我国单项体育协会实体化改革进程中精英自治的反思与超越

王志文 ，张瑞林

单项体育协会通过脱钩改革明晰与政府部门的外部关系后，意味着协会内部行政力量退却，协会自治权从法定形式回归到实质内容，按照社会团体的身份要义与体育行业自治的秩序诉求，协会自治如何架构与运作既是组织建设的中心环节，也成为检验改革成效的关键标准。自2015年启动新一轮改革，“让专业的人做专业的事”成为协会自治改革的重要原则，一批精英运动员和教练员进入协会领导岗位。普遍认为，退役后的优秀运动员作为社会人士担任协会领导，迈出了长期改革以来的最大步伐，兼具专业性与权威性的精英运动员成为协会发展专业领路人。

无独有偶，在体育自治洪流之中，无论国际体育组织还是草根体育组织的自治运行都呈现精英自治现象。国际奥委会作为最具权威性的国际体育组织，建立之初便以非民主性的精英自治组织模式自居，虽有其独立、坚定的历史合理性，但在商业资源与公益诉求的冲击下，这种具有人治与专制色彩的精英自治模式已经不适应奥林匹克的开放民主传播[1]。即便处于基层的草根体育组织也存在精英自治的问题，精英凭借优于普通成员的专业知识、社会关系成为组织权力核心，但也由于人情关系、持续性弱、掣肘民主等问题被诟病[2]。

基于此，将研究视域转向处于实体化进程中的单项体育协会。所谓精英，也被称为能人。帕累托认为，精英是在多个活动领域获得卓越成绩的冒尖人物，精英所具有的知识、能力、声望、关系等要胜于普通人。一般而言，退役后的优秀运动员和教练员多为社会民间人士，拥有体育专业知识，在体育行业内有极高的威望与地位，是名副其实的体育精英。由此，在协会实体化改革初期内部治理制度与机制并不完善的情形下，体育精英逐步主导协会权力运行。单项体育协会精英自治是指，体育精英在协会内部治理权力结构中居于支配性地位，依托精英权威与个人意志主导与控制协会内部事务运作过程。精英自治模式下，精英运动员或教练员旨在运用其专业优势和社会威望，发挥社会动员效益，来增强协会内部治理的专业化效能。然而，任何一种组织治理方式的有效性都有一定时空限制与特定环境，精英自治模式在改革初期的确产生了一定社会化改革成效，有其历史合理性与现实客观性，但精英自治模式固有的独立集权弊端逐渐显现，强调人治主义与个人权威的精英自治模式并非单项体育协会长久有效自治的最优选择。鉴于此，在实体化改革中，单项体育协会的精英自治模式是否值得全面推广与倡导有待商榷，精英自治如何运作，又如何影响协会自治，仍需进一步理性思考。

1 单项体育协会精英自治的逻辑解构

1.1 生成基础：双重合法性支撑

单项体育协会精英自治的形成必然符合某种被认可的合理秩序，引入“合法性”范畴意在讨论精英自 治生成与运转的秩序支持。对合法性内涵而言，相对 于侧重统治秩序的狭义解释，社会运行秩序与规范的 广义内涵更适宜解释某一微观事务的承认基础[3]。协 会精英自治的合法性基础是在社团合法性框架内展 开的，鉴于单项协会的合法性基础既源于政府也取自 社会的多元化构成，协会内部精英自治的合法性亦涵 盖官方合法性与社会合法性。官方合法性往往是形式上的程序体现，多通过行政命令、法律文件、领导人同意等方式获取；而社会合法性则来源于协会会员、社会公众等社会多方的支持与认可[4]。

一方面，精英自治的官方合法性主要体现为行政体制的主导推动与认可。（1）政府官员的授意认可。现阶段，专业人士担任协会领导成为政府推动协会实体化改革运作的主要手段，体育专业人士进入协会领导岗位意在发挥其专业素养推进协会改革。（2）人事选任机制的行政化。《体育总局人事司关于做好2018年全国性体育社团换届工作的通知》明确规定，协会领导提名人选需报国家体育总局总局研究，并需做书面请示与政治审核，换届出任换届筹备组组长也需总局批准。

