浅谈湖南省县城城镇化发展现状及对策研究

文/邓武军

一、湖南省县城的发展现状

湖南省政府积极推进县域经济发展，在2020年12月湖南省政府出台的《关于推动县域经济高质量发展的政策措施》和2021年9月发布的《湖南省“十四五”新型城镇化规划》中均指出，支撑湖南经济社会高质量发展的重要基石是县域经济，也是实现“三高四新”战略目标的强力支撑，更是全面建设社会主义现代化强国的重要环节[1-2]。

根据《湖南省2021年国民经济和社会发展统计公报》（湖南省统计局）显示，截至2021年底，湖南省的常住人口为6622万人。其中2021年湖南省城镇常住人口为3954万人，农村常住人口为2668万人，城镇化率为59.71%，较2020年末提高了0.95%。湖南省县域经济整体上发展较为良好，经济总量稳步增长，但较之于发达省市，整体实力略弱并且发展不均衡。洞庭湖生态经济区和长株潭地区的县域经济相对来说更为发达，湘南湘西地区近几年来也不断展现出稳中提质、有序进位的良好态势[3]，湖南省县域居民的“获得感”不断提升。由此可见，近年来湖南省在推动以县城为重要载体的城镇化过程中逐步形成了稳中提质、有序推进的良好局势。但是进一步做大做强、加快产业转型升级、缩小城乡差距、打造新型城镇仍任务艰巨，困难重重。

二、湖南省推动以县城为重要载体的城镇化战略意义

（一）有助于落实国家重要发展战略的迫切需要

“十四五”时期是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要机遇期[4-5]。当今世界正在面临前所未有的重大变局,面临更加复杂艰巨和不确定的国内外条件,通过全球大循环不断促进我国发展的中国道路将受到越来越大的考验。县城内发展的产业结构完善，覆盖了生产、流通、消费和分配等各环节，具有畅通的国内经济大循环的产业基础[6]。湖南省积极推动以县城为重要载体的城镇化，这是贯彻落实国家重要发展战略的迫切需要，将有助于扩大回旋空间和增强应对底气，也有助于实现共同富裕目标。

（二）县城将成为新一轮拉动内需的有力支撑

2019年湖南省县域全年GDP总量为26053.83亿人民币，在湖南省GDP中的占比为65.5%，超过了全省的一半；同年，湖南省用于县级市政公用设施固定资产投资人均数额只有地级以上市区的一半；从消费潜力来看，湖南县城2019年人均消费支出也仅超出地级以上市区的一半。湖南省县城的经济总量大，但基建发展却远远不够。应从加强县城基础设施建设着手，比如推动老旧小区的老化管网的改造，推进数字化的改造，医院学校建设和升级等，从而拉动县域投资和消费。但城镇建设不是大建乱建，盲目贪大求全，注定是穷途末路。

（三）县城的城镇化建设符合湖南未来人口的规划

据估算，湖南将在2025年前达到人口峰值，并且人口老龄化的速度也会随之加快。2021年湖南省的年龄中位数约为38.4岁，生育率持续低迷，预计到2050年年龄中位数可能会上升到50岁以上。人口老龄化将愈发严重，最核心的解决方案仍然是加速城镇化建设，但当大量人口流入一二线城市后，医疗教育资源日趋紧张，大城市病更加突出，大城市承载容量愈发饱和之后，加快推动以县城为重要载体的城镇化建设可以更好地应对未来的风险和挑战。

（四）有利于加快湖南省高质量发展的内在要求

目前，制约湖南省经济社会发展的一大突出短板仍然是县域经济。在中国县域经济百强县中，江苏省多达24个，浙江省有23个，而湖南省仅占4席，由此可见湖南县域经济发展还较为薄弱。此外，湖南省县域经济分布不均衡，湘西和湘南部分地区的产业基础薄弱，发展动力不足，成为制约湖南县域经济发展的瓶颈。因此，“十四五”时期深入推动以县城为重要载体的城镇化，可有效破解县域经济发展中资源环境等约束的难题，从而充分发挥出县域竞争优势与特色优势，助力湖南“中部崛起”。

