织及政府等合作各方的共同发展和共同受益，是“一带一路”建设取得积极成效的重要表现，也是确保高校等各方实现合作的基础。因而寻求合作和实现共同发展、共同受益是确保“一带一路”建设持续深入发展的重要动力机制。这意味着，在探索高等教育国际化模式改革与创新的过程中，建立起协同发展机制以寻求并扩大共同利益，有重要意义。本研究认为，建立“一带一路”高校战略联盟，是强化合作各方共同发展、通过发挥集群效应而扩大共同利益的有效探索，因而也是地方高等教育国际化模式改革的一个重要向度。

“战略联盟”最早是一个经济学和管理学概念，是指由两个或两个以上企业，通过建立契约而结成的优势互补、风险共担、生产要素水平式双向或多向流动的一种松散的合作模式(16)弋亚群，刘益.战略联盟—国有企业改革的一种选择[J].西安交通大学学报(社会科学版)，1998(4):3-5.。目前，战略联盟已广泛应用到包括高等教育在内的多个领域。在国际上，以战略联盟形式加强校际合作，实现协同发展，已是高校高等教育创新发展的重要战略选择，例如非洲大学联盟(AAU)、澳大利亚八校联盟(Go8)、美国大学合作委员会(CIC)、英国罗素集团(The Russell Group)、德国理工大学联盟(TU9)等。高校战略联盟就是由两个或多个高校基于共同的理念、目标或利益诉求而建立起来的，在办学资源和管理体系等方面实现共享与合作，从而共同提高办学能力、增强竞争力的松散联合体(17)朱炎军，夏人青.高校战略联盟的效应与模式:基于资源优化的视角[J].高教探索，2015(5):5-8.。高校战略联盟适应了“一带一路”高等教育国际化对建立共同发展机制的要求，具备重要的实践价值。事实上，从政策制定到改革探索，高校战略联盟已然成为我国有效推进高等教育国际化质量发展战略的重要方式。2016年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》就明确提出：“推动大学联盟建设，深化双边多边教育合作”。2016年7月，教育部发布《推进共建“一带一路”教育行动》，进一步强调“支持在共同区域、有合作基础、具备相同专业背景的学校组建联盟”。目前国内高校联合“一带一路”沿线国家高校，已经成立了“一带一路”高校战略联盟等30多个联盟组织，有效地推动了我国“一带一路”区域高等教育国际化的纵深发展(18)朱以财，刘志民.“一带一路”高校战略联盟建设的现状、困境与路径[J].比较教育研究，2019(9):3-10.。

(二) 地方在“一带一路”高等教育国际化进程中高校联盟战略的实施

参与“一带一路”高校战略联盟，寻求和扩大合作基础，对于地方在“一带一路”框架下推进高等教育国际化内涵式发展具有重要意义，因此有必要探索建立有效的战略联盟实施和治理机制。第一，立足于地方高等教育资源的需求，选择加入具有充分合作基础、协作空间大的高校战略联盟，在交流合作中获得资源支持和经验借鉴。例如，新型制造业的发展对高等工程教育提出了新要求，培养高水平工程技术人才就成为新型高端制造业发达地区如江浙等省份的迫切需求，而高校加入由浙江大学发起建立的“‘一带一路’工程教育国际联盟”，将有助于提高该地区高等工程教育发展水平，增强工程技术人才培养能力。第二，发掘本地高等教育的特色与优势，发起建立新的战略联盟。例如，在儒家文明的国际影响日益扩大的当下，儒学或儒家文化就可作为山东省参与和发起战略合作的重要基础，有助于充分彰显山东高校在参与国际交流合作中的特色优势，并增强其主动权和话语权。第三，战略联盟是协调高校之间非合作博弈关系、促成协同发展的有效机制(19)冒荣，宗晓华.合作博弈与区域集群:后大众化我国高等教育发展机制初析[J].高等教育研究，2010(4):35-40.，地方高校可以以促进“一带一路”建设为愿景，在充分利用“一带一路”带来的重大机遇和有效应对高等教育国际竞争、“双一流”建设竞争、资源竞争等严峻挑战的基础上，建立以本地高校为主体的区域高校战略联盟，相互补充和相互促进，从而提高资源利用效率，释放并增大资源效能，提升服务地方品质。第四，要保障高校战略联盟能够持续产生集群效应，关键是要实施“共建共治共享”的治理机制，加强高校战略联盟治理。这要求地方政府及各高校强化社会责任乃至人类命运共同体意识，在此价值引领下建立起有效的信息公开机制、协商决策机制、资源共享机制、利益分配机制及质量保障机制，确保高校战略联盟有序、高效运行。高校战略联盟既是一种发展的形式或载体，还是一个创新型教育治理主体，通过构建战略联盟，不仅能够增强高校治理能力，还可以优化区域高等教育治理结构，尤其是能够促进政府与高校间权力与责任的平衡(20)张继明，王洪才.基于协同发展的高校集群治理——我国高等教育治理现代化建设的一个重要向度[J].复旦教育论坛，2020(5):12-18.。总之，地方积极探索构建高等教育国际化战略联盟，有助于促进高校协同发展与集群创新，推进地方高等教育国际化和“一带一路”建设进程。