另一方面，精英自治的社会合法性主要体现为体育行业与社会大众的认可、接受、承认。面对单项协会体制内生成路径与权力来源的模糊所导致的社会合法性缺失现况[5]，具有较高体育行业权威与地位的体育精英则能弥补这一社会合法性危机。从共同利益来看，体育精英与体育行业内成员的共同价值观是其承认与遵循精英自治的基础，体育精英所追求的体育公共利益符合行业成员体育价值观导向，精英主导协会自治更易于赢得专业人士的尊崇。如果把视野放宽一些便会发现，我国竞技体育发展的精英模式，形成社会大众以精英为标准、向精英看齐的价值观念，也使社会公众对体育精英的追求崇拜内化为对其治理地位的认可。

1.2 权力行使：精英权威主导

权威与权力既有本质区别又密切联系。社会体育精英在获得合法性，并通过内部选举成为协会领导后，权威主导着精英权力的行使。从学理上分析，这是由于权威凌驾权力之上，权威在协会内部的影响力比权力更加深远，良好权威的构建会增强权力正面作用，从而提升精英治理的合法性，并且拥有权威的精英能减小权力行使成本[6]。以此来看，精英运动员、教练员具备内部公认的权威，在权力运用过程中会获得更多的拥趸，提高政令传达效率，以形成协会内部的共有秩序。

实体化改革中，单项体育协会内部权力运作的权威也会随之变化。在依附政府期间，单项体育协会内部实则遵循着科层制运作机制，协会主席多由管理中心官员兼任，主席领导嵌套于体育行政管理体制中，此时协会主席具有一种科层权威。协会内的科层权威是科层体系内支配成员行动所运用的权力要素[7]，协会主席拥有最高科层权威，依托行政化的政治权威调动与支配协会资源。然而，当协会转型为民间社团，政府官员的退出会出现协会内权威的悬浮，行政退出为社会权威预留空间。改革初期，协会组织结构尚不完善，往往发挥治理功能的是具有权威的体育精英。根据韦伯对权威结构的划分，精英运动员或教练员拥有超过普通人的运动能力、专业知识、社会资源和行业威望，应当属于卡里斯玛权威，体育精英以自身超凡魅力与能力获得组织权威，同时也赖于行业内相同背景、经历群体间的共情产生魅力型权威[8]。如集专业性、权威力、亲和力为一身的姚明，在业内所拥有的权威是其推动职业联赛与国家队改革政令实施的重要权力基础。总之，协会内精英卡里斯玛权威的体现，能提升内部成员行动凝聚力，促进协会内部治理的有效开展，但这种个人权威仅在协会实体化改革初期起效，协会的长远发展需要将个人权威转化为法理权威、制度权威。

1.3 资源动员：精英社会资本运作

脱离政府后的单项体育协会并非孤立个体，必须与外部环境产生联系获取生存资源。在关系主导型的中国社会中，协会精英所拥有的个人威望与人脉资源决定其拥有充沛的社会资本，为单项体育协会调动与集聚各类资产类与知识类资源提供动力。社会资本是嵌入社会关系中可动员的资源，社会资本在协会获取政府、经济、信息、人力等资源和提高组织治理效率上有积极作用[9]。从结构维度考察协会精英社会资本丰富程度[10]，网络规模方面，体育精英在体育、教育、公益等领域的社会资源庞大；网络顶端方面，协会精英社交圈往往触及权力、国际地位等的上层；网络构成方面，协会精英与官员阶层、经理阶层、知识阶层等多个社会阶层都有深厚关系纽带。

协会精英在社会中与其他社会成员建立的良好关系为协会获取有价值的资产与知识资源提供潜在机会，如协会精英与商业领域的紧密联系，有助于协会获取市场需求、捐赠资金、商业服务等资源，协会精英与同行协会的良好关系有利于增加合作互信与合作效率，同时协会精英与协会成员间的互信关系也有助达成协会内部的集体行动与共同愿景。总之，精英运动员和教练员的丰富社会资本嵌入协会组织中，增强了协会的社会资源动员能力，拓宽协会的合作维度，尤其在改革初期协会资源获取不足情况下支撑了协会资源的多维汲取。

