新余市统筹城乡发展的实践探索及启示

胡军华，林平水，秦耀辉，张建军

（新余市农业农村局，江西 新余 338000）

1 新余市统筹城乡发展的主要成效

自中共江西省委、省政府确定新余市为全省统筹城乡一体化工作试点市以来，该市精心部署，积极探索，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划，整体推进，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、公共设施、公共服务、社会保障和生态环境保护等方面一体化发展，逐步实现城乡在政策落实上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致，城镇居民与农村居民共享改革发展成果，使整个城乡经济得到全面、协调、可持续发展，试点工作取得了阶段性成效，城乡一体化局面初步显现。

1.1 城乡经济快速发展

一是全市经济实力明显增强。目前，全市实现生产总值1252.12亿元，人均GDP达到106110元，财政总收入88.94亿元，城镇居民人均纯收入47574元，农民人均纯收入28359元。其中，全市生产总值、社会消费品零售总额、实际利用外资等指标增幅位于全省前列，财政总收入、地方财政收入、规模以上工业增加值、固定资产投资等稳步上升。二是中心镇建设日新月异。2021年11个中心镇财政总收入达30.31亿元，其中有8个中心镇财政总收入超过1亿元。集镇建成区面积达到31.32平方公里，集镇人口总规模达到13.21万人，其中1万人以上的有4个镇。三是三次产业融合发展。通过实施“十百千亿工程、突破工业5000亿”、农业产业化“3321”工程和“1010”工程、商贸流通业“1020”工程，大力推进新型工业化、农业产业化和服务业现代化，三次产业结构经济布局协调、结构合理、三产互动、城乡经济相融、多个支柱多元发展的现代化产业体系。

1.2 城乡规划体系基本形成

一是形成了“一带一廊双核五区”的市域空间结构体系。二是打造出“三城两区”宜居城市新名片，即袁河生态新城、孔目江新城、仰天岗国家生态城、新宜吉区、江西省职教园区。三是编制完成了全市经济发展战略规划、土地利用总体规划以及城乡一体的基础设施、社会事业、生态环境等专项规划，初步形成了城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的发展规划体系及监督执行体系。目前主城区面积扩大到86平方公里，市城区人口近40万，分宜县城区人口20万以上，中心镇人口总规模在11万以上。

1.3 城乡基础设施日益完善

全市城乡一体的交通、通信、供水、供电、供气等网络初步形成。“村村通”“组组通”水泥公路建设基本完成，每平方公里公路密度达1.5公里，城市公共交通基本实现了以市区为中心的“半小时经济圈”，邮政网络覆盖率100%；广电网、电信网、互联网“三网融合”，已完全覆盖行政村，农村供水也已全覆盖，农村安全饮水普及率达98%，实现了城乡电网全覆盖和同网同价，建成新农村电气化镇、村共10个。

1.4 城乡社会事业均衡发展

一是城乡一体的保障体系基本建立。全市城乡基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、失地农民养老保险基本实现应保尽保，全市80岁以上老人享受高龄补贴，每年补贴资金在3200万元以上，所有乡镇（办）和社区都建立了劳动保障事务所或工作站。二是新农合扩面提标实现全覆盖。全市新农合参合率达100%，实现了应保尽保，基本药物制度改革已在全市全面实施，全市所有乡镇卫生院已完成标准化建设，有32个村卫生室达到省卫健部门建设标准。三是城乡教育得到均衡发展。全面落实城乡义务教育“两免一补”政策，实施“三进工程”，即幼儿进园、小学进镇、中学进城。四是城乡文化市场进一步繁荣。全市建有农家书屋402个，农村广播综合覆盖率达99.25%，电视综合覆盖率达99.35%，多套节目传输系统已覆盖所有乡镇和行政村。

