协作式治理：基层治理的“基层逻辑”

程 晨 陈伟东

基层治理是国家治理的基石，它既是国家治理最为关键的微观基础，直接影响人民群众的获得感与幸福感，又经受着国家治理体系和治理能力现代化进程中的诸多障碍，面临转型阵痛。未来的中国需要怎样的基层治理？如何理解基层治理？2021年3 月，习近平在青海代表团参加审议时强调，全面推进依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化工作的基础在基层。《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等文件的出台，也致力于从国家到地方形成合力聚焦基层问题。近年来，各地积极探索基层治理体系建设，形成了一批以四川省邛崃市为代表的驻社区机关企事业单位履行社区治理责任的联单机制、以陕西省榆林市榆阳区为代表的促进居民自治与网格化服务管理有效衔接的嵌入式治理机制、以湖北省武汉市江岸区为代表的盘活本地资源的复合式治理机制、以河南省许昌市魏都区为代表的微公约源头治理机制等实践经验，推动基层治理落地生效。

过往学者们在基层治理逻辑方面开展了大量研究。例如，贺雪峰认为多重逻辑和多重机制的交织是基层治理的最主要特征。①王若磊发现，压力型体制、行政发包制度、官员选拔制度、政府高度参与市场和人情社会五大要素在互动中构筑了基层治理的运转逻辑。②此外，邵欢指出，基层治理以行政化逻辑为核心，使基层治理工作取得了良好效果③。近来，一些学者开始探究基层治理的“反科层”逻辑，如吴晓林将基层治理格局划分为“党建引领的政治逻辑、治理重心下沉的行政逻辑和选择性参与的生活逻辑”三重状态。④刘安认为，基层治理还存在“国家机构的社会化”与“社会机构的国家化”形成的“第三领域”的特殊逻辑。⑤

基于以上基层治理逻辑的相关研究，可以看出政府角色从“全能型”向“有限型”转变，社会与公众的主体地位在基层治理中得到进一步彰显。一是研究者们开始研究基层治理中的民主取向，如王海娟认为民主治理是农村基层治理的核心逻辑。⑥二是“为基层放权赋能”也是近来的研究热点。曹海军和梁赛主张持续向基层放权赋能，释放、激发基层组织的平安中国建设潜能和活力。⑦我们受到上述研究的启发，但却更加关注基层治理运行的整体逻辑，将基层作为一个整体，探索基层治理过程中国家、市场、社会三方主体并行的实践逻辑。这种思路得益于系统理论的视角。系统理论主张把研究对象看作一个整体，综合分析基层治理，但常常以社区作为整体分析单元。在基层治理中，基层整体运行的规则与逻辑是一个无法回避的问题，也正是本文关心的焦点。因此，文章拟基于基层治理的系统分析，试图通过解剖当前基层治理过程中的种种弊端，探讨基层治理运行的内在逻辑。

一、中国基层治理体系的历史演进

1949 年至1978 年间，我国基层治理的发展进程较为缓慢。直到党的十一届三中全会以来，随着改革开放的深入，社会管理从经济管理中逐渐剥离，商品化经济程度不断加深，形成了以街道党委为领导核心、以街道办事处为管理主体的治理模式⑧，特别是在加入世界贸易组织之后，我国加速融入全球生产体系之中，全球治理中的多元方法与经验也随之传入中国。⑨中国基层治理在迎来治理理念转变的同时，也迎来了来自政府、市场、社会等不同力量的交汇与联结，这直接造就了异质多元的基层治理主体，对治理手段提出了新要求。总而言之，依据基层治理主体的阶段性特征，可以将中华人民共和国成立70 多年来的基层治理划分为政府管理、社会管理、合作共治⑩三个历史阶段。

（一）政社一体：计划经济体制下的政府管理阶段（1949—1977 年）

中华人民共和国成立伊始，百废待兴，国家建设面临财政紧张与组织建设双重困境，亟需建设起制度化、组织化的社会治理体制。⑪为维护秩序、尽快稳定，中国模仿苏联实行公有制与计划经济，通过一系列措施以改变落后面貌，探索建立符合历史规律与时代特征的基层治理模式。

在城市，实行单位制为主、街居制为补充的双层管理。国家通过各类党政机关、企事业单位管理职工，为职工供给“从生包到死，从头包到脚”⑫的“全方位保护”，形成“政府—单位—职工”⑬的制度体系，个体只能通过单位获取资源。同时，构筑“政府—街道办事处—居民委员会”模式，政府通过街居体系将不属于正式单位的居民组织起来，从而实现对城市全体居民的有效管理和整合。在农村，基层治理体制经历了从“农户互助组—合作社”到“人民公社—生产队”的政社合一⑭模式的发展，不仅促进了农业生产发展，也在一定程度上维持了农村社会稳定，为集中力量发展工业提供了重要保障。然而，高度集中的管理方式也极易忽视公社社员的内在需要和发展需求，致使其采取消极、悲观情绪应对生产发展，进而造成治理效能低下问题⑮，不利于基层社会的长期稳定。