2 单项体育协会精英自治的多重隐忧

2.1 精英自治与法人自治相抵触

脱钩后，单项协会从半官半民社团转变为纯民间性社团，显然私法性的社团法人是其基本法律地位[11]，按照相关法理解释，私法人所遵循团体自治原则是区别于公法人的关键，由此，自治是脱钩后协会私法人地位的根本体现。值得注意的是，这里的自治并非以精英为核心的人治，而是社团法人自治。从法人的本质出发，法人是具有与自然人相同独立人格的拟制人[12]，自然人结合成为团体使之也具有了自然人独立、自治的“法律人格”。单项协会的组织架构与权力运作都必须依赖于协会社团成员的集体意志，即以会员大会为核心的法人治理结构来实现，并非以精英意志为主导[13]。一方面精英自治下协会内部权力关系处于失衡状态，精英权力过于集中，而法人治理则以权力制衡为准则，协会内部决策权、执行权、监督权相互制约平衡；另一方面，精英自治的权力来源基于其对协会的贡献程度，而法人治理结构下的权力分配是基于会员代表的民主选举与集体授权。

实际来看，在协会脱钩改革的转型初期，过去行政化运行方式逐步剥离，而符合社团法人的运行方式也并不完善，产生了协会内部“管理真空”[14]，此时在约束不足的生存空间内维系于精英自治模式会导致协会内部治理的失序与低效。（1）会员大会的最高权力决策职能发挥不足。调研多个省级协会发现，会员大会表决事项范围界定程序不清楚、不规范，为精英自治预留了个人自主决策的权力空间。（2）理事会决策能力发挥不足。调研发现，由于理事会队伍本身的规模局限，实际上往往受制于精英权威，集体运作的民主性程序未能发挥。（3）监事会的缺位。由于部分地方运动项目协会未设置监事会，多依赖于协会集中领导体系的命令式监督，此时在无监督制约情况下精英权力行使的效能势必受影响。

2.2 精英自治阻碍民主治理

回归协会的社团本质，民主乃是社团立足之本。单项体育协会作为社会团体法人实体，协会的成立基于公民的自由结社权，自愿性是协会成立的基础，因此民主治理也为协会自治的应有之义。精英自治模式下的组织内部权力集中与失衡，使得协会普通成员难以参与协会事务运作。

（1）从单项体育协会民主机制运行来看，调研发现，在目前民主选举制度不健全的情况下，按照现行规则，协会领导人选由主席提名产生，普通成员难以作为治理主体参与选举。（2）精英决策取代民主决策，精英主政协会内部事务决策受制于精英权威而非协会成员的基层民意，命令—服从的决策方式一定程度上阻碍成员参与决策，亦会带来政令执行失效风险。

2.3 精英自治下奥运备战专业管理效能隐忧

体制外的优秀运动员和教练员被选任至协会领导岗位，体育精英运用其体育专业知识与社会影响力，发挥协会高水平专业型备战管理优势，给以往依附行政机关的行政式管理模式注入新的活力。然而，理性地思考精英自治在奥运备战中的功能发挥仍有值得商榷的细节。

（1）从管理层级来看，协会内的精英治理虽有利于协会治理扁平化，提高政令传递沟通时效，但是扁平化组织模式与系统化奥运备战组织结构不相适应。（2）从奥运备战专业性层面来看，并非否认优秀运动员、教练员所具有的专业知识能力与训练竞赛经验，面对奥运备战工程精细化管理所涉及的医疗、反兴奋剂、外事等具体事务，局限于项目专业训练竞赛的体育精英难以全面掌握并有效应对。（3）从管理能力来看，体育精英多为运动员出身，缺乏系统学习与历练，对协会管理所需决策、规划、统筹和协调沟通的综合管理能力稍显不足。相关调研表明，精英运动员或教练员由于缺乏综合组织管理能力与经验，在协会内部事务决策、执行中遇到许多阻力[15]。

3 超越精英自治：我国单项体育协会善治改革之策

3.1 国际体育组织善治改革的经验借鉴

面对精英自治的隐忧，当下国际体育组织所推行的善治改革为我国协会精英问题提供了解决思路与框架。细究善治之内涵维度，一个被国内学者反复引用的权威观点认为，善治是公共利益最大化的社会管理过程与管理活动[16]。在体育组织治理框架下的善治，是指实现良好的组织治理，并拥有民主的治理结构、专业化的管理、事务决策的透明问责、公正平等的氛围等。国际奥委会为了保障自治权能的高效化寻求善治改革与创新，从《奥林匹克与体育运动善治的基本通则》到《奥林匹克2020议程》，无不体现着透明度、民主、问责、团结等善治所追寻的向度[17]。诸多体育组织也提出各自善治方案，其中全球体育独立监察机构体育组织（PlaytheGame）针对国际单项体育联合会开展“国际体育组织善治行动”所形成的“体育治理观察指数”（SportsGovernanceObserver），用于评价体育组织透明度、民主程序、制衡、团结四个维度的善治状况，其以规则为导向具有较好的实用普适性与自我审查价值，可为我国单项体育协会善治改革提供有益参考[18]。需要注意的是，面对不同国别的组织环境与组织特性，各类体育善治标准的具体实施也存在冲突风险。对此任海教授指出，需要根据组织自身特性来设计善治的原则与标准[1]。因而，以善治的民主、问责等向度超越精英自治集权与封闭的固有弊端，推动我国单项体育协会善治改革既需借鉴国际体育组织善治改革与评价的先进经验，亦需要立足我国协会精英自治的实践环境。