1.5 城乡生态建设初见成效

一是“十大节能减排”工程高效推进。圆满完成了万元生产总值能耗5年下降20%的目标，主要污染物排放总量逐步得到控制，顺利完成了“十一五”规划的减排任务。二是环境污染得到综合治理。全市境内主要河流湖泊水质保持稳定，城市饮用水水质达标率为100%，仙女湖、孔目江两个饮用水源保护区内地表水质达到Ⅱ类，袁惠渠、袁河地表水质达Ⅲ类，主要河流断面水质优良率为100%；全市森林覆盖率达到52.74%，城镇人均绿地面积达到15.8平方米，其中城区绿化覆盖率达47.56%；全市全年空气质量优良天数增加至330天，城区及县区乡镇空气质量均达到国家二级标准。三是农村环境明显改善。全市已有国家级生态乡镇1个，国家级生态村1个，省级生态乡镇7个，省级生态村10个。

1.6 城乡制度改革稳步推进

目前，该市已在城乡“一元化”户籍管理制度改革、“扩权强镇”改革、农村宅基地置换城镇住房和农村产权制度改革、小城镇建设投融资体制改革、城乡建设用地增减挂钩和土地流转制度改革等多个方面进行了实践探索，并选择了试点镇，制定了试点实施方案和具体操作细则，各项改革工作正在有条不紊地进行，为进一步推进统筹城乡一体化发展奠定了基础。

2 新余市统筹城乡发展的经验做法

统筹城乡发展是社会效率与社会公平的体现，是统领社会事业全面发展的内在主线，是构建和谐社会、全面建设小康社会的根本保障，是解决三农问题和城市问题的治本之策，同时也是践行科学发展观的重要内涵。新余市牢牢抓住全省统筹城乡经济社会发展一体化试点市的机遇，紧密联系市情实际，坚持以统筹城乡一体化发展为目标，按照城乡统筹发展的理念，大胆创新发展思路，初步探索出了“一个切入点”（以中心镇建设为切入点）、“三个集中”（工业向园区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中）、“四项改革”（城乡一元化户籍管理制度改革、强镇扩权改革、农村宅基地换房改革、农村产权制度改革）、“七个一体化”（城乡规划布局、基础设施、经济发展、公共服务、就业社保、生态环境、体制机制一体化）的统筹城乡发展之路。

2.1 实现城乡规划布局一体化

新余市按照“全域新余、组团发展”的理念，把全市作为一个整体来统筹规划，制定了市域规划和经济发展战略规划，基本实现了中心城区和县区、乡镇控制性详细规划全覆盖。一是以建设赣西区域中心城市为目标，完善城市功能，提升主城区品位。围绕建设“新型工业城、科技创新城、生态文明城”目标，加快建成“南昌的远郊、长沙的近邻”，协调推进“三规统一”，实现中心城区近期建设用地控制性详规全覆盖，抓好重要地段、重点区域的城市设计，修编和完善城市绿地系统、排水、停车场等专项规划。二是以主城区为“中心团”，组团向外扩张，形成各具特色的功能区。除了原有的高新技术产业开发区、仙女湖旅游区、孔目江生态区外，又建设了“三城两区”（袁河生态新城、孔目江生态新城、仰天岗国际生态城、新宜吉新区、职教园区）。三是以乡镇为“卫星团”，以清宜线和浙赣铁路为两轴，形成各具特色的功能镇。另外，除了加强分宜县县城的建设外，围绕市主城区从东南西北四个方向选择了11个中心镇进行重点建设，通过中心镇建设聚集人口。

2.2 推进城乡基础设施一体化

新余市按照“工业反哺农业、城市支持农村”理念，加快城市公共设施向农村延伸，推进城乡基础设施一体化：一是坚持城乡一体，加快推进城乡公共基础设施建设。打通村级公路“微循环”“最后一公里”。在全省率先实施水泥路“村村通”工程，村小组基本实现了“组组通”；努力打造以市区为中心的“半小时经济圈”，城市公交不断向乡村延伸，全面实现城乡公交一体化；大力实施“村邮户箱”工程，确保邮政网络全覆盖；推进广电网、电信网、互联网“三网融合”，推进城乡供水、供电、供气等网络设施一体化。二是坚持以中心镇建设为切入点，不断强化农村基础设施建设。以11个中心镇建设为重点，整体推进全市乡镇道路、供电、供水、通讯、污水管网等基础设施建设，完善集贸市场、商业街、公园等配套设施，提高集聚能力。重点推进仙女湖流域乡镇污水处理、惠民安置小区、“四纵五横”道路工程、袁河片区景观工程，以及双林镇古镇一条街、新型农民社区、农贸市场改扩建、农村户厕标准化改造等项目建设，切实完善中心镇基础设施配套建设。