这一阶段是我国基层治理的起步阶段，我们摸着石头过河，通过城乡两条制度路线自上而下地确保了政府对社会资源和社会成员的全方位掌控，实现了公共权威和公共价值在基层社会中的全空间塑造⑯，为后期基层治理的持续发展奠定良好基础。但是，在这种制度设计中，社会事务的解决主要依赖于单位、街居或公社⑰，工作方式以行政命令为主，资源高度集中于政府，基层治理“柔性”不足。“全能政府”治理模式也导致了基层治理主体单一化、基层自主性受到压制，降低了基层治理效率。长此以往，这种“行政化”的工作模式必定会削弱基层管理部门的公共服务功能⑱，影响国家治理基层社会的能力。

（二）街居制主导：市场经济转型中的社会管理阶段（1978—1997 年）

改革开放后，我国经济模式从计划经济转向社会主义市场经济，市场逐渐成为资源配置的重要手段。此时，随着经济所有制结构的巨大变化，单位制与人民公社制度失去了其生存土壤，日渐式微，“国家—单位—个人”的管理模式逐渐转向“国家—个人”的管理模式。⑲因此，这一时期中国基层治理的创新主要围绕国家与社会的分化而展开。

一方面，在城市基层治理体系中，街居制逐渐代替单位制，发挥主导作用。1980 年，全国人大重新颁布实施《城镇街道办事处条例》和《居民委员会组织条例》，从制度层面恢复了街居制的管理框架，确定了街道办事处和居民委员会的组织、管控和服务职能。1982 年，《中华人民共和国宪法》的颁布确认了居民委员会作为基层群众性自治组织的法律地位。1989 年，全国人大通过了《城市居民委员会组织法》，进一步明确了社区居民委员会自我管理、自我教育和自我服务式的自治属性。街道办事处应当指引、支持社区居民委员会的工作，反之，社区居民委员会应当协助街道办事处落实各项工作任务。1996 年以后，随着单位制改革的深化，原先由政府、企业承担的居民社会事务全面转移至居民委员会职能之中，居民委员会彻底成为衔接政府与基层社会的重要桥梁。这一阶段，街居制不再是单位制之外的补充性机制，其主体地位得到了充分奠定。另一方面，农村步入了以村民自治为核心的基层治理阶段。在农村，人民公社逐渐瓦解，公社被乡镇政权取代，生产大队和生产小队被村民委员会、村民小组取代⑳，以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制步入历史舞台，开启了村民自治的闸门。1987 年，《中华人民共和国村民自治组织法（试行）》的制定，使自下而上的“村民自治”正式成为国家制度架构。㉑1998 年，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民委员会有关村民自治事务、农村经济和社会事务的决定权得以确立，真正适应了时代发展的现实需要。

从制度文本的设定来看，国家在该时期对城乡基层的全面管控有所松动，基层被给予更多自主权，基层治理核心变为公共服务与居民（村民）自治，“单位化”向“社会化”的转型成为这一阶段的显著特征。㉒但是，居委会与村居委会体制建设的加强也使国家政权力量在基层不断强化，居（村）委会逐渐成为基层治理的“行政细胞”，承担大量行政功能。基层治理在现实实践中仍呈现出强烈的行政化样态。㉓随着居民（村民）生活方式多样化、民主意识日益增强，传统行政方式会面临管理错位缺位、管理失效、服务不足等现实困境，基层治理体系有待完善。

（三）多元互动：市场经济体制下的合作共治阶段（1998 年至今）

20 世纪末期，建立社会主义市场经济体制的目标被明确提出，市场经济发展进入高速期。与此同时，国务院于1988 年确定设立基层政权司和社区建设司，旨在推动社区建设的全国性发展。2000年，中国加入世界贸易组织，与全球的联系更为紧密，拓宽了基层治理的国际化视野，基层治理方向再次发生转向。

一方面，城市社区治理由街居制为主向社区制为主转变。2000 年，民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》的出台，标志着社区建设正式在全国开始推进，以“社区制”为主、“街居制”为辅的基层管理方式雏形初现。这一时期，在坚持党委和政府领导的基础上，社会组织、社区社会组织、社工等社会力量飞速孕育，基层治理不再局限于纵向的行政管理逻辑，国家与社会的横向共治网络得以搭建，治理主体与治理手段日益多元。另一方面，以村民自治为轴心成为农村基层治理的核心主旨。受市场经济影响，城市“虹吸效应”逐渐增强，乡村“空心化”问题不断加深，加速了乡村发展走向衰落。因此，统筹城乡发展，为乡村建设提质赋能成为村民自治的重要内容。㉔以“乡村建设”“乡村振兴”和“精准扶贫”为契机，政府、市场和社会力量涌入乡村，激活村民自主管理、自我约束、自主服务功能，在改变乡村面貌的同时，也形塑了乡村多元共治体系。这一过程与现阶段的基层治理发展诉求相契合，进一步丰富了基层治理创新路径。㉕