三、湖南省推动县城城镇化发展面临的问题

（一）人口流失严重，难以发挥辐射带动作用

人口流失，是绝大多数县城都无法避开的问题，湖南省也是如此。湖南省各市州第七次人口普查数据显示，按照常住人口净流出来看，湖南有13个县市（不含区）流出超过10万，其中祁东县、衡阳县甚至超过了20万。按照区域来看，人口净流出量比较多的2个区域是洞庭湖区和湘中的人口大县。流失的人口大部分流向了省会长沙以及沿海城市。由于资源、人口正在向大城市、大都市圈不断流动，不少城市遭遇了人口持续流失的压力，而部分县城更是遭遇了经济放缓、财政下滑、人口减少的多重困境。就业而流向县城的人口多数“流而不留”，外迁趋势不减。由于人口外流，纳税人减少，县城的财政收入锐减，受人口外流影响的还有房地产业。当本地流动人口偏少，县城活力降低，难以形成人流、资源、财力的交汇。没有了流动的血液，空洞化将会越来越严重，县城失去活力，不利于商机的产生，从而导致县城的资源无法聚集交汇，无法吸纳农村富余劳动力，最终白白浪费了资源，严重制约了县城第三产业的发展。此时的县城难以真正发挥经济龙头的核心作用，辐射带动力作用有限，难以推进城镇化建设。

（二）产业缺乏特色，发展方向左右不定

产业兴，则县域兴。县域经济发展的主要支撑是产业，而产业的发展重在特色。湖南省除长株潭以外的地区，产业特色均不明显，如湘南、湘中、湘西产业同质化严重，特色产业品牌缺失，发展可持续性差。正如习近平总书记所强调，“产业发展要有特色，要走出一条人无我有、科学发展、符合自身实际的道路”。特色产业具有自身独特的产品市场优势，当地县城要发展，就需牢牢把握住产业特色，借助特色产业较强的市场竞争力和辐射带动力，走能够促进县域经济特色化发展的道路。此外，湖南省多数县城存在对产业发展研究不够深入、可实操性不强、研究视角不够大、缺乏针对性等方面的问题，一直没有找准县城产业发展的方向，过于注重短期效益，急于求成，盲目投产，对市场变化分析不足，缺乏预判和产业发展规划，出现“头年一哄而上，来年一拍两散”的情况。导致县城产业发展思路混乱不清、发展方向左右不定、基础设施不完善、生态环境严重受损等多方面问题，耽误了县城的发展。

（三）基础设施薄弱，招商引资困难重重

基础设施是县城人民生活、工业生产、信息流动以及资源流通的基本物质条件。县城的功能作用能够得以充分发挥的先决条件是完善的基础设施，这也是县城成功实现招商引资的基础。然而现在湖南省内的部分县城布局杂乱无章，没有统一的规划，发展不尽人意。城区道路建设分布不均，路网建设缺乏整体规划，以高速公路和主干公路建设为主，公路和支路建设不足。全县基础设施开发建设总体研究不够透彻，缺乏针对性，没有明确的规划思路，导致基础设施建设缓慢、盲目。县城内多个街区布局都存在上述问题，许多问题又相互耦合，其致因错综复杂，但归根结底其最大病因还是在于没有形成统一规划。城市建设管理机构未发挥作用，有些地方甚至缺失，规划技术人员不足，财政也难以保障，规划编制缺乏前瞻性，最终导致全县建设缺乏统一规划，造成无序发展。基础设施建设水平不高，基础设施不配套，县域扩容有限，严重影响了县域的城镇化发展。

（四）环境问题突出，居住质量有待提升

县城是由自然和社会经济紧密结合、有机融合形成的复杂系统，本应该是我国城市体系中最适宜居住和生产生活的地方。然而，在经济利益的驱动和其他人为因素的长期影响下，只追求收益，导致县城的生态环境问题日益突出，严重制约了县城高质量、高水平的发展。截止到2018年，湖南省绿化覆盖率超过全省的平均水平的县（市）未过半，城镇污水集中处理率高于全省平均水平的县（市）仅有14个，各县（市）的环境质量综合指数均低于全省平均水平。许多县级政府没有将绿色发展理念贯穿于经济发展的全过程，更没有深刻认识到绿色经济转型发展的重要性。绿色发展的统计体系、绩效评价机制和协调机制尚未完善，绿色发展过程中仍存在政府职能缺失、越位、错位等问题。企业的绿色发展意识和创新能力仍显薄弱，面对新的发展问题时往往不愿意主动改变传统的发展路径，高污染、高消耗增长方式依然存在，环境保护与资源利用问题考虑不足，对政府出台的一些绿色发展政策践行度不够，出现“知行不一”的情况。此外，公众的生态文明意识不足，在节水节电、绿色出行、垃圾分类等低碳生活方面意识薄弱，对生态文明建设的责任意识和义务精神较低。

