大力推行城市社区居家养老服务

●李中原 陈文晖

根据我国第七次人口普查的结果，2020 年我国60 岁及以上人口数为26402 万，占总人口的18.70%，人口年龄结构从中度老龄化趋向深度老龄化，我国的养老服务面临严峻挑战。城市社区居家养老服务兼具家庭养老与社区服务的优势，是一种符合当前我国城市老年人经济能力与生活习惯的养老方式。促进城市社区居家养老服务的发展，是应对人口老龄化问题的重要举措。

一、城市社区发展居家养老服务的基本现状

城市社区居家养老服务是指在城市社区建立一个社会化的养老服务体系，它以家庭为核心、社区为依托、专业化服务机构为载体，通过政府购买服务、社会公众参与、企业与社会组织承办的运作方式，采取上门、日托或邻里互助等服务形式，为居家养老的老年人提供以生活照料、医疗康复、心理慰藉等为主要内容的社会化服务。发展城市社区居家养老服务具有独特作用，不仅可以缓解我国养老需求与老龄事业发展不足之间的矛盾，还可以培育新的消费需求市场，挖掘新的经济增长点，提升基层社会治理水平，推进社区管理体制的完善。当前我国城市社区居家养老服务的发展已初具规模。

1.出台了城市社区居家养老服务政策

2013 年9 月，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，2014 年8 月，财政部、国家发改委、民政部、全国老龄办出台《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，2019 年4 月，国务院办公厅发布《关于推进养老服务发展的意见》，2020 年12 月，国务院办公厅印发《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，2021 年12 月，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》。这些政策文件都强调了要发展社区居家养老服务，以满足老年人物质和精神生活方面的基本需求，是指导社区发展居家养老服务的纲领性文件。

2.主要以“政策试点”方式推动社区居家养老服务工作的开展

从2005 年开始，全国各地逐步开展养老服务试点、示范工作。例如，湖北省民政厅于2015 年出台了《关于开展城乡社区居家养老服务社会化运营的指导意见（试行）》，其中明确提出，“2015 年，每个县（市、区）分别选择一批城乡社区居家养老服务中心，开展不同类型的社会化运营试点工作，并不断总结推广，力争开展社会化运营的城乡社区居家养老服务中心以年均10%的比例增长”。

“政策试点”方式在推进城市社区居家养老服务工作中具有积极作用。一是可以成为实践创新的前沿阵地。例如，湖北省孝感市孝南区建立了居家养老服务的智能化平台——孝感市96580 居家养老服务中心，该中心成为社区及老年人与各种家政服务公司之间的纽带，老年人通过拨打96580 即可获得各种家政服务。二是可以成为推广的经验。政策试点的“先试先行→典型示范→以点促面→逐步推广”，已基本成为我国许多政策推行的固定程式，目前我国也是按照这种模式来推进社区居家养老服务的发展。三是降低了改革风险，提高了成功率。由于试点范围较小，因而具有“收放自如”的优势，改革的风险也较小。此外，开展居家养老服务试点工作可以试行不同类型的方案，增加了政策方案的可选择性，从而提高了成功率。

3.探索出了四种城市社区居家养老服务模式

经过多年探索，按照“先行先试、以点带面、整体推进”的工作思路，我国已探索出四种城市社区居家养老服务模式。

一是政企协同模式。通过PPP 市场化运作方式，政府把社区养老服务外包给养老企业，同时给予资金、政策等的支持，并对承包方的养老服务进行监督。例如，武汉市政府与侨亚公司合作，让侨亚公司入驻社区以“互联网+养老”方式提供服务。这种利用网络技术的方式可使线上与线下相结合、实体与虚拟相融合，有效整合了养老服务的需求方、供给方、服务平台监督方及维护方。

