内审视角下的公立医院固定资产清查与内部控制研究—以A公立医院为例

樊娜 上海市松江区中心医院

引言

固定资产的管理质量很大程度上影响着公立医院的医疗卫生服务水平，实现内部审计工作的创新优化，可以使公立医院的固定资产清查与内部控制水平得到大幅度提升，避免出现固定资产舞弊问题，促进固定资产价值的更好开发。因此，在公立医院对固定资产价值开发提出更高期待的情况下，实现对内部审计工作的调整优化，并以此提高医疗服务质量，成了很多公立医院发展战略制定人员重点关注的问题。

一、研究背景及意义

2015年12月23日，财政部印发《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》（财资〔2015〕90号），文件明确了行政事业单位资产配置、使用、处置、监督的总体目标和具体要求；2016年，财政部组织开展了全国行政事业单位国有资产清查工作；2019年新的政府会计制度的实施，要求行政事业单位在加强国有资产日常管理的基础上，分析、汇总、上报年度国有资产使用情况报告；2021年4月1日开始实施国务院颁布的《行政事业性国有资产管理条例》。内部控制作为管理的有效手段，国家卫生健康委与国家中医药管理局制定颁布的《公立医院内部控制管理办法》（国卫财务发〔2020〕31号），明确医院内部控制目标主要包括：保证医院经济活动合法合规；保证资产安全和使用有效；保证财务信息真实完整；有效防范舞弊和预防腐败；提高资源配置和使用效益。公立医院固定资产占医院资产总额70%以上，对医疗服务质量、医疗技术水平、科研成果、经营效益有着重大的影响。而固定资产清查能够真实有效地了解单位家底，及时发现固定资产管理中的问题并能针对性地提出管控措施加以管控。它是保证固定资产的安全和完整，挖掘现有固定资产潜力和发现舞弊的一个重要手段。

二、相关理论概述

（一）公立医院内部控制概念

《公立医院内部控制管理办法》中所称的内部控制，是指在坚持公益性原则的前提下，为了实现合法合规、风险可控、高质高效和可持续发展的运营目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动及相关业务活动的运营风险进行有效防范和管控的一系列方法和手段的总称。

（二）固定资产清查

固定资产清查是对固定资产实物进行的清点盘查。

（三）舞弊三角理论

三角理论认为舞弊的产生是由压力（Pressure）、机会（Opportunity）和自我合理化（Rationalization）三要素组成。

（四）舞弊冰山理论

冰山理论把舞弊比喻为海平面上的一座冰山，从结构和行为方面考察舞弊，海平面上的是结构部分，海平面下的是行为部分。舞弊结构的内容实际上是组织内部管理方面的，这是客观存在且容易鉴别的。而舞弊行为的内容则是更主观化、更个性化、更容易被刻意掩饰起来的。

三、A公立医院固定资产清查案例分析

A医院为一所三级综合性医院，医院拥有各种先进的医疗设备，固定资产近7亿。A医院有自己的内部控制手册，在单位层面和业务层面都建立起了相关的内部控制管理制度。明确总务科为医院固定资产管理部门，负责医院固定资产的出入库、固定资产卡片登记及固定资产账务记录、调拨、盘点。在2014年财政系统委托的固定资产清查报告中提示盘亏870万，该医院对此问题无实质性整改，仅仅回复盘亏原因为科室搬家遗失，该笔盘亏一直挂账上。A医院固定资产管理制度中规定：每年由资产使用部门自行对本部门固定资产进行盘点清查，每2年由医院相关管理部门组成资产清查小组对全院固定资产进行全面清查。2020年，该院固定资产盘亏已累计达1200多万，区纪委对该院长期盘亏的固定资产问题引起关注并督办。医院就此引起高度重视，进行全面资产清查。由总务科资产管理部门拟定资产清查方案：分为5个清查小组，每小组由科室使用部门、财务科和总务科固定资产管理部门人员组成。历经一个半月，参与盘点人员120余人的固定资产清查，最终总务科固定资产管理部门形成盘亏70多万的清查报告，称之前盘亏的固定资产大部分找回，限期2天需要医院内审发表意见，并向外报送报告。