五、 扩大外部主体治理空间，优化区域高等教育国际化治理体系及其效能

(一) 优化“一带一路”区域高等教育治理效能，要求扩大外部治理主体参与空间

高等教育国际化的内涵式发展要求加强高等教育国际化的治理体系与治理能力建设，提升治理效能。治理的核心意旨是多个利益相关者共同参与管理和服务过程，实现权力主体的多元和分散；各主体相互协商从而达成共识，进而在协同实践中实现共同目标和收益。我国高等教育管理的体制与传统是以政府为代表的权力集中模式，有时会遮蔽大学的自主能力和专业势能。在治理模式下，政府将下放权力，高校获得更多自主权，行业组织、企事业单位及第三部门获得参与治理的权力；在高校内部，学术权力获得中心地位，行政权力向服务型行政转型，民主群体获得更多发言权，同时市场力量通过相应机制参与学校的学科、专业及课程建设等。高等教育治理不仅仅止于形式上的权力分散，其实质意义还在于增强各主体运用权力与践行责任的能力，即提升治理效能。相对来说，在我国大学治理探索中，外部治理主体的参与空间仍较为狭小，而事实上，引入社会参与机制、激发社会参与治理的热情，是突破行政中心主义进而提升治理有效性的关键步骤(21)王洪才.教育治理体系与治理能力现代化论略[J].复旦教育论坛，2020(1):12-18.。因此，扩大外部主体治理空间，优化区域高等教育治理体系及其效能，是推动实现高等教育国际化高质量发展的重要向度。

在“一带一路”高等教育国际化框架下，承前所述，政府需要通过强化治理来提高“一带一路”倡议下高等教育国际化质量，履行优化教育供给服务的公共职责；高等教育国际化发展的主体是高校，故高校必然要承担起作为治理核心主体的责任；高校战略联盟则为高校有效参与高等教育国际化治理，提供了新的组织形式。在未来，在“一带一路”高等教育国际化的治理改革中，需要有针对性地加强制度设计，扩大外部主体参与治理的空间，这不仅是由治理的规律所决定的，还是基于“一带一路”高等教育国际化探索的实践需要。“一带一路”倡议下的国际化极其复杂，高校的国际化办学呈现出显著的复杂性特征，不仅需要政府及其外事、教育等多个管理部门提供政策引导和业务指导，还需要有关社会行业和组织提供专业的服务，如风险评估、法律咨询、中介服务等；同时，高校要提高国际化办学效能，本身也需要了解国际经济社会发展形势，尤其是掌握合作对象所在国家或地区的人才与科技市场的需求，有针对性地实施办学，因而必须重视外部相关利益主体在治理中的作用。而对于外部主体来说，参与高校治理也是其实现自身诉求的过程，例如：通过参与合作来获得高校的智力支持，通过参与合作引进优质的教育资源，以及推动彼此间的文化交流等。