3.2 健全单项体育协会内部权力制衡机制，避免精英权力过度集中

权力分散化所达到的制约平衡是克服精英权力集中的结构化策略。分权制衡原则是国际体育组织善治改革的逻辑遵守，“体育治理观察指数”中制衡原则是防止权力集中、保障决策稳定与独立的关键所在。分权制衡的组织架构从根本上解决精英集权的问题，保证组织事务决策与执行过程的民主性、独立性与公正性，也保证其不受私人利益的干预[19]。那么，首当其冲便要在协会内构建法人治理结构，这是整个协会权力制衡的制度性前提。（1）发挥会员代表大会在协会重大事项的立法权行使，完善会员大会议事选举程序的民主性；（2）加强理事会专业决策权的职能发挥，建设具有行业代表性与专业性的理事会队伍，发挥理事会的日常集体决策；（3）完善监事会，保障监事会独立性的前提下，充实监事会内部成员结构，赋予监事会独立处罚权，着重对协会主席等负责人违反章程、规则的行为予以检举与纠正。

对于协会内精英自治权的扩张，需要在协会内部设置一套类似制度检查的约束机制，以防止精英权力过度集中，其形式应具有多样化（包括监事会、道德委员会、审计委员会等）。（1）建立单项协会内部控制与风险管理机制。可由监事会牵头形成协会内部控制机制，自行检查与调整协会治理制度、经费预算、现金流控制等事务，并构建人身安全风险、商业合作风险和操控比赛风险的防控机制[20]。（2）以软法的形式建立协会道德准则。在协会道德准则中明确规定组织内部接待、捐赠、第三方合约等行为的规范程序，以约束协会负责人的相关失德行为，这需要道德委员会来监督协会道德准则的履行。应赋予道德委员会对协会内部失德行为的质询、处罚、提起诉讼等权力，重点监督协会管理层的职业道德。（3）加强对协会负责人失职的问责。督促负责人承担违规行为的后果与责任，由政府部门与协会内部监事部门对协会负责人进行联合问责，设定权力寻租、纪律涣散、会员检举等可衡量问责标准，并采取通报、诫勉、处罚、降级等方式问责。（4）明确利益冲突规制，在协会商业协议、赛事合作方选择中涉及与协会负责人私人利益相关的决策中，应实施强制回避措施，保障协会决策不受个人利益干预。

3.3 完善单项体育协会内部民主程序，以程序正义取代精英粗放管理

构建民主化的协会行政议事程序，吸纳基层多主体参与协会事务决策与执行过程，促使协会主席行政权力行使于完善的民主化框架之内，以规范的民主程序取代精英粗放式的人治模式。需要重新思考协会领导的产生程序，民主化的领导人选举程序能最大限度地实现选民利益。规范单项体育协会主席的民主选举流程，逐步取消国内现行的政府指派或委任制的行政化选举程序，参照部分国际单项体育联合会主席产生流程，设置提名委员会来审查与举荐主席候选人，以增强程序合法性[21]。候选人进入民主选举程序，形成候选人公开表达执政纲领与任职规划的制度，再由会员代表采用无记名的方式进行投票，同时规范选票权重、选举轮次、选举人数等具体程序。协会领导也应有明确的任期限制，需通过失责罢免与竞争连任来约束协会负责人的工作懈怠问题。