（一）内部审计关注重点及实施程序

出于内部审计的职业怀疑和勤勉尽责，除对固定资产清查制度、流程和清查盘点工作底稿进行了审阅及制度有效性测试、符合性测试外，还对清查数据进行了比较分析。由于时间有限，内部审计联同医院纪检监察一起，以风险性为导向，分别从5个固定资产小组负责清查的资产单元各抽取了信息中心（所使用管理的固定资产除了有本院的还有经营租赁的电脑、服务器以及存放在社区卫生院的区域合作的电脑）、职工食堂（相关制度中明确食堂外包管理单位是医院食堂固定资产的管理人）、泌尿外科门诊、泌尿外科病房（以查看同科室门诊和病房间同一个固定资产管理责任人是否会门诊病房间拆借调拨固定资产，以应对固定资产清查）、供应室5个科室部门进行抽样复盘，并对负责清查盘点上述部门的清查小组人员和上述部门的资产管理人员、库房管理人员、总务科固定资产账登记人员、财务科固定资产账核算人员、财务科科长进行访谈。

（二）存在问题及原因分析

1.存在问题

（1）固定资产清查制度设计存在重大缺陷

每年一次由固定资产使用单元对本部门固定资产进行清查盘点，每2年一次进行固定资产全面清查，违反了内部控制中的不相容岗位相分离的原则和行政事业单位国有资产管理办法中的规定，制度本身就不具有控制的有效性。

（2）固定资产清查执行存在重大缺陷

①固定资产清查工作的基础数据财务总账、总务科固定资产管理大账、资产管理单元分账、资产使用部门台账本身存在信息不一致的情况也未见四套账相互核对的数据。

②固定资产清查组成员履职尽责不到位，未实际参与清查盘点却签字确认盘点结果（由他人代为清查盘点）。

③部分账面在用的固定资产和放置于库房的待报废固定资产，未予以核实就全部打钩确认。

④由基层医疗单位托管的固定资产，未予以现场核实就全部打钩确认。

⑤存放在信息科的电脑、打印机等固定资产与电脑租赁服务外包、打印机租赁服务外包的设备同库，且医院自有的电脑、打印机很多固定资产标签遗失，给固定资产清查盘点准确性带来很大风险。

⑥本次固定资产清查其他公共单元和骨科病房二的固定资产清查数据还停留在2014年的盘点数据，且现在上述两个资产管理单元已经分拆或合并不存在了，但其固定资产没有进行调拨，本次盘点清查也未盘点核实上述固定资产的实物去向，盘点的完整性存疑。

⑦本次固定资产清查血液、风湿、肿瘤门诊固定资产使用单元在固定资产账上是有固定资产数据的而且显示在用，但本次清查中没有该部门的清查表单并未予以盘点清查，给最终盘点数据的准确性带来风险。

⑧经内部审计抽审发现，部分盘点结果与实际不符。

⑨总务科固定资产管理部门和财务科是固定资产管理核对确认的牵头及主要负责部门，其负责人未对所有盘点数据进行复核确认。

⑩相关责任单元未签署资产盘点、清查日期。

结尾：内部审计及纪检监察通过此次对此次固定资产清查开展的复核性抽审透过盘亏数据比较大的待报废空调背后延伸至问题实质，发现在固定资产待报废管理中存在重大缺陷，待报废库房管理人员就1个工作人员负责待报废资产的入库登记，而且医院大部分固定资产未到固定资产报废期限有的还比较新就申请待报废放入库房闲置，特别是热水器、电视机、电脑、空调等。通过对医院现有的为数不多的恒温恒湿空调的日常维修数据进行比对分析、现场压缩机注册号核实，对医院空调维修保养现场管理人员重点访谈、监控调取发现待报废库房管理人员、医院空调维保现场管理人员和第三方空调维保人员存在用待报废还可用的空调压缩机拆卸更换至在用的需要维修更换的在用空调上，并以全新压缩机价钱额外向医院收取配件费的舞弊行为。最终，医院内部审计对本次固定资产清查报告整体结果的真实性、准确性、完整性存疑而出具否定意见。区纪检后对医院固定资产盘亏问题进行现场检查，区纪委对相关责任人员进行立案和相关问责处分。

2.存在问题原因分析

（1）内部控制环境比较薄弱，内部控制意识比较淡薄

内部控制是全员参与，共同管控才能使得内控能有效实施的。从参与固定资产清查的小组成员不尽责，无所谓的固定资产清查态度，可以看出他们缺乏内部控制意识和责任意识；从2014年就大额盘亏一直未进行有效整改，可以反映出医院管理层对固定资产内部控制管理也不够重视，医院内部控制环境有待提高。