(二) 地方强化“一带一路”高等教育国际化外部治理的实施路径

要提升“一带一路”倡议下区域高等教育国际化的治理效能，需要扩大外部主体参与治理的空间。其一，在很大程度上，政府的顶层设计责任关乎整个高等教育国际化治理的效能。一是需要强化科学的调查研究，发挥专业组织、专业团队的理论优势及其咨议作用，如目前各类智库建设方兴未艾，地方政府可以借力智库的专业力量，提高科学决策能力；二是地方政府应建立和完善专业化的治理体系，如建立专门的顾问委员会，吸收社会贤达和各行业专业人士，在充分汲取外部智慧、充分掌握和科学分析相关讯息及数据的基础上，制订合理的规划方案。其二，高校应严格落实《普通高等学校理事会规程》，完善理事会组织，强化理事会成员的多样化构成，尤其是有必要面向全球包括“一带一路”沿线国家、国际组织等吸收理事会成员，促进理事会的国际化。在有些国家，大学决策机构的社会化、国际化是法定要求，如柏林洪堡大学在其章程中规定大学董事会须有工商界代表，伯明翰大学在其章程中规定校外学术机构、宗教机构等共同加入大学议事会，希伯来大学还在章程中明确规定其理事会、管理委员会必须包含一定比例的国外人士代表(22)张继明.学术本位视域中的大学章程研究[M].济南:山东人民出版社，2015：137-162.。目前，我国高校理事会制度建设的一个重要任务是克服理事会的形式化问题，赋予理事会以实质性参与权，并探索建立有效的参与机制，为高校参与“一带一路”建设提供更多具有实质意义的资源和服务。其三，“一带一路”建设涉及文凭互认、政策调适、法律适应、文化理解等复杂的国际协调问题，往往需要一个成熟的多边机构在制订国际议程中发挥协调性作用。地方在推进高等教育参与“一带一路”建设中，也应积极开展与国际组织的合作，增强高等教育国际化治理的流畅性和有效性，如联合国教科文组织(UNESCO)在全球高等教育治理中有着广泛的参与度和话语权，并越来越多地发挥着引领作用，该组织的宗旨之一就是通过教育、科学及文化来促进各国间的合作(23)段世飞.国际组织参与全球高等教育治理研究——基于全球治理五要素理论框架[J].学术探索，2020(9):148-156.；此外，地方政府和高校还可以积极加入诸如“国际公平竞争委员会”(ICFP)、“国际地质科学联合会”(IUGS)及“‘一带一路’国际科学组织联盟”(ANSO)等“一带一路”沿线国际组织，或开展相关合作，在更加广阔的视野内寻求合作和创新契机，这也有利于地方在推进高等教育国际化治理中增强国际理解力、适应力和协调力，提升治理效能。

总之，对于区域高等教育国际化发展而言，“一带一路”建设是一个难得的契机，但需要进行一个系统化的建构过程，在思想理念、价值取向、体制机制、社会参与等各方面实施革新，促使各相关主体共同参与，实现国家、机构和民间不同层面的相互补充和促进，发挥出协同创新的价值。这一过程的基本逻辑在于，以国家“一带一路”倡议与框架为行动依据，立足地方高等教育国际化战略定位，坚持内涵式发展理念，构建以政府为主导，以高等学校为主体，高校战略联盟、行业与企事业单位及国际组织等多元主体共同参与的治理体系，以提升高等教育国际化治理能力的现代化水平。后疫情时代，全球高等教育格局面临重构，我国必须强化研究，大力创新，发掘本土文化优势，持续推进“一带一路”建设，以此推动高等教育国际化更好地发展(24)菲利普·G·阿特巴赫，西蒙·马金森，乌尔里希·泰希勒，等.后疫情时代高等教育国际化的未来走向[J].高校教育管理，2022(1)：1-14.。