进一步完善单项体育协会内部的民主化工作程序。首先需要落实各组织部门的工作职责，对于体育协会而言，应着重提高协会理事会的召开频率，发挥理事会的集体性专业决策能力，并设置应对紧急事务的临时会议程序。并且，严格规定会员代表大会与理事会决策合法实施的法定参加人数。重点完善协会民主决策程序，对于涉及协会及行业的重要事项实行决策听证会制度，拓宽民意反映渠道，对于协会内体育专业性较强的事项，应提前进行调查研究，实行专家咨询与可行性论证，并对决策可能结果进行预估，最大程度减小决策执行风险。另外，民主参与也被视为民主政治制度的基石[22]，将运动员、裁判员、科研人员等利益相关者纳入协会立法与决策程序，通过选举与协商参与关系决策中，也能促进组织政策设计的科学性与执行的落实性，这需要改革现行单一化的协会会员制度，吸纳个人会员保障其参与协会事务决策的投票权与建议权。

3.4 提升单项体育协会运作透明度，促使精英权力在阳光下运行

通过透明化运作，向组织外部利益相关者展示协会政策取向与价值观念，公开透明的组织行政程序有利于获得外部监督批评，这直接关系到协会管理层决策的科学性与民主性，也能有效抑制精英行政权力的自由行使。“体育治理观察指数”内的透明度主要考察组织在信息传递中的开放程度。实际上，提升社会组织运作透明度承继了现代企业制度中透明运作的精髓[23]，协会在规则制定与行业决策中的自治需要一定程度的透明，这能使社会公众对协会管理者所作决策形成外部制约。应全面规范协会内部事务运作的信息披露公开机制，将协会事务置于外部监督与批评之中。

（1）建立协会事务信息披露的具体标准与程序。单项协会应通过内部软法的形式制定本协会的信息公开披露办法，进一步扩大信息公开范围，从组织决策、组织政策和政策结果等方面将组织章程、事项条例、治理结构、会员大会议程、理事会决议等信息全面公开。做好协会财务公开，将每年财务报表独立审计进行公开。同时，参照现代企业年度报告制度，单项体育协会定期发布年度报告，阐述协会资产、账目、赛事、规划等信息，公开协会事务运行的各个环节。（2）重点实施协会负责人相关信息的披露公开。将协会主席、副主席等管理层人员的基本资料、联系方式、事务活动等信息进行公开，使得社会公众充分了解协会负责人的社会关系、专业背景、受教育程度，以提升社会监督效果。其中，着重做好协会领导薪酬公开，包括薪水制度、公务开支和绩效奖金等，以此约束协会负责人慎重运用协会资金，确保资金使用不偏离组织目标。（3）形成协会事务披露公开与社会监督的衔接机制。诚然，协会各项事务的透明公开是为了获取广泛社会监督来约束协会内部权力运行，这就需要社会监督机制的完善保障，应拓宽社会质询、举报、建议的反映渠道，协会则应积极做好社会监督意见的处理工作，并及时向社会公布处理结果。

3.5 规范协会领导的能力、诚信与道德审查标准

对于国内单项体育协会高层领导任职条件，需要形成一套完备的审查与遴选机制，以增加领导人选高效履职的可能性，在协会负责人审查筛选中则应建立规范化的任职综合标准。（1）职业专业的遴选标准，不应单一过度关注协会负责人的体育专业技术水平抑或运动教练经历，应注重其在复杂组织宏观管理中的统筹规划、专业决策、沟通协调等综合能力，其综合管理能力可以保障组织工作任务的高效履行。（2）诚信道德的伦理标准，良好的诚信道德是协会干部执政能力有效发挥的伦理保障，一旦负责人失信便会产生朝令夕改、抓而不实等问题。在当下部分国内单项体育协会精英自治模式已然形成的局面下，则需要根据专业能力与诚信道德的标准对协会精英进行综合规制。一方面，着重发挥精英的协会专业化管理水准，以“专家政治”保证体育专业事务决策与管理科学性[24]，切实提高精英的决策、规划、统筹、协调与沟通的组织综合管理能力；另一方面，仅靠体育精英的行业威望实施组织管理远远不够，需发挥道德委员会对精英权力执行的诚信道德监督。

4 结 语

诸多优秀运动员、教练员被选拔到协会领导岗位，意在实现协会实体化改革的专业性运作。体育精英凭借自身的行业社会威望、个人魅力与领导力以及丰富的社会资本，主导协会内部从决策到执行的权力运作过程。当下，正处实体化改革全面深化阶段，在借鉴国际体育组织善治改革经验的基础上，主张以“善治”的伦理向度与价值追求超越精英自治的困顿，通过权力制衡、民主程序、透明运行与领导人能力道德，重塑单项体育协会的自治秩序，最大限度避免自治权膨胀的潜在危机，形成利益平衡与控制有效的组织自治机制。