社区制和村民自治模式中，社会组织、志愿组织、驻社区单位、社会企业等多主体参与基层治理的思路逐渐明晰，成为基层治理的重要统合力量。表面而言，国家、市场、社会三方力量在城市和农村基层治理中形成了不同的治理机制，但其都有强烈的民主取向，强调在党的领导下建立科学有机的协作关系，形成了一核多元的治理结构。这一阶段，民众社区参与机制逐渐建立，为社会提供精准化、精细化服务，使参与主体赋权增能成为重要的治理手段。㉖与此同时，在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021—2023 年）》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等系列政策的指引下，各地因地制宜，在基层开展有计划、有重点的渐进式改革，积极探索多样化基层治理模式，使各具特色的基层治理经验被吸纳、复制、推广到全国，促使基层治理体系不断完善。

纵观我国基层治理逻辑变迁过程，可以发现，经济体制的转变倒逼了基层治理机制的转型。㉗换言之，虽然基层治理体制具有时空的差异性，但始终以市场配置资源的方式影响基层治理主体的类型与行动，进而建立多元互补、充满活力的权利分配和协作关系。协作关系的差异使基层治理结构呈现出截然不同的面貌，政社同构时期，政治、经济与社会三位一体，所有资源都依靠国家的计划配置；政社不分时期，政府是权力的中心，形成了自上而下的的科层管理结构，行政化色彩浓重；政社分离时期，市场为配置资源的主体，多元行动者自主构建横向互动网络，促成了社区制和村民自治的发展。与此相对，市场配置资源时期要“把更多资源下沉到基层”，目的是给城乡基层社会治理共同体赋权增能，通过它实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础，从而构建“共建共治共享”的新时代城乡基层社会治理新格局。㉘

二、行政化情景下的基层治理困境

众所周知，社区制由单位制和街居制蜕变产生，村民自治由人民公社制度演变而来，具有较强的行政惯习与路径依赖。㉙如前所述，从中华人民共和国成立之初，“自上而下”的行政体制建设就是引导基层治理的主要方式，并成为稳定基层秩序、规范基层治理体系的重要进路。然而，改革开放以来，随着市场化进程不断加快，个人权利得以解放，民间社团大规模兴起，“强政府、弱社会”的基层治理模式遭到极大冲击，影响了基层治理绩效的提升。㉚

（一）政治动员的路径依赖

中国的政治体制决定了政策自上而下实施的路径依赖。㉛中华人民共和国成立初期，我国政府与社会关系高度一体化，政府对社会有着绝对的控制权与干预权。㉜无可否认，这种国家主义模式有效地巩固了新政权，推动我国快速走上工业化道路。但随着社会环境的变迁，特别是进入后工业社会之后，基层治理仍以政府意志为主导，以行政效率和程序公正为基本原则㉝，造成了基层治理对政治动员机制的路径依赖。政治动员是指在政党、国家的高压之下，通过政治资源施行自上而下的逐级动员，整合冲突的利益和碎片化、多样化部门㉞，引导其完成特定的目标或任务。因此，行政动员可以确保制度体系能够在目的和手段之间建立合理关联，提高政府的反应能力。然而，聚焦基层治理现状可知，行政动员强化了基层治理任务的政治属性，行政动员力度越大，其下达任务的政治属性越强，这不仅压制了基层治理的自主性，也造成了基层工作的压力型体制困境，产生了所谓的“上面千条线、下面一根针”“上面千把刀、下面一颗头”等矛盾，在一定程度上削弱和限制了基层治理的有效性。

（二）自治空间的高度压缩

基层治理的根本在于群众自治。㉟在自上而下的治理模式影响下，基层政府与社区“两委”包办一切的行政化手段被过分关注，而基层治理的自主性却被相对弱化。人们过于关注行政化手段的工具价值，在行政化能够带来效率的同时，将治理的自主性淡化为可有可无的点缀，限制了基层治理主体的能动性、积极性和创造性。有学者认为，自上而下的基层治理中，自治形式凸显为一种制度权威引导下的参与式治理㊱，愈发难以回应基层治理中的一些现实诉求。自上而下的行政化治理优势在于能借助行政体系成熟的运作模式和强大的资源动员能力，高效发挥社会控制和公共物品供给的功能。㊲但是，基层治理行政化所带来的居民自治缺位及居民义务缺失问题使其原先因高效而被赋予的魅力和价值逐渐消弭丧失。改革开放以来，社会群体分化和利益关系市场化㊳使得基层治理从单位制向社区制转轨，基层治理方式也由传统的管控型治理向多元共治的新型治理方式发展。2002 年，党的十六大报告明确提出“扩大基层民主”“健全基层自治组织和民主管理制度”“完善城市居民自治”等要求，基层自治成为了基层治理的重要一环。从这个角度来看，依托行政化实现基层治理体系的优化与完善不再可行，特别是政府包办还导致了群众依赖性的增长和自治能力的弱化。同时，自上而下的治理方式高度压制了社会力量参与公共治理的活动空间和话语权㊴，阻碍了供需的适当匹配，无助于以互惠互信、相互尊重为纽带的社会资本的生成和壮大。㊵由此可见，自上而下的治理方式不仅难以发挥群众的主体作用，还会迫使政府为各类社会矛盾兜底，增加社会的管理成本，使基层治理逐渐乏力。