二是政、社协同模式。政、社协同是指政府通过服务外包与社会组织展开合作，政府给予社会组织以扶持和资助，社会组织则通过整合社会资源，提高养老服务水平。例如武汉市“道能幸福食堂”从创办初期至今，务实搭建工作平台，街道、社区向其提供免费场地、设备等，两万多名义工和志愿者轮流参与服务，大大降低了运营成本。此外，“道能幸福食堂”还接受企业和爱心人士的捐赠，缓解了运营的经济压力，目前初步形成政府资助、社会捐助、个人自助的可持续、可复制发展模式。

三是多层级养老服务协同模式。主要是各级政府组织（市、区、街道）及社区居委会通过发挥各自的职责功能，实现养老服务的上下联动及协同化运作。在该模式中，市、区政府给予宏观上的统筹与指导、政策制定与扶持、监督评估，街道办事处则推动上下联动、贯彻执行、组织策划、部署实施，社区居委会负责自我管理与服务，同时对上级部门的协调政策给予配合并细化落实。

四是功能复合型养老服务模式。功能复合型养老服务模式是把医疗护理、社区养老、家庭养老等服务功能进行整合，形成多样化、多层次、立体化、复合式的政府支持、企业主导的多功能养老服务模式。这一模式能满足老年人的现实需求：首先是医护养结合，即将医疗护理资源与养老资源融合起来。其次是“居机结合”，即居家养老与机构养老相结合，家庭养老服务对象和养老院老人白天共同生活，改变了入住养老院老人单调枯燥的生活状况。同时，家庭养老的特殊群体（如摔伤需治疗的老人、子女临时外出无法照料的老人）可以临时入住或短期入住社区养老院。

二、城市社区居家养老服务存在的主要问题

1.舆论引导不够

一是舆论宣传渠道不够畅通。传统媒体向公众宣传社区居家养老服务时，存在宣传内容不全面、宣传次数少且多次宣传间隔时间长等问题；新媒体进行宣传时，存在宣传对象单一、信息公布影响范围小等问题，不能有效针对全体民众进行舆论引导。二是居家养老信息传达不到位。居家养老服务宣传的针对性较弱，采用的是“普遍性采集信息—发布信息”方式，没有根据不同主体的不同情况对社区居家养老服务内容进行宣传，导致不同人群得到的信息有差异且不完整，难以形成全面且具有时效性的认知。三是舆论引导互动性差。传统媒体采用文字、语音、视频方式进行信息传播，虽能给公众以直观印象但存在短板，主要体现为难以及时了解公众对于居家养老服务的态度，也难以及时获取公众对居家养老服务模式的反馈意见；养老服务网站虽能提供联系方式，但公众对养老服务网站的了解程度较低，从而导致网站利用率不高；相关微博账号活跃程度较低，也缺乏有效的运营管理，未能发挥与公众积极互动的作用；政府有关部门缺乏与公众的宣传互动，未能提升公众对居家养老的重视度。

2.工作推进不够

试点、示范单位推进居家养老服务工作的差异导致一些试点经验不具有借鉴性，例如资金“堆出来”的“成功经验”就不具有推广性。此外，部门协同配合也不够。社区居家养老服务的推进工作需要财政、卫生、消防、工商等多部门的协同配合，但这种协同配合很多时候仍停留在政策层面，尚未落到实处。

3.人才队伍建设不够

一是从事养老服务人员数量不足，“护工荒”问题严重。招录难、留人难是各地社区居家养老机构面临的共同问题。由于社区居家养老服务工作压力大、薪资待遇低，护理人员又没有社会保险，致使养老服务难以吸引来专业人员。而已有的养老护理人员流失严重，“护工荒”问题亟待解决。二是护理人员专业技能不足，缺乏相应的培训。我国现有的养老护理人员普遍存在专业技能不足的问题，主要原因在于人手不够和资金短缺，致使护理人员可以获得培训、进修的机会非常少。已有培训方式主要是同行之间的经验交流，远未上升到职业化和专业化的高度。

