关于防范化解区县级城投企业债务风险的思考——以Q城市建设投资集团有限公司为例

刘 娇

（临朐城市建设投资集团有限公司）

一、引言

Q城市建设投资集团有限公司是我国东部沿海省份经济发达地市的一家县级城投企业，成立于2017年10月，注册资本5亿元，隶属于县人民政府，是政府投资项目的投融资主体，以建设运营城市为宗旨，主要承担政府的棚改、道路、公园、绿化、学校等各类工程项目建设。截止2021年末，该城投企业资产总额216.98亿元，负债150.26亿元，净资产66.72亿元，资产负债率69.25%。负债中城投债的规模为131.87亿元，占比高达87.76%，存在较大的债务偿还压力和管控风险。

城投企业是我国经济体制改革下的特殊产物，起源于投融资体制和分税制改革造成的地方政府财权与事权的不匹配。[1]城投企业在20世纪90年代诞生，前身是地方政府融资平台，承担着地方政府的融资任务，在推动地区及城市化建设进程中发挥出了重大作用。[2]城投企业伴随着城市化进程的高速发展也迅速积累起了高企的债务规模。在我国经济进入新常态后，城投企业运营管理面临的政策、经济和行业环境均发生了巨大变化，其多年积攒起来的高额存量债务和持续运营所衍生的增量债务风险日渐凸显，遂成为当前财务管理实务中的难点和重点，亟需予以重点防范化解，以推动城投企业的持续高质量发展。

二、城投企业运营管理面临的环境分析

（一）宏观政策环境分析

党的十八大以来，我国经济高速发展，各地城投企业借助政府划拨的资产资源优势和政策利好，积极撬动债务融资的杠杆效用，迎来了事业发展的黄金期。在这个期间，城投企业随着体量和规模的持续增长，不断扩大融资规模，日渐严峻的企业债务风险引起了党和国家的高度关注，为避免发生系统性财政金融风险，中央相继下发了一系列关于收紧城投企业债务风险敞口的宏观调控政策。2014年10月2日，国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提出要“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务[3]”，首次在国家顶层设计层面上对地方政府性债务管理做出规范，也正式拉开了我国地方政府性债务整治的序幕。此后，财预〔2015〕225号文件、中发〔2016〕18号文件、财预〔2017〕50号文件、财金〔2018〕23号文件和《政府投资条例》等又先后对城投公司融资平台的管控措施进行了具体细化。2018年央行、银保监会、证监会、外管局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称《资管新规》，银发〔2018〕106号）的出台，使得非标、委托贷款、资管计划等表外融资渠道被逐渐封堵，大幅收紧了城投公司融资监管的空间。2021年，更是城投公司债务风险政策管控频发的一年。先是年初的沪深交易所城投债的“红黄绿”新规和银行间市场交易商协会的“企业分类”政策，提升了城投公司债券发行难度；后是年中的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）出台，严格限定了金融机构对城投企业新增流动性贷款的授信，力度之大前所未有，甚至引发部分金融机构对城投企业的“抽贷断贷”。以上不难看出，国家从宏观政策层面逐渐收紧了城投企业的融资渠道，压缩了城投企业的融资空间。

（二）中观行业环境分析

过去城投企业借助举债，通过基建投资和土地开发等职能的履行，对提升地方城市化建设和驱动地方经济发展做出了不可磨灭的贡献。城投企业的产生依附于政府，并不是完全意义上的自主市场选择。在我国经济步入增速换档期后，经济结构和经济增长的内生动力都发生了明显变化，地方政府过去依靠“大拆大建”来拉动经济增长的模式已经一去不复返了。当城投企业的业务基础发生根本变化时，如果在短时间内无法实现转型升级的实质性突破，城投企业的债务产出边际效益就会变得越来越低，当城投企业债务积压的风险无法得到充分化解或释放时就会诱发潜在风险，甚至有的会濒临“爆雷”。2020年11月的“永煤违约事件”和2021年4月的“春华水务违约事件”等更是连带着将城投债务违约的风险推上了风口浪尖，引发了投资机构和社会公众的广泛关注，成为不可回避的现实问题。目前，在经济增速放缓和投资预期转弱的环境下，叠加严峻的融资监管，城投企业“举债——使用——偿还——再举债”的运营模式愈发艰难，债务管理面临的压力越来越严重，亟需谋求风险防范和化解的路径。

（三）微观企业环境分析

Q城市建设投资集团有限公司在企业组织形式上看，虽然是独立的法人建制，但是在实际业务运营中还烙有明显的行政痕迹，更像是政府职能部门的延伸。具体表现：一是企业主要负责人和领导班子通过行政任命，政府对城投企业成立的初衷是依托政府资产资源优势进行非市场竞争领域内项目的投融资建设，以实现国有资产的保值增值，这就决定了对企业管理层的容错空间较小、容错机制较少；二是企业运营发展主要靠政府政策，面临较强的政策风险，当背靠政府的隐性优势不再时，企业面向市场的信心和能力就会不足；三是企业现有主要资产多为政府无偿划拨，看似规模大实际上质量并不高，企业经营业务板块看似涉猎的领域不少，但是盈利能力却不强。当前，Q城市建设投资集团有限公司的主业主责多布局在城市基础设施建设、土地开发整理、水气供应等公益性和准公益性领域，在实务管理工作中，基于现有的业务运营模式沉淀了高额的政府代建项目形成的存货和政府部门业主的应收账款，掣肘于变现能力较弱的实际情况，始终不能产生稳定的现金流，造血功能不足导致企业暂时无法摆脱依靠对外融资发展业务的路径依赖，债务风险防范和化解的任务依然任重道远。

