创新农村牧区集体经济发展路径推动乡村振兴战略实施——基于镶黄旗推进牧区集体产权制度改革的探索

刘兴伟，额尔登图，陈跃茹，罗 磊，苏日古嘎，孙星星，包乌日娜，赵静漪，朱文新，徐永乐，安正中，安西龙

（锡林郭勒盟农牧技术推广中心，内蒙古锡林浩特 026000）

1 加强组织领导，统筹推进工作

根据牧区集体产权制度改革涉及面广、矛盾多、风险大的特点，为稳妥有序推进改革工作，镶黄旗党委、政府高度重视集体产权制度改革工作，召开全旗集体产权制度改革动员大会，明确各苏木镇、各嘎查委员会和各有关部门工作职责和任务。成立了由政府副旗长任组长，各相关部门为成员、多部门协调配合的专班组，切实加强改革工作的组织领导、统筹协调、调度指挥。

镶黄旗结合地方实际和发展规划，先后制定了《镶黄旗牧区集体产权制度改革工作方案》《镶黄旗牧区集体资产清产核资工作实施方案》《镶黄旗牧区集体经济组织资产股权量化指导意见（试行）》《镶黄旗牧区集体经济组织成员身份界定工作指导意见（试行）》等政策指导性文件，为全面推进牧区集体产权制度改革工作指明了方向，统一了全旗工作节奏，为改革工作顺利推进奠定了基础。

2 强化宣传引导，营造良好氛围

为解除群众疑惑，提高其对集体产权制度改革的知晓率、参与度、认同感，工作组通过“分包划片”责任区，采取“线上、线下、平面、立体”相结合的方式进行全方位宣传。

一是入户走访座谈，发放宣传单、工作指南、《致牧民朋友的一封信》等资料，一户不落开展政策讲解，广泛宣传牧区集体产权制度改革工作的目的和意义，做到宣传无死角、全覆盖、家喻户晓。二是充分利用广播、电视、网络、报刊、微信平台等媒体，引导牧民准确理解牧区集体产权制度改革的重要性，为牧区集体产权制度改革工作的顺利实施营造良好的舆论氛围。三是确保政策执行不走样，紧紧围绕关键环节，采取外出学习、集中培训、现场指导等方式，对各级产改业务人员及嘎查集体经济组织负责人、嘎查会计等进行培训。先后参加了自治区级、盟级农村牧区集体产权制度改革工作师资培训班。与此同时，邀请自治区专家现场指导授课，传授工作方法、工作程序、工作内容和业务流程，为镶黄旗集体产权制度改革工作的高效推进奠定了技术基础。在此基础上，全面实行阶梯式培训模式，同步在全旗三个苏木镇开展集体产权制度改革工作培训，聚焦成员身份确认、股份设置、股份量化、成立股份（经济）合作社等技术路线和操作规范。四是走出去学回来，赴陕西省榆林市（全国改革工作试点）余兴庄办事处赵家峁村、金鸡滩镇白舍牛滩村交流学习，围绕改革工作难点及瓶颈，充分借鉴兄弟省市在政策保障、组织建设、制度机制、资源整合等方面的先进经验和成功做法。

3 摸清核实家底，明晰产权归属

清产核资和身份确认是集体产权制度改革的关键环节，做好这两项工作，可为发展壮大牧区集体经济、增加牧民收入、维护社会稳定、实现乡村振兴打下坚实基础。镶黄旗积极探索、统筹谋划，逐步构建起“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的集体产权制度，严格按照“清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台管理”六大步骤操作程序，上下同心对全旗60个嘎查集体资产进行全面清查，理清了各项资产，并登记入册。在清产核资环节，相关职能部门通力协作，利用测绘仪器，对嘎查集体土地进行精准测量、定位，确权。对账内资产资金、债权债务和嘎查级资源，采取以账找物、以物对账、账物相符的办法做到了账目清、资产清、类别清，实现了“账据、账账、账实、账款、账表”五账相符，彻底理清了产权关系。2019年5月，镶黄旗被提升为国家农村集体产权制度改革试点县旗之一。

