盘活闲置、低效资产加快县域经济高质量发展的建议

文/秦旭阳 王午阳

前言

随着各地经济不断发展，因城市规划调整、产业政策、安全、环保、自身经营不善等原因，工业企业出现停产、闲置、低效等情况，在城市中成为了影响经济高质量发展的顽疾。如何盘活该部分存量资产是各地经济发展所需要解决的问题。中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置机制体制的意见》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》、湖北省人民政府办公厅《大力盘活存量建设用地服务高质量发展若干措施》等文件明确提出要优化生产要素的市场化配置，积极盘活现有资产资源，提高要素质量和配置效率，促进节约集约，服务高质量发展。这也是各地政府构建全要素、全产业链、全地域大格局发展的重要措施。本文以湖北某市开展的盘活闲置、低效资产的实践为例，提出加大投融资创新力度，实现经济高质量发展的模式和实施建议。

一、闲置、低效用地及资产的概念

闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，范围包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。

其他闲置、低效资产是指因城市规划调整、产业政策、安全、环保、自身经营不善等原因造成停产、闲置、低效等情况的工业企业的厂房、设备等。

二、闲置、低效资产的成因

低效资产形成的原因是多方面的，最主要的原因有三点。一是随着城市的不断扩张和发展，原有的工业企业成了镶嵌在城市核心区内的“顽疾”，“工业围城”已经成为大量工业城市破解城市发展问题的关键。这些企业占据了城市中便利的交通、完善的配套、集聚的商业，但是因行业问题或经营问题已经闲置或者基本停产，阻碍了城市的良性发展，成为了城市产业升级和转型发展的梗阻。二是企业生产会影响周围群众安全、排放污水噪音有害气体影响居民生产生活，不符合城市现有的规划等政策性问题，使之企业闲置或者不再生产。三是部分企业入驻后经营不善，生命周期较短，被自然淘汰，但是厂房及占地资产因债务和权属等原因无法变动，因此闲置。

三、闲置、低效资产再利用的意义

（一）利用存量资产，盘活存量空间

城市空间的创造不外乎有两种途径，一种是创造新的空间，另一种是现有空间的再创造。随着社会的进步，旧建筑的空间资源再生利用受到前所未有的重视，盘活利用低效的旧建筑，不但可以节约新建投资和拆除旧建筑的费用，缩短建设周期、减少拆除旧建筑所产生的社会矛盾和城市垃圾，同时还有益于保护城市文脉，创造出与时代相符合的新型文化空间。

以T市为例，近年来该市年均招商项目200个，落地100家，新增投资500亿，新增供应土地2000-3000亩，随着该市加快推进工业倍增计划的实施，招商需求日趋旺盛，土地供需矛盾日益突出。

经摸底调研，该市三大工业园等区域不满足环保、安全、产业政策的存量资产建筑面积共计897233平方米，经修缮更新后可继续利用。对于原有企业而言，这些低效存量资产将不能被有效利用，企业发展空间将持续受限。实施了闲置、低效资产再利用后，企业获得了新领域发展的退出通道。对于愿意投资的新进企业而言，项目实施后，可以利用已配套成熟的基础设施及资源，将获得更好的发展空间，提高投资效益。而对于政府而言，这些低效存量资产将长期占用土地资源，降低土地利用效率，园区产业的发展空间将被消耗。通过项目的实施，原有企业有序退出，政府集约利用4527亩土地，布局优质产业，促进园区经济高质量发展。

（二）盘活存量资产，提高资金使用效率

随着社会经济的不断发展和城市化进程的迅速加快，经济结构调整和产业转型升级导致城市中也出现了一些低效的废旧厂房，造成土地和固定资产的浪费。盘活城乡低效存量资产，提高资金使用利率，让“死”资产变成“活”资源，将“包袱”变财富，将有助于推动经济转型升级。

经摸底调研，该市三大工业园及相关乡镇等区域不满足环保、安全、产业政策的存量资产企业共计55家，存量用地4527亩，建筑面积共计924279平方米。通过盘活这些低效存量资产可以提高企业及政府的资金使用效率。