三、城投企业债务风险的防范化解路径

（一）认真研判融资政策规定，全面摸清各类债务底数

准确研判国家对城投企业债务管理的制度规定是防范化解其债务风险的前提。在债务风险防范上，Q城市建设投资集团应坚持底线思维，坚决不触碰政策红线，厘清融资渠道边界和融资规模上限，在全面盘点存量债务底数的同时，根据投资计划和项目工期进度合理预估债务增量，结合现金流实际和债权回款情况拟定资金预算，合理规划好债务期限，防止资产端与债务端的期限错配，全面梳理债务构成，以资产负债率为锚点，按照年度预计的指标下降幅度，分解各债务组成部分的压降金额，确保资产负债率在预期允许的范围内稳健运行，切实降低负债经营风险。充分盘活资金管理，实施资金集中收付结算制度，发挥存量资金规模优势，一方面争取金融机构最优惠存贷利率，提高资金存款的利息收益，降低资金缺口的融资利率；另一方面充分发挥集团公司权属企业间的资金调配功能，防止出现资金盈余与资金短缺共存的被动局面，从资金管理的底层逻辑构筑起安全的债务风险防控体系。

（二）科学评估债务投入产出，切实提升债务使用效率

城投债的风险防范重心应该落在城投债的产出上。[4]Q城市建设投资集团有限公司应将债务风险管控的重点聚焦在债务资金的配置效率上，改变过去以债务规模单一评价维度划定债务风险的传统做法，运用DEA模型和Malmquist指数测算城投债投资效率和经济增长效率来分析城投债风险,合理量化各类债务资金、各笔债务资金对不同投建项目的配置效率，重点支持未来能够持续产生现金流或持续产生收益的项目，从根本上降低城投企业的债务风险。同时，对不同产出效率的城投债务结合投入产出效率值和制约因素实施差异化的风险防控策略[5]。属于债务规模效率低这一因素而诱发的城投债务效率低的债务，管控的重点是抑制债务规模的无序扩增，使其由注重规模向注重效率转型，进一步提升债务对经济发展质量的驱动作用。属于技术效率低这一因素而诱发的城投债务效率低的债务，管控的重点则是切实提升债务类别的运营效率和管理水平，持续优化债务的投资方向和支出结构。最终多措并举收窄债务风险管理敞口，有的放矢提升不同债务类别使用效率。

（三）不断创新融资管理方式，持续拓宽融资渠道来源

尽管国家通过打制度组合拳的方式全面收紧了对城投企业的融资管控，但是并没有一刀切地堵塞城投企业的融资渠道和融资方式。Q城市建设投资集团有限公司在未来的债务融资方式和渠道上，更应该走创新之路，结合自身业务运营优势和资源禀赋优势，不断拓宽融资渠道，探索新的融资方式。一是积极对接资本市场，重视市场化信用建设，找准公司战略规划与所在县域区位优势和经济优势的融接点，提升经营管理能力，改善财务管理状况，逐步提高外部信用等级评定，提升公司在资本市场的信用度和知名度，全面拓宽与资本市场和金融机构的合作空间，持续增强公司的筹融资能力，合理降低融资成本，确保公司存量债务的平稳接续和公司营运资金不断流，为公司高质量转型发展和现代化高品质城市建设提供有力支撑。二是转变投建项目的融资理念，持续拓宽融资渠道，对拟投建项目进行前置可行性评价论证，确保投建项目有保有压，坚决杜绝边建设边筹资的粗放融资模式，对符合预期投资收益的项目实施封闭运作，做好资金筹集规划，坚持以自有资金和开发贷为主要筹资方式，对确有资金缺口的，通过资产证券化、专项贷款等方式予以补充解决，实现项目投建资金管理“借款、投资、回款、还款”的良性闭环，化解新增债务合规风险。

（四）建立健全法人治理结构，充分激发公司内生动力

健全的法人治理结构是防范化解城投公司债务风险的关键。未来，Q城市建设投资集团有限公司要按照现代公司法人治理结构重构企业组织管理架构和运营模式。首先，厘清政企管理关系，明确政府与城投企业间的各自定位，划定政企管理边界，各司其职、各负其责，确保不越位、不缺位、不错位，从顶层设计上完成城投企业的法人治理结构。其次，按照现代化企业运营机制激发公司发展的内生动力，地方政府要逐步摆脱直接下场管理的模式，减少行政干预，管控思维完成从“行政化”到“市场化”的转变，管控方式实现从“管理”到“监管”的转变，充分运用授权经营机制，赋予城投企业一定的自主经营权，给予城投企业管理层一定的容错空间，适时引入职业经理人管理机制，提升城投企业的市场化运作能力。再次，在满足地方政府基础设施建设与产业服务的基础上，优化城投企业的产业布局，锁定公司主营业务和优势资产，探寻可持续发展的市场定位，真正提高自身的经营管理能力和盈利变现能力，打造城投公司“资源——资产——资本——资金”的良性循环，以稳健的现金流获取能力防范化解债务风险。最后，推进城投企业的股权多元化发展，目前山东省已经出台了相关文件明确鼓励区县城投公司的股权多元化，提出要“积极引进省内外战略合作伙伴及社会资本投入，逐步将融资平台公司打造成产权主体多元化、治理结构完善、符合现代企业制度要求的国有企业[6]”，Q城市建设投资集团有限公司可依此积极探索股权多元化发展的路径，做大做强，以全面提升债务风险的防范化解能力。

四、结语

城投企业债务风险防范化解的路径并不是一成不变的。未来，Q城市建设投资集团有限公司在债务管理运营中，要持续探索与政府职能变化和投融资体制改革创新相适配的管理路径，不断提升自身债务风险的防范化解能力，为县域城市化建设和社会经济发展做出更大贡献。