社会保障助力乡村振兴的功能发挥与政策调适

张梦迪，刘素姣

（河南大学哲学与公共管理学院）

习近平总书记曾指出，没有农业现代化，没有农村繁荣富强，没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持将社会保障政策融入乡村建设和发展的全过程。乡村振兴目标的实现依赖于社会保障这一政策路径既有合理性也有必然性。合理性在于社会保障政策与乡村振兴战略在目标取向上的一致性，即增进人民福祉，降低贫富分化程度；必然性在于农村社会保障体系是实施乡村振兴战略的稳定器，随着我国在不同方面加大了公共服务的投入力度，社会保障对乡村振兴的积极效应更加显现。完善与乡村振兴有效衔接的社会保障政策是全面推进乡村振兴与乡村治理体系和治理能力现代化的重要举措。

一、社会保障助力乡村振兴的功能发挥

（一）经济功能：推动农村相对贫困治理

社会保障政策能够推动农村相对贫困治理，在更高层面上助力乡村振兴，承担起“农民富”的历史使命。在中国共产党的带领下，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，消除了绝对贫困。但部分农村地区还存在着脱贫质量不高、脱贫基础不牢、易返贫等风险，且贫困内涵不断延伸，贫困问题仍未退场。消除绝对贫困解决的是生存问题，强调单向度的物质贫困，而相对贫困具有多维性，消除相对贫困主要解决发展问题和共享问题。作为一种减贫政策工具，社会保障在推动农村相对贫困治理、促进共同富裕中发挥着重要的经济功能。一是社会保险基金统筹可以缩小城乡居民生活水平差距，使农村居民共享社会发展成果，为社会发展提供一个稳定的风险化解机制。二是社会救助的经济补偿效应可以免除国民的生存危机，使脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，防范返贫风险。提高贫困群体在教育、医疗、住房等方面的支付能力，降低因学致贫、因病致贫、因老致贫等问题发生的概率。三是社会福利制度能为农村“三留守”人员等困难群体提供津贴支持，充分保障农村弱势群体的基本生存条件及发展权。

（二）社会功能：维护农村社会稳定

实施乡村振兴战略以来，农村自身的脆弱性及其短板也在不断凸显。通过社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等社会保障政策，能够对居民基本生活需要、劳动力市场、社会稳定等产生正向作用。一方面，分散和抵御了社会风险，极大减缓了风险冲击；另一方面，增强了农村居民的风险意识，在一定程度上起到济贫和防贫双重作用。同时，也间接地提高了农村社会治理水平，完善了乡村治理机制。乡村振兴过程可视为乡村风险的复杂性治理过程，而社会保障政策则在其中扮演着中介和工具的角色。由于缺乏人才、资本、技术、基础设施等生产要素，农村内在优势相对不足、资源禀赋条件较差，具有天然的脆弱性和较弱的抗逆力。社会保障政策是农村社会的稳定器，为乡村振兴奠定了良好的社会基础，也有助于增强农村居民对国家政权的认同感。

（三）文化功能：培育农村文明乡风

社会保障政策不仅在物质层面为人民的基本生活提供了保障，也在文化层面影响着乡村的精神内核，为建设乡村积累社会资本，助力乡村振兴。一是社会保障体现尊重和保障人权的理念，尤其是生存权和发展权；以促进人的全面发展为目标，关注“三留守”人员等弱势群体的精神需求，提高农村居民的思想文化素质。二是社会保障坚持公平正义共享的核心价值理念，强化群众的责任意识和互助意识，其价值整合功能维系着乡村秩序，促进乡村社会和谐稳定。三是社会保障顺应人民对于美好生活的期待，在教育、医疗、住房、养老、育幼等方面意义匪浅，有利于形成孝老爱亲、积极向上的文明乡风。通过社会保障政策的实施实现社会道德水平的提高是社会保障的道德目标所在，也有利于形成“三治融合”的乡村治理体系。

二、社会保障助力乡村振兴的现实困境

（一）农村社会保障政策仍需完善

社会保障政策的不尽完善影响了农村居民需求的最大化满足，掣肘乡村振兴目标的实现。一方面，尚未健全新型职业农民政策扶持体系，新型职业农民处于社会支持的边缘化状态。另一方面，专门针对女性的福利制度不够完善，重点针对失能老年人的长期照护保险尚未在农村普及。缺失与城镇女性职工相同的生育保险项目，且生育医疗费用报销比例低于城镇女性职工。部分农村女性在社会权利和福利待遇方面存在着被排斥现象，无法享受生育津贴、产假补贴等待遇。后工业时代，女性在就业市场参与率的提高、人口老龄化、农村青壮年劳动力迁移的规模化等社会变化使得社会风险更多地针对妇女、老年人等弱势群体，对弱势群体的重点关注是有效实现乡村社会治理、塑造文明乡风的应然要求。

（二）农村社会保障能力有待提高

从我国高质量发展的目标来看，现行标准下的农村社会保障能力有限。一是养老保障能力有待提高。物质层面，农村养老金较低且涨幅有限，无法全面满足老年人的生活需求。服务层面，农村养老服务基础设施不足，智慧养老服务、医养结合养老服务资源欠缺。二是新农合统筹层次较低，保障水平不高。一方面，农村医疗水平低下，优质医疗资源与高素质医护人员较为匮乏；另一方面，就医费用增长速度快于医保报销比例增长速度，自付费用提高，易出现“因病返贫”，影响乡村振兴目标的实现。三是低保制度发挥的作用有限，虽然随着贫困治理转型低保标准逐步提升，但可行能力匮乏群体的生活水平仍然不高。四是农村基础设施建设不够完善，信息化水平不高，政策实施效率受限。

