关于公共图书馆固定资产管理制度建设的思考

韦伟 国家图书馆

引言

固定资产是公共图书馆提供文化服务的物质基础和保障，其高效管理有利于公共图书馆各项事业的持续良好发展。随着近年来国家对图书馆相关产业发展的大力支持，公共图书馆固定资产数量不断增加，因此也对固定资产有效管理提出了更高要求，而作为固定资产管理依据的管理制度也应不断完善创新，使其能够对固定资产管理工作中出现的新问题、新情况及时进行规范和引导，确保固定资产真正发挥效益。

一、公共图书馆固定资产管理制度的意义

（一）实现固定资产规范管理的治本之策

管理制度体系作为实现固定资产有效管理的治本之策，是由制度的特征决定的，是资产管理活动中稳定而正式的规范体系和行为准则。没有制度的规范和约束，固定资产管理系统就无法正常运行，资产管理工作也无法正常开展。

（二）公共图书馆高效运转和事业发展的重要保障

固定资产是公共图书馆代表国家和人民占有和使用的社会财富，是保障图书馆事业发展的物质基础。因此，需要加强固定资产管理，建立并完善固定资产管理制度体系，推动实现固定资产在公共图书馆内部的合理配置、有效使用和规范处置，充分发挥固定资产在公共图书馆履行文化服务职能方面的物质基础作用，为公共图书馆正常运转，推动文化事业发展，提高广大人民群众文化素养提供保障。

（三）落实中央过“紧日子”有关要求的重要途径

公共图书馆的固定资产配置是其经费支出的重要组成部分，为落实中央过“紧日子”有关要求，公共图书馆需要把加强资产配置源头管理，积极推动闲置资产调剂共享及再利用，实现资源的经济节约以管理制度的形式进行明确，从而实现以制度规范的形式严格控制，优化新增资产配置管理，推动固定资产共享共用和调剂利用，有效盘活存量资产，提高资产使用效益。

二、公共图书馆固定资产管理制度存在的问题

公共图书馆固定资产种类多、数量大、价值高，需要完善的管理制度加以规范。多年来，公共图书馆在制定内部固定资产管理制度和强化制度执行方面进行了诸多有益的探索和实践，在规范固定资产管理，挖掘固定资产使用潜力，降低固定资产损失等方面取得了良好效果，但是制度内容缺失、监督机制缺乏、管理意识淡薄等制度建设的薄弱环节仍旧在一定程度上制约着固定资产管理制度效力的发挥。

（一）固定资产管理制度内容存在的问题

1.尚未形成完整的制度体系

目前除执行财政统一的固定资产管理制度外，公共图书馆尚未形成完整的内部固定资产管理制度体系。部分公共图书馆虽然制定了纲领性的内部固定资产管理制度，但制度中的各项要求多为宏观性和整体性管理规定，针对不同类型固定资产的专项管理制度在一些公共图书馆仍属于制度空白，使得管理制度难以在固定资产管理工作中形成合力。其中最主要的是缺乏针对重点固定资产的专项管理制度。例如文献资产、房屋资产、阅览流通领域的专用家具及设备，这三大类资产在全部固定资产中占比很高，在配置采购、系统入账、加工流程、管理模式、处置方式等方面均有特殊要求，难以单纯依据统一的纲领性制度开展精细化管理。

2.缺乏完善的固定资产配置标准

公共图书馆作为专业服务单位，对固定资产的使用有别于一般事业单位，但现有配置标准尚未针对办公与业务用途对具体配置情况进行精细化规定。另外，对于自助借阅设备、缩微阅读设备、文献数字化设备等阅览流通领域的专用设备，公共图书馆在配置标准方面仍有待完善。

3.制度时效性差

尽管有些公共图书馆制定了内部固定资产管理制度，但在固定资产管理日趋规范化、制度化、科学化的背景下，现有的资产管理制度无法满足新形势下的各种需求[1]。近年来，国家及相关主管部门陆续出台了多项新制度，对固定资产管理提出了新的要求，而部分公共图书馆沿用多年的旧制度与新的管理要求相互冲突，未能与时俱进开展制度更新。