（三）资源配置的错位冗余

资源是创造人类社会财富的源泉。在我国基层治理中，党和政府具有强大的组织动员和资源调配优势㊶，可以自上而下规划与调动人、财、物、事、场地、组织等资源，为社区提供治安安全、稳定秩序、公共服务等公共产品㊷，满足基层治理的需要。长期以来，基层治理致力于将各类治理资源公正、平等地分配到不同社区单元之中㊸，却忽视了不同治理单元内部的异质性与不均性，易导致资源分配的错位与冗余。以养老资源的配置为例，每个社区都需配备一间日间照料机构，体现公共服务配置的公平感。但现实中的各社区存在老人数量不均等、养老需求不均衡情况，一刀切式的配置资源既会使养老需求大的社区陷入资源短缺困境，也会使养老需求小的社区产生资源闲置与资源浪费现象。可见，在治理实践中，自上而下的统一行为往往会忽视个体需要，加之基层利益表达机制不完善、信息不对称等因素的制约，致使资源配置与民众的真实需求产生错位。㊹同时，行政化治理多为结果导向，主张在最短的时间内运用最少的资源取得最大的绩效，具有短、平、快的特点。而短期化治理在解决难题、追求高效的同时，需要治理资源的持续供应，反而会引发资源的一次性消费、不可持续等潜在风险。

此外，随着改革开放的到来，居民主体意识觉醒，正式的治理资源逐渐难以应对基层繁杂的治理需求㊺，非正式资源的挖掘成为基层治理面临的新问题。2000 年，国家民政部在出台的《关于在全国推进城市社区建设的意见》中提出，要“加强社区居民自治组织建设”，“便于开发社区资源”，表明资源的配置方式不再只以政府为中心，要改变市场主体和社会组织过度依赖政府的格局，开辟政府、市场、社工机构、社区社会组织等多元主体资源联动的治理路径。

三、多轨并行：基层治理的多层逻辑

基层治理是国家治理的基础。随着改革开放的深入推进，国家已具备维护基层社会秩序的管理能力，能够依赖科层制自上而下推进基层治理。㊻目前，我国基层治理仍处于“放权—收权”框架中，试图通过行政权集中，自上而下规范基层治理体系㊼，实现基层治理的现代化转型。但是，自上而下的闭门式决策也存在着路径依赖、自治空间压缩、资源投放错位等弊端，在相当程度上消解了基层治理主体的活力。㊽费孝通指出，任何政治体系都必须同时具有自上而下和从下而上的轨道。㊾基层治理应跨越传统体制的藩篱，建立自上而下与自下而上相协调的治理体系。因此，我们将以顶层设计视角与基层治理视角为着眼点探究基层治理的逻辑机理。

（一）自上而下的国家政权逻辑

中华人民共和国成立初期，为快速巩固政权、恢复经济、稳定社会秩序，中央政府通过计划经济体制来“掌控”集体资源促进发展。改革开放以来，中央政府仍通过条块分明的科层化行政管理体制来实现对基层的治理㊿，原因就在于科层制的稳定性、效率性和可控性特征。韦伯指出，科层制能促使理性决策与管理效率最大化。特别是在当前社会转型背景下，社会结构碎片化、公共服务供给与需求不平衡、集体性精神失调与价值感迷失成为了制约基层治理发展的重要因素。而自上而下的科层治理能发挥其特有权威，满足基层有序治理的需要。

科层制以提升政府内部管理效率为目的，主张建立“上下分层，左右分科”的组织架构。在条块结合的科层治理逻辑下，基层治理表现为自上而下的治理要素配置。一是治理主体的配置。政府作为单一的治理主体，内设自上而下逐级领导的机构与部门，其中居委会处于行政末梢位置，是政府在基层的代理人。政府重视治理任务的分配、治理结果的量化评价，通过行政化手段层层发布任务，设置考核评价体系，有益于基层治理工作的高度协调统一，减少因平级治理主体过于分散而导致的意见不合现象发生。二是治理权力的配置。科层制体系下，基层各级部门权责清晰、分工明确，形成了“基层政府—街道—社区”的治理体系，其权力效应自上而下层层递减，属于典型的“金字塔”结构。在该结构中，上级对下级具有较强的指导性与约束性，拥有对下级的考评权。正因如此，基层治理既能确保地方政府的政治正确和下级单位的行政服从，也能充分调动各方积极性，以目标为导向实现有效治理，提升治理效率。三是治理规则的配置。韦伯认为，科层体制的特点是提供了一套正式、理性的成文规则。在基层治理中，区级政府依据中央的指导性文件制定实施细则，下发至街道、社区，让上级政府意图清晰、具体地渗透到基层治理之中，约束街道与社区主体的行动边界，具有高度的程序性、稳定性、可控性和可预期性特点。四是治理资源的配置。资源的来源渠道众多，但对于基层治理而言，制度化资源是其最稳定的依靠。政府掌握着绝大多数资源，依据固定治理单元纵向分配资源，每个社区配备的资源（资金、物品、项目等）在同一地区基本相同，为基层治理提供了基本保障。