1.原有企业角度

存量资产不但不能为企业带来经营效益，相反为了确保安全每年还需支出一大笔资金对有安全隐患的房屋、围墙、设备设施等进行修缮，极大地浪费了人力物力。此外每年还需缴纳土地占用费，从企业视角出发，缴费虽履行了纳税人的义务，但并没有发挥这些资产的最佳效益，不仅没有利用资产创造价值和收益，反而形成一种无效支出。实施了闲置、低效资产再利用项目后，原有企业每年可以节省维持运营资金110万元/年、节省缴纳土地占用费9000万元/年。

2.投资企业角度

对于投资企业而言，从获得土地到投入生产，需要投入大量时间和资金用于新厂区的建设，该市涉及建筑面积共计924279平方米，如由企业投资建设需花费213000万元，即本项目的实施可使投资企业前期节约建设投资费用213000万元。

3.政府角度

对于政府而言，如果新增4527亩的工业用地并达到出让标准，需支出土地收储费用18000万元，供水、供电等“七通一平”基础设施建设费用226000万元，共244000万元。本项目盘活存量资产共需支出228319万元，相比新建的244000万元可节约15680万元。并且本项目的实施可以引入优质产业，每年可新增产值453000万元/年、新增税收72400万元/年。

综上，实施本项目后可节约政府及企业投资457000万元，每年节约企业运营维护成本110万元/年，增加产值453000万元/年，增加税收72400万元/年。

（三）缩减建设周期，提前获得效益

在过去的许多年中，我国大部分政府都成立了各类开发区、经济区，用于发展工业或企业。园区的发展面临资金投入大、项目周期较长、投资风险大的问题。在新一轮的发展中，需要根据产业的发展导向结合现有存量资产进行重新设计，将产业经济发展过程中所需要的要素进行聚集，实现产业发展的“共生”，缩短建设周期对资源、资金的消耗，降低建设风险。

本项目实施后，投资企业通过租用标准厂房的方式开展生产，缩短了政府前期土地收储、供水、供电等“七通一平”基础设施建设周期3～5年，缩短了新建厂房、厂区配套设施建设周期1～3年，降低了投资建设风险并且由于减少了前期投入时间，使投资企业在税收减免期内获得税收优惠，进一步刺激了企业投资热情。

（四）优化产业结构，促进生态和谐发展

通过实施闲置、低效资产再利用项目，原有企业获得不低于市场价格的土地及地上资产，可以保持原有产业搬迁至现有的合规园区，建设新的厂房，安置相应设备继续生产，在合规园区内继续为经济发展做贡献。若存在发展规划为升级改造现有生产的企业，则可将本项目的实施作为一个契机，提升工艺水平、扩大生产规模、打造联系上下的产业链，形成更大的规模和影响力。将相对低端低效、资源占用多、能源消耗高、环境影响大的产业或企业，从紧缺的土地空间中腾退出来，为培育和发展战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业腾出土地、能源、环境容量、人才和资金等发展要素，这对加快构建新型的现代产业体系，促进资源要素向战略新兴产业集聚，促进经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。

（五）增厚平台公司资产，强化城市运营能力

地方平台公司盘活存量资产主要是指地方平台公司激活其所拥有的全部可确认的资产，改善其流动性，从而在交易和流动中发挥资产的优化配置功能，解决平台公司融资需求紧张的问题。

对于地方平台公司来说，盘活存量资产具有三方面的积极意义：一是盘活存量资产对资金使用效率和投资效益具有提升作用，即通过盘活存量资产，可以将一些长期资产转化为流动性较强的金融或经营资产，从而有效缓解平台公司的存量资产资金占用问题，改善资金使用效率和投资效益；二是盘活存量资产有利于平台公司引入社会资本，减少地方政府的财政资金投入，有效减轻地方政府的财政负担，从而缓解地方债务风险问题；三是盘活存量资产可以提升国有资产的保值增值能力，即地方平台公司在成立之初就与地方政府之间保持着较高的关联度，盘活存量资产，能够有效提升平台公司的资产运营成效，实现规范化管理，提升国有资产的保值增值能力，为下一步市场化转型筑牢基础。