身份确认工作涉及广大牧民群众的切身利益，为稳妥做好该项工作，各嘎查召开牧民代表大会集体决策，按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，统筹考虑户籍关系、草场承包关系、对集体贡献度等因素，坚持有法依法、民主协商机制。围绕群众对集体经济组织成员身份确认关注度高的“外嫁女”、服役士兵、外出务工人员等特殊人群，制定出成员身份确认补充模板，对特殊人群进行二次增补，有效解决了特殊人群的成员身份确认问题，给他们吃下了一颗“定心丸”，从而稳定了服役士兵保家卫国的“军心”，安抚了外嫁女成家立业的“民心”，增强了打工创业者的“信心”，凸显了身份确认人性化。通过“户主申报、调查核实、审核甄别、审核公示、民主表决、群众确认”等一系列工作程序，镶黄旗顺利完成成员身份确认工作。

4 全面量化股权，盘活资产资源

镶黄旗从乡村振兴战略的高度出发，逐步规范内部管理机制，积极探索建立嘎查级集体闲置资源资产有偿使用制度，盘活嘎查集体所有的草场、办公用房、牲畜棚圈、生产装备设施等，通过独立经营、联合经营、股份合作或承包等形式，让“死资源”变成“活资产”。

一是健全内部组织架构。为建立健全集体经济组织内部控制制度，促进规范化管理，确保广大成员合法权益，2021年8月，通过司法部门合法性审查，制定《镶黄旗集体经济组织选举工作办法》及选举程序，选举产生了各嘎查股份经济合作社理事会和监事会，统一经营管理集体经济组织。二是科学进行折股量化。按照“依法有序、公开公正、民主决策、群众认可”的原则，将集体经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员。对于经营性资产折股量化到成员形成的股权不随人口增减变动而调整，实行“量化到人、确权到户、户内共享、长久不变”的股权静态管理模式。三是规范组建股份经济合作社。为更好地发挥管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员的功能作用，按照审批工作程序，镶黄旗60个嘎查全部成立股份经济合作社，均进行了登记赋码取得了《农村集体经济组织登记证》，并在银行设立了基本账户和专用账户，同时建立起集体经济“三资”监管平台，将集体股份经济合作社财务管理从嘎查委员会账户中剥离开来，包括经营性固定资产、牲畜资产、涉及集体经济的资金等全部纳入集体经济组织账目，实现了60个嘎查集体经济组织财务正常运转，市场主体作用发挥日渐明显。

5 破解改革难点，释放发展潜力

经过四年努力，镶黄旗严格落实上级改革要求，分步骤扎实有序推进改革工作，全面完成了全旗60个嘎查集体产权制度改革试点基本任务。

一是激活了牧区“沉睡”资源，破解了产业发展难题。以股份化为核心，以股权为纽带，把全旗各类分散资源要素聚集起来，折股量化后参与畜牧业生产，有效盘活了牧区“沉睡”资源，从根本上攻克了资源、资金、牧民分散这一阻碍牧区经济发展的难关。围绕人员、草场、资金、经营主体、嘎查集体经济五个要素，通过股份制改革，盘活了牧区自然资源、财政补助资金和人力资本，既鼓起了牧民群众的“钱袋子”，又破解了产业发展缺资金的难题。二是促进牧区产业振兴，拓宽了牧民增收渠道。积极引导牧户以草场、劳动力、技术入股，通过“联产联业”、“联股联心”的产业发展格局，切实建立起现代畜牧业集约化、规模化经营的新机制，使牧民身份由单一养殖主体转型为股民和产业工人，成功搭建起一、二、三产业融合发展的新平台，走出了一条牧业产业化、牧区城镇化的发展新路子，有效拓宽了牧民增收渠道，推动了乡村产业振兴深入实施。三是壮大牧区集体经济，提升了嘎查治理能力。通过盘活闲置的牧区集体资源资产，增加了集体经济积累，实现了嘎查集体经济总量稳步增长，全面消除了嘎查经济“零”积累。嘎查集体经济的发展壮大，破解了制约牧区发展的瓶颈，提升了嘎查治理水平，有效促进了牧业增效、牧民增收、生态增值。