2.3 推进城乡经济发展一体化

按照“工业向园区集中、土地向规模经营集中”理念，全新谋划产业发展，推进城乡经济发展一体化：一是坚持以工业立市不动摇，围绕“打造国家新能源科技城”目标，加大三大园区建设，逐步实现了工业产业“三大集中”，即以太阳能为核心的新能源与节能产业向高新技术产业开发区集中，特优钢材及深加工产业向新余经济开发区集中，新材料产业向分宜工业园区集中。二是坚持以特色农业产业为支撑，立足产业兴镇，实施“3321”工程和“1010”工程，大力发展“一村一品、一乡一业”，实行农业规模化经营，培育一批主业突出、多业发展、各具特色的产业重镇、商贸强镇、旅游名镇。加快推进农业产业化进程，大力发展农村专业合作组织，突出发展集生态、旅游、休闲、观光为一体的“农家乐”产业。加快发展现代服务业，加大农村剩余劳动培训力度，促进就业、创业，促进农民增收，增强中心镇的发展后劲。

2.4 推进城乡公共服务一体化

按照“城乡共享、服务均衡”理念，加快农村社会事业发展，推进城乡公共服务一体化：一是坚持以城乡公共服务均衡化为目标，实行政策向农村倾斜，缩小城乡差距。结合新农村建设，围绕村镇联动、村落连片建设，大力打造大村、中心村，突出中心镇周边选点布点。集中人力、物力、财力，大力打造新农村精品示范村、宜居村，提升中心镇人气。二是大力实施“三进工程”，不断深化教育体制改革，全面落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，着力调整农村教育布局和结构，深入推进城乡学校结对帮扶活动，缩小城乡学校硬件设施差距。三是抓好基层医疗卫生机构标准化建设，重点抓好乡镇卫生院的达标建设。四是深入推进以“十个一”为内容的农村文化建设，确保所有村都有一个“农家书屋”，实施“农村体育小康”工程，确保全市每个行政村配有一套以上健身器材，力争每个行政村兴建一个篮球场。五是大力推进农村与城镇社会保障制度的全面接轨，完善救助和社会福利制度，完善低保标准动态调整和价格补贴机制，逐步扩大农村低保覆盖面和提高享受标准，不断完善城乡居民合作医疗保险体系。

2.5 推进城乡就业社保一体化

按照“老有所养、应保尽保”理念，加强社会保障体系建设，推进城乡就业社保一体化：一是建立健全多重社会保障体系。城乡最低生活保障实行全覆盖，凡是符合城乡低保标准的全部纳入低保范围，新农合实行全覆盖，做到应保尽保，切实做好失地农民安置和高龄老人补贴发放工作。目前，“颐养之家”已作为该市一张敬老名片。二是建立村干部养老保险制度。制定《新余市村委书记、主任参加基本养老保险实施办法（试行）》，实现全市所有村干部的基本养老保险全覆盖。三是实行农村无子女老人除按政策享受养老保险外，全部进入乡镇养老院集中供养的政策。

2.6 推进城乡生态环境一体化

一是围绕“实现人均寿命期望值80岁”目标，通过推进生态文明城市建设，促进“五个转变”，形成“五个体系”，即促进经济发展方式的根本转变，形成以低碳经济、循环经济为核心的生态经济体系；促进环境质量和生态安全的根本转变，形成以绿化、净化、美化为核心的生态环境体系；促进城乡人居环境的根本转变，形成人与自然、人与社会和谐相处为核心的生态人居体系；促进传统生产生活方式及价值观的根本转变，形成以生态优先、环保优先为核心的生态文化体系；促进机关、企事业单位和家庭提升节能减排意识，形成以环境友好、资源节约为核心的生态制度体系。二是围绕“实现人均寿命期望值80岁”目标，在城区加强工矿企业治理，努力完成省政府下达的节能减排任务，在乡镇开展“生态乡”“生态村”创建活动，努力保护青山绿水。通过工业治污、矿山复绿、城乡污水处理和垃圾集中处理、百万树木进村入户（进城入院）、造林绿化等工程建设，新余市荣获“国家森林城市”称号。