（二）自下而上的基层自治逻辑

英国著名学者戴维·毕瑟姆指出，科层制作为一种高效应对自上而下指令的治理结构，能有效分解层级任务，但也会在面临部分信息时，造成大量的超载或阻塞问题。而自下而上的模式从基层治理单元出发，拥有更多自主性，很大程度上能够提高效率。有学者认为，基层治理的重要意义在于自下而上的公众参与和社会自治，以此消解个体的脆弱性和原子化状态。根据实践经验可知，基层自治的逻辑可以理解为一种闭环结构，中间没有“肠梗阻”，末端也无“断头路”。

居民的需求表达是基层自治的逻辑起点。只有准确掌握居民需求，才能实现服务的精准对接，避免治理资源的错位与脱节。居民通过直接或间接的方式表达需求，社区社会组织将个人需求整合为集体需要，增强居民表达强度，扩大其民主化程度。因此，需要建立与反映居民需求表达机制相配适的需求回应机制。需求回应是基层自治的关键一环，包括平台建立、资源链接、集体行动三个节点。一是建立平台，培育社区社会组织。社区社会组织通常由居民发起成立，在城乡社区开展邻里守望、共建共治共享、共创平安、文化铸魂等系列活动。通过社区社会组织，能及时识别居民需求，在主体间建立高效、快捷的需求处理平台。二是链接在地资源，精准匹配治理需求。除自上而下的行政资源外，通过链接在地资源以匹配居民需求，为社区公共服务精准供给提供科学可靠的途径。居民需求表达与资源供给紧密衔接，有力化解了社区公共物品供给中的供需错位问题。三是开展集体行动。以尊重个人意愿为出发点，围绕居民共同关心的公共议题自主开展行动，共同完成社区治理与居民治理的目标，既实现了居民参与与居民利益的有机结合，解决了科层体系难以解决的“小事”，也促生了社区内生力量发展，推动了应对基层问题共识的达成。如此，“自下而上”的治理模式赋予了居民充分的自由，由问题导向运转治理系统，从根本上打破了管理主义治理倾向，增强了社区互动、社区联结和社区团结，改善了社会关系，提高了社区公共意识和公共参与，为社区的持续发展注入了强大的内生动能。

（三）横向互动的协作治理逻辑

牟春雪等指出，中国的基层治理涉及国家、科层组织、社会等多种逻辑的交互过程。在自上而下和自下而上两种治理机制中，治理主体常因各自的行动逻辑不同而发生纠葛。这也意味着，自上而下的建设式治理与自下而上的需求式治理并非独立、对立的两个逻辑，而是相互交织、并行不悖的。因此，基层治理不限于自上而下或自下而上的纵向逻辑，还存在国家与社会的横向共治。从横向治理视角出发，基层治理包含多元主体、多项规则、多方资源、多类机制等关键要素。

第一，鼓励多元主体参与治理。从宏观上看，治理主体有政府、市场与社会三类，从微观上看，治理主体可进一步划分为政府、社区居民委员会、社工机构、社区社会组织、驻社区单位五类。多元主体共同参与，不再只依靠自上而下的垂直管制或自下而上的信息传递，而是多类主体在治理过程中持续互动合作，寻求多方共赢的治理方案。第二，强调治理规则的“软硬搭配”。硬规则指国家正式的法律文件，通过强制手段进行治理，为基层治理提供了制度依据与保障。软规则具有非强制性、协同性、动态性、分层性特征，对硬规则具有补充作用。尤其是在基层治理中，软规则由多元主体协商制定，是居民意愿的体现，对治理主体起积极约束作用。由于基层社会系统的复杂性，单纯的硬规则与软规则皆难以实现善治。在横向治理中，为社区治理环境及条件的改善，应交叉运用政府政策文件、机构组织章程、居委会工作制度、居民公约等规则，推动各主体间建立共同愿景、形成治理共识。第三，注重多方治理资源的挖掘整合。多元主体在集体行动中，以自身资源禀赋和行动特征为基础，发挥相应优势并搭建资源网络，实现了资源的集聚、整合、分享与调配。在此过程中，发挥了政府、社区居委会、社工机构、社区社会组织、辖区单位五方主体间的系统效应，提高了资源利用率与治理效率。

对于基层治理而言，多元协作的横向治理模式淡化了自上而下的行政化治理色彩，也足以应对自下而上治理中的深度不足困境。可见，若想实现基层治预期的良好状态，必定需要自上而下和自下而上两股力量的互动、碰撞和交融。

四、基层治理逻辑的实践启示

基层治理是国家治理体系的重要组成部分，基层治理现代化亦关系到国家治理现代化总目标的实现。总体上，中国坚持协调自上而下与自下而上的治理逻辑之间的关系，将“摸着石头过河”式的中国智慧作为基层治理逻辑的基本内涵，使其深刻体现在我国基层治理进程中，积累了丰富而宝贵的经验，主要包括以下四个方面。