4.信息平台建设不够

一是各种居家养老服务资源难以实现整合。社区、加盟服务商在征集老人及其家庭基本信息时遭遇不信任，老人及其家人担心信息诈骗和骚扰，这些问题给信息平台建设带来一定的困难。公安、卫生、统计等政府部门各自拥有着居家养老服务所需的各种信息和资源，但这些信息和资源没有得到整合与共享。二是养老服务需求主体和供给主体的多样化差异没有得到规整，许多居家养老服务信息平台的配套服务没有跟上养老需求。由于竞争激烈、用工成本上升、老年人节俭消费观等因素影响，加盟服务企业的利润空间受到挤压，积极性受挫。老年人收入普遍不高，还没有形成花钱购买养老服务的消费观念，这导致部分设施设备的闲置，影响社区居家养老服务良性运营局面的形成。

5.社会组织培育不够

一是部分参与养老服务的社会组织自身不完善，却被政府盲目引入社区承担居家养老服务任务。部分社区引入社会组织承包社区居家养老服务，并给予各种补贴和资助，但过度的商业化运营会侵蚀服务的公益性。二是我国专门的养老协会数量较少，工作人员主要以社会兼职人员为主，专门性、专业化的工作人员较少，日常工作主要以探望老年人、组织老年人开展文娱活动为主，而在规范市场、沟通政府、促进养老行业整体水平提升等方面做的工作很少。

6.医疗服务供给不足

一是医疗服务专业层次较低。大多数居家养老服务中的医疗服务只是提供日常体检和简单理疗，缺乏个性化服务和高层次的医疗服务。二是“医护养”协同性较差。由于社区居家养老服务中专业医疗人才尤其是技术过硬的养老护理员和专业康复师很缺乏，加上“医养结合”的建设运营资金紧张，导致“医养结合”模式推广难度大，专业治疗医院与社区居家养老服务中心对接不起来。

7.社区机构综合保险推广不够

我国大部分地区对于实施社区养老机构综合保险还仅仅停留在文件层面，只有少部分地区予以实施，这制约了居家养老服务事业的健康发展。社区养老机构综合保险的社会接受程度较低，社会普遍对社区养老机构综合保险的了解不足。

8.政府职能发挥不够

一是政府规划欠缺，部分地方缺乏系统发展社区居家养老服务的顶层制度设计。二是资金保障有待加强。我国养老服务机构普遍面临政府资助标准过低、社会捐赠有限等问题，由于资金不足，社区养老机构能够提供的服务有限，无法满足老年人护理、心理慰藉等多层次需求。三是协调和整合社会力量不到位。我国养老服务产业规模小、层次低，服务水平不高，民间资本的积极性没有得到充分激发，社区志愿服务和家庭邻里资源也没有得到充分利用。四是监管职能不足。社区居家养老服务行业监管体系尚未建立，在行业准入与退出、服务质量与评估、人员从业资格、机构财务报表的公示公开等方面都存在着不同程度的监管不足和监管缺位问题。

三、大力推行城市社区居家养老服务发展的建议

1.加强舆论引导

一是加强舆论传播渠道管理。对传统媒体做出宣传要求，确保养老服务的有效宣传；规范微博、微信等新媒体的运用，确保信息资源的时效性和实用性。二是推广社区居家养老服务宣传活动。引导企事业单位、街道、社区开展养老慈善捐助等活动，积极探讨养老服务模式，扩大宣传效应；动员公益团体、社会公众参与服务活动，发挥社会力量的联动效应。

2.完善工作推进方式

一是提高政策试点的推广性。结合政策特质，选择普遍性强、适宜度高的试点对象；将试点模式从外来型转变成内源式，侧重于自主创新；建立动态监督机制，对发现的问题及时调整。二是加强部门协同配合。组建养老服务产业发展领导小组，推进养老服务产业的发展；强化老龄委的力量，避免部门相互推诿，促进协调沟通。