（二）固定资产管理制度执行存在的问题

1.管理责任意识缺乏

公共图书馆固定资产配置经费主要来源于财政无偿拨款，对于国家投入的资金，公共图书馆是长期无偿使用的[2]，因而公共图书馆一般较为关注所获得财政投入的多少，以及能够配置多少固定资产，而对通过经费支出所购固定资产的使用效率则关注不足。管理责任意识的缺乏造成使用者对所辖固定资产难以尽到妥善保管之责，经常出现因各种原因造成的固定资产损坏、丢失、不当使用提前报废等问题。

2.制度执行力不足

有些公共图书馆虽然制定了内部固定资产管理制度，但在制度执行层面严重缺位，使得制度成为单纯的摆设，只是在面对上级检查或审计时才拿出来作为开展制度建设的佐证，制度丧失了应有的权威性和约束力。

3.制度执行缺乏问责

在一些公共图书馆，对基础性的固定资产管理工作远不及对业务工作的重视程度，因而对固定资产管理工作中的各类问题往往大事化小、小事化了，最终不了了之。惩罚措施的缺失或执行不力使得对固定资产管理责任追究流于形式，甚至容易让人产生有错不罚的错误观念。

4.缺乏绩效考核

公共图书馆对固定资产投入使用后的效果缺乏有效评价。在配置部分读者服务类资产时，忽视对读者实际使用需求的评估，对配置成本与使用效益缺乏综合考量，盲目追求形象工程，造成资源浪费和经济损失。

三、完善固定资产管理制度建设的措施

（一）固定资产管理制度内容完善措施

1.构建完善的内部固定资产管理制度体系

公共图书馆除认真贯彻执行财政统一政策规定外，还需大力推进内部固定资产管理制度体系建设，使主干型的纲领性制度与分支型的专项制度在固定资产管理工作中相互配合、形成合力。一是文献资产管理制度。尽管有些公共图书馆为文献资料单独设置了管理制度，但从内容来看都过于简单，导致管理制度作用难以真正发挥出来[3]。文献资产的采购、加工、使用、处置等环节有别于一般家具设备类资产。公共图书馆应从固定资产管理角度出发制定专项制度，阐明文献资产的涵盖范围、具体分类、部门职责，明确文献资产作为固定资产的管理原则和管理模式。二是房屋资产管理制度。公共图书馆的房屋具有多种用途，需制定房屋管理制度，对各类用房的配置标准、申请程序、审批流程以及决策程序等问题进行明确，从而提高房屋资产使用效率。三是阅览流通领域专用家具及设备。在配置方面，阅览流通领域专用家具及设备主要根据实际业务需求来确定数量及性能要求；在使用方面，使用者及使用频率的差异造成了报废年限的差异。因此需要根据固定资产特点建立独立管理制度，对配置计划申报，日常维修管理，更新处置流程等环节进行专门的制度约束。

2.建立固定资产配置标准

在通用资产方面，除执行财政针对办公用途的配置标准外，需针对公共图书馆的各种专项业务工作建立业务用途的配置标准，业务用途与办公用途区别较大，不能一概而论，需在详细了解图书馆业务工作的基础上执行配置标准。针对阅览流通领域专用资产和专用业务资产也应建立配置标准，在详细调研馆内使用情况和市场行情的基础上，综合确定配置数量上限、价格上限和最低使用年限。

3.适时开展制度更新

近年来，国家和各级主管部门高度重视国有资产管理制度的创新，颁布实施了一系列重大方针政策，如2021年国务院颁布的《行政事业性国有资产管理条例》，2020年财政部发布的《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》等，为包括公共图书馆在内的事业单位构建高质量的固定资产管理制度体系提供了科学指引，成为公共图书馆与时俱进完善内部制度的政策依据。2022年文化和旅游部印发《公共图书馆文献信息处置管理办法》，对公共图书馆文献信息处置工作提供了统一规范要求，公共图书馆应根据要求进一步修订完善内部文献资产管理办法，提升文献资产管理科学化、专业化水平。