（一）合理放权：激活基层主体地位

党的十九届五中全会指出，“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动。”这是向基层治理放权赋能的强烈信号，也是推动多元主体参与基层治理的重要表征。新时代向基层放权赋能是社会发展的普遍共识，也是深化基层治理的基本方式。基层治理中，无论是国家中心主义还是社会中心主义，都应站在民生战略角度，秉持“以人为本”理念。近年来，基层治理在行政化基础上逐步向社会放权，调动居民和社区社会组织的积极性与能动性，增强了基层应对或适应各种突变的条件。一是体制内的权力下放。下放管理权与执法权至街道，赋予基层工作人员对事件的自由裁量权与直接执行力，促进权力流动与资源下沉。部分地区还设置了社区急小事务自主权清单，将权力进一步下放至社区，激活了基层治理的神经末梢。二是体制外的权力委托。通过合同承包、政府购买服务的方式嵌入专业组织，引入专业力量，促进公共服务的社会化与民营化。街道、社区以购买服务方式，将社区场地运营、组织培育、社区工作者实务能力提升、志愿服务项目创意与实施等诸多服务外包，形成了政府与专业机构之间的委托代理关系，促成了政府与社会之间的互信、互惠、互利。三是部分结构与功能的重组。成立综合性执法机构等组织，统筹行使各部门延伸至乡镇街道的职权，优化基层事宜的决策审批、部门执法、人事和财权的实施，弥补基层治理资源和能力的短板，提高基层治理效率。

（二）有序赋能：激发基层治理活力

中华人民共和国成立以来，中国基层治理经历了由政社一体到多元共治格局的巨大转变。在我国人民当家作主的基本国情之下，基层自治力量的崛起是必然趋势。基层权力的下放要求权力承接客体具备需求承接能力，以实现权力下放主客体间的有效对话。放权是为了提高基层治理的效率与质量，放权必须为赋能服务。依据基层社区情境赋能居民，培育自下而上的草根性居民自治队伍，制定居民自发认同遵守的治理公约是化解基层治理弊端的有效途径。

基层自治虽历经曲折，但成绩显著，通过加快政治体制改革、扩大人民民主、畅通居民参与渠道等举措，居民已成为基层治理的重要主体。一方面，构建持续赋能生态链。以湖北省为例，自2014 年起，湖北省民政厅以专业机构为中介，通过社区工作实务能力训练将社会工作理念、流程和方法传授给社区工作者，社区工作者在社区公益项目的策划与运作中实践社会工作的专业理念、流程和方法，同时将其传播给社区居民。面对社区集体行动困境，专业能力输入社区、赋能社区、赋能居民，使不能者能，使能者更能，提升了社区治理专业化水平。另一方面，依法拓展有序自治。通过挖掘居民骨干、确定居民需求、策划公益项目、开展公益行动系列流程组建社区社会组织。以社区社会组织培育为单元拓展居民行动边界，促进赋能协作治理。社区社会组织同时充当服务安排者、服务生产者、服务消费者三重角色，居民成为社区治理的引导者、组织者、扶持者，提升了社区公共服务的供给能力及综合治理能力。

（三）协调联动：汇聚多元主体参与力量

社会转型时期，社会公共性弥散化、社会利益需求多元化及政府变革需求的现实问题接踵而至。在此现实条件下，我国基层治理始终坚持立足实际，在循序渐进中稳步推进，按照先易后难的方式逐渐由单一主体建构向多元主体协作过渡。多元主体共同参与基层治理指多个行动主体通过多种机制相互协作、共同行使权利。在融合过程中，多元主体以公共性为导向，以平等互惠为原则，能有序呈现渐进式联动中的互补性与适度性。多元主体间的权利行使、责任划分、资源分配是实现共治的制度保障，也是构建多元主体协调共治体系的关键要素。首先，协作培育社区社会组织。地方政府出台规范性制度，从宏观上指导社区社会组织建设，营造良好的组织培育外部环境，并购买社工机构的专业服务，运用专业力量协助社区居民委员会引导建立、优化社区社会组织。驻社区单位以下沉党员到社区报到的方式参加社区社会组织，成为组织的一员。其次，协作创新社区公益项目。社区社会组织以需求为导向，在政府政策指引、专业机构能力训练支持下自主创意并开展项目，积极运用社区场地资源、驻社区单位在地资源匹配供需，实现多元主体的互帮互助。再次，协作推动资源下沉。资源网络的整合是以公益为导向，以参与为手段，通过下沉政府行政资源、引入机构专业资源、带动驻社区单位资源、开发社区与组织在地资源的流程予以实现。最后，协作开展积分兑换。奥尔森在其著作《集体行动的逻辑》一书中指出，选择性激励是促进集体行动的核心机制。多地社区以社区资源网络为支撑开展公益积分兑换，建构居民参与社区事务的激励机制，均衡了居民的奉献与回馈，实现了居民追求公益与私益的平衡。