3.优化养老服务人才结构

一是壮大志愿者队伍。动员具有专长的退休人士加入护理行列，鼓励其子女参与“家庭自助式”居家养老服务；多渠道、多形式地吸引高素质人才加入志愿者行列。二是提高队伍专业化水平。依托院校、养老机构，建立养老服务实训基地，健全养老学科体系。对取得岗位资格和职业资格的人员，实行专业注册护士、养老护理员、社区护工的差别化管理；针对不同护理人员开展定期培训活动，同时注意基础知识和专业技能的分类培训。三是给予居家养老服务人员更多人性化关怀。针对养老服务人员建立长效激励机制，提高其薪资待遇，通过多种方式舒缓服务人员的心理压力，加强人文关怀。

4.打造信息服务平台

一是整合各种养老服务信息和资源，打破共享壁垒。实现信息和资源在公安、卫生、统计等部门间的共享，形成良好的共享机制；借助信息平台实现老年人体检数据和医疗数据的信息共享，增强日常养护和医院治疗的协同。二是完善政府购买居家养老服务方式，让养老服务需求和供给有效对接。加大政府补贴力度，调动加盟服务商的积极性，完善养老服务供给的种类；把加盟服务商的信息登记和老年人的需求结合起来，加强供给和需求双方的互动，引进服务动态评价机制，对评价不好的加盟服务商定期淘汰，对评价较高的加盟服务商给予一定的奖励。三是培育居家养老服务市场，建立公平的市场价格机制。政府给予适当的资金扶持，帮助加盟服务商打开市场，推动居家养老服务市场的形成；综合考虑物价水平、社区老年人实际需求和支付能力等因素，建立起各方都能接受的养老服务价格体系。四是宣传和引导相结合，转变老年人消费观念。引导老年人进行有偿消费，形成“花钱买服务”的市场氛围。

5.培育和强化养老服务组织及其行业协会的功能

一是加大政策扶持力度，培育和发展养老协会组织。在登记审批上，减少审批环节、放宽准入条件，吸引社会力量参与；在运行机制上，保障社会组织的独立地位，实现其依法自治和规范运作；在资金来源上，通过成员会费、社会捐赠、政府补贴等形式拓宽资金来源渠道。二是完善养老协会组织的机构设置，健全其内部机构，如理事会、委员会、执行部门等，提升组织专业化水平。

6.增强医疗服务供给

一是推进“医养结合”模式。社区卫生服务中心可与居家养老服务中心签约，成立家庭医疗服务科，专门向老年人提供专业化医疗服务；同时，政府要从政策和资金上扶持“医养结合”康复养老机构的发展。二是根据老年人的差异化服务需求，构建层次化服务体系。对老年人的需求定期进行调查、评估，及时调整或更新服务项目；建立重大疾病无线呼叫中心，将终端放在社区卫生服务中心，确保老年人在发生重大疾病时能够快速对接医院，及时得到救治。

7.完善养老保险制度

通过出台文件、媒体宣传等方式使养老机构充分了解综合保险的重要性和运营机制，提高对养老保险的认知，扩大市场需求。通过试点探索，扩大养老机构保险的影响力。选取不同发展程度的县市作为试点，发现试点中的难点，并辅以政府引导，使养老机构保险的优势得以最大化发挥。

8.重塑政府职能

一是强化规划职能。制定各项支持社区养老服务的规划政策、针对社区养老服务设施和项目的财政支持计划、城市公建配套法规等。二是加大资金扶持力度。加大养老服务资金投入力度，建立财政预算制度；完善养老资金使用的审计、监督、评估制度，倡导建立社会慈善捐赠机制。三是发挥政府协调整合功能。通过授权等手段形成政府与市场、社会主体的协同机制；成立专门的组织机构，促进养老资源整合与共享的专业化。四是出台居家养老服务供给、监督与评估等各类标准。结合我国各城市的实际情况，出台相应的城市社区居家养老服务标准，对服务人员素质、服务内容和质量、服务流程、服务方式、服务态度、考核服务内容、绩效评估等都进行可量化的标准化设定。