（二）固定资产管理制度执行完善措施

1.强化管理责任意识

公共图书馆应把固定资产管理工作的重要性提升到关系图书馆事业发展的高度。通过会议、培训讲解等多种形式，加大对固定资产管理政策、法规、制度在员工中的宣传力度，提高全员管理意识，使其充分意识到固定资产管理工作的意义。定期对员工，尤其是对各级管理人员进行固定资产管理有关内容的培训，强化守土有责的管理责任意识，特别是强化部门领导的责任意识，提升对固定资产管工作的重视程度，在部门领导换届变更时，明确增加固定资产管理责任移交作为工作交接的必备内容。

2.强化固定资产管理制度执行力

公共图书馆在制定完善的内部固定资产管理制度基础上，更应从固定资产配置、使用、处置等执行层面协同发力，以制度作为开展工作的依据，强化制度执行。在固定资产配置方面，严格执行预算申报制度，强化资产管理与预算相结合，特别是对大额专用业务及读者服务资产的配置，应要求申报部门提交包括资产存量、购置必要性、预期使用频率、预期使用效果等内容的申报说明，必要时进行专门论证，确保配置的科学性与合理性。在使用方面，固定资产在交付使用人时必须办理正式领用手续，签署资产领用单，在使用人发生变更时，及时办理转移手续，进行管理权的移交，变更信息在资产管理系统内同步更新。在处置方面，严格按照授权限额标准分级履行审批程序，经批准的处置事项由资产综合管理部门集中开展，其他部门和人员不得擅自进行处置。

3.建立制度执行监督及奖惩机制

公共图书馆应结合自身实际，把对制度执行情况的监督检查作为固定资产管理工作的一个重要环节。资产、财务、审计等职能部门相互协调，充分履行监督职能。资产综合管理部门对固定资产账实相符情况、配置效率、使用效果等进行监管，对盲目购置固定资产以及使用效益没有达到效果的，做到有责必究。财务部门对各部门预算执行情况进行监管，对未能按期执行的进行问责，来年核减预算经费。监察审计部门定期对固定资产管理情况进行检查，对发现的违规违纪行为进行追责。

公共图书馆应建立固定资产管理制度执行的奖惩机制，从而激发制度体系构建及执行的积极性与主动性，提升固定资产管理实际效果[4]。对制度执行情况良好的部门进行奖励，对工作成绩突出的个人进行表彰，通过精神及适当物质奖励提高员工对固定资产管理工作的积极性。同时进一步落实处罚规定，对确因部门或个人原因造成固定资产损失亏的，严格追究责任，依规进行处罚。

4.开展固定资产管理绩效考核

公共图书馆固定资产管理工作绩效考评可分为两个层级，一是针对公共图书馆的整体考评，二是针对部门的局部考评。在整体考评中，从固定资产人均占有情况、固定资产增长情况、资产调剂利用情况、购置费用节约情况对固定资产管理效果进行综合评价；从配置计划执行情况、政府集中采购情况、处置平台交易情况对资产管理规范性进行评价；从制度建设情况、管理能力建设情况对固定资产管理基础工作开展评价，逐步建立固定资产绩效管理长效工作机制，根据绩效考评结果及时发现并改正固定资产管理工作中存在的问题。在局部考评层面中，将馆内部门固定资产管理工作作为部门年度考核的重要内容，从固定资产配置、使用、处置三个环节全面评价工作开展情况。其中，定性考核内容包括是否设立财产管理员，办理资产流转等手续是否及时，资产标签粘贴是否完整，固定资产账实是否相符等；定量考核内容包括固定资产利用率、完整率、预算经费执行率等。同时强化绩效管理应用，建立固定资产管理工作与部门年度考核及固定资产配置挂钩的管理机制，对固定资产管理工作开展良好的部门，优先考虑其下年度固定资产配置需求，对工作开展较差的部门，核减其下一年度固定资产配置数量及金额。

结语

公共图书馆固定资产管理制度体系的建设并非只是简单的制定政策办法，在完善制度的同时，必须对制度运行情况予以关注。公共图书馆应在不断完善固定资产管理制度体系建设的同时，总结制度体系中的缺陷并不断予以完善，严格依规开展固定资产管理活动，强化制度执行力，使公共图书馆固定资产管理更加规范化、科学化。