四、实施方案

（一）实施目标

本项目依托地方政府融资平台在资源整合、项目管理方面的优势，通过收购方式整合当地存量资产，对现有园区实施更新改造、环境提升、产业导入，进而优化升级当地产业结构，解决城镇布局不合理、产业布局不合理、资源利用效率低等发展短板，达到优化产业结构及布局、改善生态环境质量、促进当地经济可持续发展的目的。

（二）实施模式

项目采用1+N模式，由地方政府投资平台收购整合当地存量资产，通过与N个工业园区或街道开展合作模式，对本项目进行投融资、建设、运营。通过不动产的租售转让、物业租赁和管理获取项目收益，回报投资。工业园区或街道具体负责收购、运营。

（三）经营方案

项目按企业方式经营运作，把资产收购及更新时的投入作为资本，自负盈亏。以导入优质产业、培育生产企业作为经营手段，最终既达到社会目标——补齐产业配套短板，又实现经营目标——项目自身盈利。本项目主体按公司自运作，采用市场化经营模式，通过资源的合理配置，全方位补齐产业配套短板；从不动产的租售转让、物业租赁和管理中获取企业收益，自我积累，提高自我发展能力。

（四）产业导入

根据当地产业发展规划、产业布局规划以及产业链建设的要求，对收购的存量资产进行再招商，重点导入补链项目和补链产业，完善当地的产业结构，促进当地经济的高质量发展。

五、盘活闲置、低效资产的建议

（一）加强组织领导

盘活闲置、低效资产，发展优质产业，促进经济高质量发展需要地方政府多部门相互协作。为加强盘活闲置、低效资产工作的组织领导和统筹协调，建议建立由市人民政府市长任组长，市直相关部门、功能区管委会、县（市、区）人民政府以及市属平台公司主要负责同志为成员的工作领导小组。领导小组负责组织协调、计划制定、重要决策、统筹调度、检查督导等工作。

（二）加强宣传引导

多渠道、多途径、全方位做好盘活闲置、低效资产宣传引导工作，加大对通过盘活闲置、低效资产方式实现产业升级典型案例的宣传力度。建立健全“市-区-园”联动机制，充分发挥园区管理单位的作用。

（三）加强技术支撑

积极推进基础数据调查、腾退方案编制、园区及产业规划编制、各类专项评估和国土资源“一张图”等工作。加强前瞻谋划、实施监测和后期监督。成立市级盘活闲置、低效资产专家委员会，充分发挥专家委员会的决策咨询作用，为盘活闲置、低效资产各项工作提供智力支持。

（四）加强专业合作

鼓励市属平台公司与专业投资、建设及运营商开展专业合作，充分利用平台公司资源整合的优势，按照市场化运作模式，通过收购方式壮大平台资产；充分发挥专业供应商在投资、建设、运营管理等方面的专业优势，实现项目收益与投资自平衡，在实现经济效益的同时不增加政府隐性债务。

（五）加强目标考核

建立健全工作监督考核机制，制定考核办法，严格考核兑现奖惩，确保按时完成目标任务。

六、结束语

随着各地经济不断发展，低效、闲置资产规模不断增加造成土地利用效率降低。一方面园区的发展需要空间载体，另一方面已有的空间载体不能被有效利用，资源的供给不足、配置不均衡的问题日益突出，盘活存量资产、扩大有效投资成为了县域经济发展的必然选择。实施盘活存量资产是一个需要多部门协作的系统的工程，需要不断认识及利用闲置低效资产，需要不断的加强组织领导、加强宣传引导，在政府与企业多渠道的推动下，实现资源有效配置，生产要素被充分利用，使县域经济得到高质量发展。