四、发展对策及建议

（一）加大稳岗扩岗力度，激活县城活力

顺应人口流动变化趋势是县城发展的基本原则。在此背景下，应深入研判每个县城出现人口流失的原因，把握住产业这个根基，加大稳岗扩岗政策的力度，采取差异化的应对措施。完善县域人才引进制度，充分利用省、市引才政策的辐射力和影响力，加大对高端人才、技术人才、务工人员的招引力度。发展政产学研战略联盟，探索开展“人才飞地”计划，加强与发达地区人才资源交流合作。完善各类人才的服务机制，重点解决人才普遍关注的住房、医疗、孩子教育等问题。建立经济社会发展人才库，努力打造创新人才队伍，为区域经济建设提供强大的人力资源。同时，打好减负、稳岗、扩就业相结合的“组合拳”，通过多渠道、多举措稳岗扩岗促就业创业。比如以支持自主创业增加就业渠道、以开展专项行动推动稳岗就业、以开发岗位促进就近就地就业、以返还失业保险减轻企业负担。

（二）发展自身产业特色，打造精品县城

打造特色产业，产业振兴要在原有扶贫产业基础上实现有序衔接，发展出县城的优势特色产业，促进县城高质量和高效益发展，推动“一县一特”形成“一特一片”，贯彻落实《规划》要求，优化布局。应根据不同地方不同的历史积淀、工业基础、区位优势来发展自身特色产业。在长株潭地区，应该重点发展先进半导体材料和智能终端、新材料高端装备制造、生物医药等高技术制造业，充分考量前沿和未来产业，发展世界级产业集群，建立具有核心竞争力的现代产业体系；在洞庭湖地区，发挥临江临湖区位优势，发展绿色品牌农业、滨水产业、港口经济，积极发展电子信息、机械装备制造、生物医药、大健康等产业；在湘南地区，充分发挥承接产业转移示范区平台功能，在加强与粤港澳大湾区、北部湾、东盟等区域合作的同时，着力引进发展有比较优势的特色机械、特色生物轻纺、特色材料和电子产品及零部件等产业。同时加快农业绿色化进程，打造粤港澳大湾区的“菜篮子工程”；在大湘西地区，以生态产业为导向，发展文化旅游、食品医药、商贸物流、特色材料等产业，充分发挥大湘西地区丰富的生态资源优势，进一步实现生态产品价值，使“绿水青山”变“金山银山”。县城的产业发展应坚持以绿色发展为指引，把握以创新驱动为引擎，根据县城当地的实际情况，大力挖掘特色产业，打造精品县城。

（三） 统一基础设施建设，扩大县城容量

基础设施建设作为县域建设和发展的核心要素，不仅是经济社会发展的基础和先决条件，也极大地体现出一个县域的发展水平和文明程度。如要做到县城基础设施合理发展，一是要建立健全公共基础设施标准体系，明确规定公共基础设施的覆盖范围、数量以及质量，为后续工作打好基础，尤其要加速发布有关新型工业公共设施的规范和政策。加强道路、通信、水电、燃气、学校等基础设施规划，在编制各类专项规划的同时，大力发展县城基础设施。此外还要深度考虑县城未来的发展事宜，如改扩建等。二是基础设施建设离不开政府的资金大力支持和强有力的财政保障。同时，还要进一步加快深化投资体制的改革，从而防止在基础设施建设领域出现垄断行为。政府还需鼓励和引导社会资本来完成基础设施建设，建立健全多元化的基础设施建设投融资体系，进一步加强政府与市场的紧密结合。三是妥善储备自来水、电、气等民生基础设施，扩大产能，提高质量，广纳吸收农村富余劳动力并为其提供就业机会，以确保基础设施不再成为县域建设的瓶颈。

（四）强化生态环境保护，实现可持续发展

生态环境质量是衡量文明县城建设的重要指标。切实发展县域绿色经济应从三方面入手：一是要守护好山、水、林、田、湖、草等一切生态系统，“共抓大保护”，切实做好对生态保护的执行力度、监管力度，将绿色发展与县域经济领域紧密结合，做到绿色生产、绿色消费、绿色经济；二是要加大环保宣传力度，加强生态环境保护意识，建立奖惩机制，引导所有居民树立“保护环境，人人有责”的意识，以表扬为主小惩为辅，形成良好氛围；三是必须从根本上消除环境污染,强化生活垃圾与污水集中处理力度,决不允许用破坏生态环境为代价换取眼前的利益与经济发展的速度,必须坚持经济效益,社会效益与生态效益相统一。

五、结束语

作为贯彻落实经济社会发展全面绿色转型的重要主体之一的县域经济，不仅是促进经济高质量发展、社会和谐稳定的重要支撑，也是推动“中部崛起”战略的重要抓手。“十四五”时期，湖南需打牢县域经济这块支撑湖南经济社会高质量发展的重要基石，积极推进以县城为主要载体的城镇化，完成“三高四新”，落实可持续发展战略，建设美丽湖南。