（四）优势互补：开发多类机制治理能量

在我国基层治理实践中，多元主体的协作广泛存在，丰富的实践内容与党的十九届四中全会提出的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”目标高度呼应。可见基层治理尤其需要重视社会力量的作用，通过多种途径激活社会机制，让社会机制在城市治理中发挥重要支撑作用。一是项目孵化机制。项目作为一种事本主义的组织方式，拥有既定的单一的明确目标，由体制外的临时组织运作，具有鲜明的权宜性特征。湖北省各地、河南省许昌市、陕西省榆林市等地的社区公益创投大赛，都是充分利用服务群众专项经费汇聚居民集体智慧，以项目为载体搭建社区居民自治实践平台。二是组织培育机制。社区社会组织具有提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、化解社区矛盾、促进社区和谐的积极作用。社区社会组织可以推动居民从原子化走向组织化状态，并通过互助服务和志愿服务方式参与集体物品的提供，解决公共问题。湖北省各地、四川省成都市、陕西省榆林市等地都通过培育内生型社区社会组织，培养居民公益精神，促使居民为集体福利承担公共责任。三是资源整合机制。资源的整合能克服社区资源的有限性与社区需求的多样性之间的矛盾。在基层治理实践中，通过项目打包与发包机制整合政府资源，通过挖掘社区、驻社区单位及居民自身的物质、服务、设施资源形成多方合力，为社区参与的持续发展提供了支撑。四是公约治理机制。社区居民公约是居民以提高自治效率为出发点，自主制定、自我约束的行为规则，具有社会性、非强制性特征。在社会资本密集的熟人自组织中，居民间的人际关系深度联结，更易监督彼此对公约的遵守情况。河南省许昌市魏都区的微公约治理行动就是以公共利益为导向，通过自治程序运转微公约，实现社区源头治理的典型机制。五是积分激励机制。积分兑换机制是调动居民自治内生动力，组织和引导居民持续参与社区治理的有效手段。湖北省武汉市汉阳区、湖北省鄂州市、河南省许昌市魏都区、四川省邛崃市、陕西省榆林市榆阳区等地皆出台了《社区志愿服务公益积分兑换操作细则》，完善了积分兑换激励的制度化渠道，推动了居民参与社区服务的常态化发展。

综上所述，多元主体协作共进，得以在需求、知识、技术、资源等层面进行交流与碰撞，优势互补结成治理共同体，并通过项目、组织、资源、公约、积分五类机制实现共建共治共享，深度凸显了基层治理中的多向互动实践逻辑。

五、结论与讨论

本文着重探讨“基层治理的逻辑”这一核心问题，分析了基层治理得以良性运行的内在机理。一方面，基层治理的发展遵循国家放权与社会发育的互动轨迹。基层治理是按部就班、循序渐进的过程，各种问题的产生和交叉不断推进基层治理方式的创新进程。但是，基层治理的创新发展不仅源于时间跨度的累进性。通过对基层治理逻辑的推演，可知基层治理的创新发展存在两个重要因素。一是向基层放权。如四川省邛崃市、湖北省武汉市汉阳区等多地对社区下放部分财务自主权，提高了社区居民委员会应急处置能力，增强了居民群众参与基层治理的能动性。二是向基层赋能。通过社区实务治理技术的嵌入赋能社区工作者与居民，推动居民从原子化走向组织化，进一步释放社会力量参与基层治理的能量。以上两点从放权和赋能双重视角揭示了基层治理中各要素之间的作用机理，加深了对基层放权和赋能社区的理解，拓展了基层治理逻辑创新性的研究。

另一方面，协作式治理是基层治理的有效路径。当前对基层治理逻辑的研究主要聚集在行政逻辑、社会逻辑和市场逻辑上，针对基层治理多重逻辑的协作互动研究尚存在空间。文章发现，协作式治理逻辑是一种综合各种治理模式优势的复合型治理模式，通过多元主体协作培育社区社会组织、创新社区公益项目、制定居民自治公约、整合社区资源网络、践行积分兑换制度，形成多类治理机制，弥补了目前对基层治理内在逻辑分析过于单一的不足，丰富了基层治理的内在逻辑研究。

我国的基层治理处于不断推动、不断深化的过程中，众多地区的先行者为基层治理研究提供了丰富的质性研究资料，未来研究可以考虑收集更多的基层治理实践案例，包含成功的经验与失败的教训，帮助我们在对比视角下探究基层治理运行的逻辑，以期获得更具普适性、科学性的命题。此外，还可以在以下几个方面进行深入探讨：一方面，面临不同时期、不同政策、不同经济条件，各地治理方式有所区别，治理成效会因上述条件的发展变化而动态演变，对各种情景的细分是提高基层治理研究效度的重要举措。另一方面，案例研究能够以小见大，从微观事实透视基层治理的宏观逻辑，后期可采用案例研究法深描基层治理实践，总结基层治理经验，进一步探索基层治理良性运行的深层逻辑。

注释:

① 贺雪峰：《基层治理的逻辑与机制》，《云南行政学院学报》2017 年第6 期。

② 王若磊：《地方治理的制度模式及其结构性逻辑研究》，《河南社会科学》2020 年第10 期。

③ 邵欢：《农村基层治理的区域比较》，《山西财经大学学报》2021 年第S1 期。

④ 吴晓林：《治权统合、服务下沉与选择性参与:改革开放四十年城市社区治理的“复合结构”》，《中国行政管理》2019 年第7 期。

⑤ 刘安：《社区社会组织何以“悬浮”社区——基于南京市B 街道项目制购买社会服务的考察》，《中央民族大学学报》（哲学社会科学版）2021 年第4 期。

⑥ 王海娟：《乡村振兴背景下农村基层民主治理转型：制度空间、实现路径与当代价值》，《求实》2021 年第5 期。

⑦ 曹海军、梁赛：《基层社会治理现代化的“三基”取径——基于平安中国建设的思考》，《治理研究》2021年第2 期。

⑧ 李敬煊、陈瑞婷：《国家治理视域下中国城乡基层治理现代化的困境与路径探析》，《兰州学刊》2020 年第7 期。

⑨⑪ 刘学：《回到“基层”逻辑：新中国成立70 年基层治理变迁的重新叙述》，《经济社会体制比较》2019年第5 期。

⑩ 蓝煜昕：《社会共治的话语与理论脉络》，《中国行政管理》2017 年第7 期。

⑫ 张文宏：《社会转型过程中社会网络资本的变迁》，《社会》2008 年第3 期。

⑬ 吴晓霞：《当代中国城市基层治理的演进线索和内在逻辑》，《新视野》2016 年第2 期。

⑭⑯⑳ 贾海薇、高青莲：《基层治理重构与社会管理创新的制度拟合——基于促进城乡统筹发展的视角》，《浙江学刊》2013 年第3 期。

⑮⑰ 李增元、刘上上：《新时代社会治理共同体的历史渊源、理论基础及内涵阐释》，《行政论坛》2021 年第4 期。

⑱ 陈雪莲：《从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变——以“北京市鲁谷街道社区管理体制改革”为个案》，《华东经济管理》2009 年第9 期。

⑲㉗ 李春根、罗家为：《从总体性支配到社会化整合：新中国70 年基层治理现代化的演进逻辑——国家与社会关系的分析视角》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2020 年第3 期。

㉑㉔ 滕明君、张昱：《建党百年来乡村治理范式的嬗变逻辑及新时代启示》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2021 年第3 期。

㉒ 李慧林：《我国城市社区体育的分化性发展与张力整合》，《体育与科学》2020 年第3 期。

㉓ 闵兢、徐永祥：《“社区制”治理范式何以可能：基于社会理性的视角》，《学习与实践》2018 年第11 期。

㉕ 杨旎：《城市精细化管理与基层治理创新互嵌：实践模式与理论探讨》，《新视野》2020 年第3 期。

㉖㉘ 吴理财：《全面小康社会的城乡基层社会治理共同体建设》，《经济社会体制比较》2020 年第5 期。

㉙ ［美］道格拉斯·C. 诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平译，上海人民出版社1994 年版，第239 页。

㉚ 李春根、罗家为：《从动员到统合：中国共产党百年基层治理的回顾与前瞻》，《管理世界》2021 年第10期。

㉛ 胡茂波、朱梦玫、伍海泉：《美国私立高校财政资助分类管理制度的变迁及启示》，《当代经济管理》2018年第5 期。

㉜ 颜如春：《当代中国的政府与社会关系模式探析》，《探索》2006 年第3 期。

㉝㊼ 仇叶：《行政权集中化配置与基层治理转型困境——以县域“多中心工作”模式为分析基础》，《政治学研究》2021 年第1 期。

㉞ 欧阳静：《论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷》，《开放时代》2014 年第6 期。

㉟ 贺雪峰、田舒彦：《资源下乡背景下城乡基层治理的四个命题》，《社会科学研究》2020 年第6 期。

㊱ 王友叶、陈义平、徐理响：《竞而不争：村级选举的政治生态及其困境——基于安徽省村委会换届选举的调查》，《中国农村观察》2021 年第4 期。

㊲ 李翠玲：《从发展到生活：当代城市社区治理的价值转向》，《新视野》2019 年第5 期。

㊳ 周爱民：《利益相关者视域下城市基层社会治理研究》，《城市发展研究》2021 年第9 期。

㊴㊵ 陶振：《城乡基层联动治理的实践形态、运作过程与治理逻辑——以上海X 区“大联动”为例》，《求实》2017 年第8 期。

㊶ 李强：《新清河实验及其社会学意义》，《社会学评论》2021 年第5 期。

㊷ 姜胜辉：《标准化治理：城市社区治理新模式》，《中共天津市委党校学报》2019 年第5 期。

㊸ 马卫红、喻君瑶：《何谓基层？——对当前城市基层治理基本概念的拓展》，《治理研究》2020 年第6 期。

㊹ 孟天广、黄种滨、张小劲：《政务热线驱动的超大城市社会治理创新——以北京市“接诉即办”改革为例》，《公共管理学报》2021 年第2 期。

㊺ 钟伟军、陶青青：《压力下的权威拓展：基层政府如何塑造非正式治理资源？——基于浙江省W 镇“仲规侬”的案例分析》，《公共管理学报》2021 年第2 期。

㊻ 张国磊、张燕妮：《农村基层治理：科层制抑或反科层化？——基于桂南Q 市“联镇包村”制度运作的调研分析》，《理论与改革》2021 年第2 期。

㊽ 李三辉：《乡村治理现代化：基本内涵、发展困境与推进路径》，《中州学刊》2021 年第3 期。

㊾ 费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社2007 年版，第275 页。

㊿ 张振洋、王哲：《行政化与社会化之间：城市基层公共服务供给的新尝试——以上海市C街道区域化大党建工作为例》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2017年第1 期。