（2）岗位职责不明，管理不作为，相互推诿

固定资产管理是多部门配合多部门协同的工作，有交集也有真空地带，畏难情绪不担责思维使得都不愿触及。在本案中，财务科认为他们只要每月将固定资产账进行账账核对无误就尽责了。但他们忽视了会计的最基本的职能就是保证财务数据的真实性和完整性。实物资产都不能真实完整反映，财务数据的真实完整无从谈起。内部控制管理中岗位职责及权责利有待进一步梳理。

（3）顶层设计管理体制问题

公立医院对资产普遍存在重购置轻管理的情况，管理制度不够健全，有效性不够，目标不够明确，执行落实不到位，特别是问责机制没有有效执行。普遍缺乏独立于资产管理部门的监管机制；公立医院普遍重审计发现问题，轻后续整改。“谋定而动”，顶层设计科学性和合理性有待进一步提高。

（4）公立医院内部审计缺乏独立性

公立医院大部分都设立了内部审计机构，但普遍缺乏独立性，很多时候只是摆设。医院管理层对外部民间审计和内部审计发现的问题不够重视，缺乏整改动力。内部审计缺乏有效推动整改的刚性，内部控制监督体系有待进一步加强。

四、A公立医院固定资产内部控制管理优化建议

（一）改善医院内部控制环境，提升全院职工内部控制意识

通过“走出去，请进来”的模式对全院职工，特别是高层管理者、中层管理人员和重点岗位的人员进行内部控制培训，不断“洗脑”，培养全员内部控制意识和责任意识，营造良好的内部控制氛围。

（二）不断加强和完善医院内部控制建设，对流程进行再造，实现内部控制管理闭环

加强固定资产内控制度建设，厘清岗位职责，建立固定资产的全生命周期的内部控制管理制度。做到固定资产购置事前科学决策，事中采购合规、出入库调拨维修护控制得当、监管到位，事后公允评价与考核，有效发挥内部控制三道防线的作用，确保固定资产真实安全、保值增值。

（三）加强医院内部审计的独立性和整改落实的刚性

真正根据相关内部审计规定，内部审计独立成科由法人直接管理，增强内部审计独立性。打破内部审计边界，加大内部审计与外部民间审计、国家审计及医院纪检监察的合作和成果互用，真正发挥内部审计纠错防弊的职能，构建风险预警、整改有力的内部控制监督体系。

（四）加强固定资产管理的绩效考核，严格落实问责追责机制

合理设置固定资产管理的绩效考核指标，增强固定资产管理人员的积极性及整改动力。发挥问责追责的震慑性威力，对受制于人员限制而不能做到重点岗位或部门人员轮岗的，定期进行经济责任专项审计，切实做到“制度不完善不放过，损失没追回不放过，责任不追究不放过”，以有效减少舞弊行为和失职渎职行为的发生。

（五）加强医院内部控制管理的信息化建设

加大对医院内部控制信息化的投入，实现业务数据和财务数据真正的互联互通。引入大数据，对固定资产管理中的异常数据和行为及时发现并跟踪，真正构建“业务制度化，制度流程化，流程表单化，表单岗位化，岗位信息化，信息系统化”的医院内部控制格局，有效防范固定资产管理中的各项风险。

结语

（1）内部控制说到底就是管“人”的行为。顶层设计对内部控制起着至关重要的作用。如果连“种子”都是畸形的，就根本培养不出一个正常的胎儿，内部控制建设也是一样。公立医院虽然对固定资产管理制定了内部控制制度，但有效性实用性还不够，各部门各岗位职责不明，还存在着很多管理漏洞、监管盲区。

（2）医院固定资产内部控制建设也要遵循内控全面性和重要性原则，重点关注和加强高风险领域环节的管控，善于运用不相容岗位相分离、重点部门或岗位定期轮岗、授权审批等控制手段，接受各方监督。

（3）在关键岗位的人员选用上一定要进行严格的背调，因为任用“失德之人”在关键岗位上，本身也是内部控制管理中最大的风险。

（4）舞弊和内部控制存在着一定的关系，当具有舞弊三要素而单位内部控制又存在缺陷时，给舞弊行为带来可乘之机，舞弊风险成倍加大。

（5）作为内审人员，我们不仅应对内部控制、内部管理等结构方面的内容进行关注与评价，而且更应注重个体行为因素的影响，用职业判断分析和挖掘人性方面的舞弊危险。透过现象看本质，充分发挥内部审计人员的监督、评价、纠错防弊职能，使单位经济能健康高质量运行。