（三）农村社会保障的前瞻性不够

长期以来，我国农村社会保障倾向于事后干预，预防性保障措施不足。对于风险发生前的上游干预的重视程度不够，在提高社会成员自身保障能力方面作用有限。从保障层次来看，基本保障水平仍有较大提升空间，补充保障发展乏力。养老保险制度不够完善，政策激励性不够强。从参保待遇来看，居民选择参保缴费的档次越低，其财政补贴率越高，由此居民的参保缴费行为存在“逆向选择”问题。对农村剩余劳动力的技能投入重视程度不够，尚未将农村劳动力的培训即积累人力资本的理念融入实践，不能有效利用农村人力资源，造成人员流失困境。此外，农民由于保障意识薄弱、缺乏主动性、信息获取滞后等在社会保障事业发展中处于边缘状态，主体作用难以有效发挥。

三、社会保障助力乡村振兴的政策调适

（一）扩大农村社会保障政策覆盖面，激发乡村振兴活力

在乡村振兴战略背景下，加强顶层设计是农村社会保障事业高质量、可持续发展的重中之重。健全覆盖全民的社会保障体系是确保共同富裕道路上“一个都不掉队”的基石。扩大政策覆盖面的本质在于实现共享和发展双重目标，保障社会脆弱群体生活条件的改善和社会保障制度的优化完善应在乡村振兴和共同富裕的道路上齐头并进。首先，新型职业农民是乡村振兴的强大推动力，能够有力带动乡村产业振兴、人才振兴。可以为新型职业农民提供参与城镇职工社会保险的平等机会，采取津贴补助、税费减免等措施，为发展现代农业培育专业型、技能型人才。其次，重视农村女性的特殊发展需求，建立普惠性生育津贴制度，通过完善生育保障制度更好地保障农村女性的权益。为农村女性提供就业培训指导，针对贫困妇女开展就业救助，增加其生计策略选择。最后，农村空巢老人、失能老人较多，其医疗护理费用支付能力较低，发展居家养老、互助养老等养老模式是普及长护险制度较好的过渡方式。

（二）提高农村社会保障能力，削弱乡村振兴阻力

提高农村社会保障能力是保证广大农村家庭在遭遇各种不利情况时不至于危及家庭内部稳定，为乡村振兴提供良好的社会环境的应然要求。具体而言，一是重视农村养老问题。通过技能培训、劳务补助、就业支持等激励措施培育高层次养老护理人员，满足老年人基本生活照料、医疗、保健、心理慰藉等需求。根据当地老龄人口结构、收入水平、地方价值观等，发展特色社会化养老模式，推动养老产业发展。二是鼓励医保定点医院为农村居民提供远程诊疗服务。适当降低医保起付线，减轻农村居民的支付压力。三是采取倾向性的财政补贴措施，财政支出向经济欠发达农村地区倾斜。一方面，适当提高低保标准和养老金水平，提高农村居民的抗逆力。同时，坚持低保的底线救助原则，通过福利松绑解决低保泛福利化困境，避免救助对象产生福利依赖。另一方面，加大居民养老保险缴费补贴，引导居民选择较高档次缴费。四是加强信息化基础设施建设，建立健全信息公开和监督机制，确保受益对象的精确瞄准和政策实施的公平性。利用互联网等技术工具做到信息动态更新，明确特惠性政策的过渡期限和退出机制，提高基层组织办事效率。

（三）促进农村社会保障发展，增添乡村振兴动力

社会保障政策不仅要关注人的生存问题，还要关注人的发展问题。首先，强化主动预防理念，注重人力资本投资。一是将低保边缘群体纳入专项救助范围和监测体系，降低其滑入低保户行列的可能性。对于已认定低保人员，定期寻访核查关怀，将物质扶贫与精神扶贫相结合。二是健全多层次社会保障体系，通过税收优惠政策鼓励农村中高收入人群参与商业保险，以获得更加充分可靠的保障。三是将有劳动能力但无业的农民统一纳入培训制度体系，加强农村劳动力技能培训机制建设，为农民提供发展个体能力的资源。其次，以缩小城乡基本公共服务水平差距作为推进乡村振兴的突破口，促进农村教育质量、公共卫生、医疗水平、养老服务、就业服务等基本公共服务内容与城市衔接。最后，激发农村居民参与社会保障政策建设及志愿服务的积极性，助力实现社会保障精准发力和乡村治理有效的双重目标。此外，还可以建立完善的政策宣传机制和需求反馈机制，突破信息壁垒，减少信息不对称，实现政策信息有效传达。

四、结语

党的二十大报告指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。绝对贫困的消除和小康社会的建成已为我国积累了丰裕的物质财富，现阶段我们比任何时候都更加接近共同富裕的目标。作为实现共同富裕重要制度安排的社会保障政策应坚持从生存型到发展型再到生活质量型保障的目标。乡村振兴是实现共同富裕不可或缺的一环，社会保障政策的有效实施影响着作为乡村振兴主体的人的发展和人力资本的积累。乡村振兴既是“做大蛋糕”亦是“分好蛋糕”的过程，实现广大人民共享发展成果是通过社会保障振兴乡村、富裕农民的必然要求。