2.7 用制度保证城乡一体化发展

按照“服务发展，创先争优”理念，大力推进体制机制改革，用制度保证城乡一体化发展：一是以“七项制度改革”为载体，促进城乡生产要素合理配置，推动城乡融合。不断深化城乡“一元化”户籍管理制度改革、“扩权强镇”改革、农村宅基地置换城镇住房、农村产权制度改革、小城镇建设投融资体制改革、城乡建设用地增减挂钩和土地流转制度改革等，着力破除城乡二元结构，促进城乡各种生产要素在区域内合理配置、快速自由流动，为实现城乡融合扫清制度障碍。二是健全机制，强化考核，高效推动统筹城乡一体化工作。新余市把统筹城乡一体化发展工作纳入各级各部门年度绩效考核、评议指标体系，将该项工作与各级领导干部的政绩挂钩，按照定量与定性相结合、以定量为主的原则，通过对中心镇、各县区、市直相关部门和帮扶单位的考核推动作用，进一步激发全市各级各部门的工作积极性和责任心，形成相互监督、相互促进、相互竞争的激励机制。

3 统筹城乡发展的若干启示

3.1 坚持把统筹城乡发展作为各级政府的执政理念

统筹城乡发展不仅是一种发展模式，更是一种发展理念。这种理念的核心思想是要求在公共财政、公共设施、公共服务等方面实现国民待遇均等化。党的十八大以来，中央反复提出要牢固树立科学发展观，其中很重要的一条就是要牢固树立统筹城乡一体化的发展观，这是中央作出的一项重大战略决策，是科学发展观的重要内容，是当下各级政府的重要工作任务。在现实工作中，我们应当牢固树立统筹城乡发展的执政理念，切实把统筹城乡发展作为经济社会发展的长期性战略，始终坚持不放松。要避免城乡一体化表面化、形式化，避免将其作为政绩工程的新热点，搞短期行为，避免不顾农民意愿甚至损害农民利益来搞城乡一体化。

3.2 坚持把规划体系建设作为统筹城乡发展的灵魂

完善城乡规划体系，让规划引领发展，是统筹城乡发展一体化的灵魂。我们要按照城乡一体、区域统筹的原则，统筹城乡空间规划，合理布局中心城区、县城、乡镇、农村新型社区等的等级结构体系，形成以城带乡、以乡促城的有助于强化空间作用的空间格局。在实际工作中，要始终坚持规划指导建设，反对“规划跟着建设走”违背科学发展规律的行为。要不断完善程序，走群众路线，集中群众智慧，使规划既科学又真实。要严格规划管理，坚决制止不按规划建设、盲目发展的行为，切实保障城乡规划体系的科学性和权威性。

3.3 坚持把体制机制改革作为统筹城乡发展的推动力

改革阻碍要素流动的体制机制，促进城乡各种“要素流”的形成，是推动城乡发展一体化的根本动力。我们要不断创新相关政策制度，消除阻碍城乡要素自由流动的制度壁垒，促进城乡之间各种“要素流”的交换，推进城乡一体化发展。主要是改革城乡分割的户籍制度，推进城乡一元化户籍管理，促进城乡劳动力自由流动。改革城乡二元结构的土地制度，建立统筹城乡的土地流转机制，促进城乡土地资源合理有效配置，消除土地制度给人口流动带来的束缚。改革城乡二元结构的金融体制，实现城乡金融一体化，促进城乡资金的有效流转。改革不利于城乡要素自由流动的行政管理制度，提高各种要素流动的强度，强化城市的集聚和扩散效应，统筹推进城乡发展。

3.4 坚持把中心镇、新农村建设和产业发展作为统筹城乡发展的切入点和主抓手

中心镇是城市和乡村的结合部，新农村建设点是连接乡镇和村落的桥梁，产业发展是推动经济社会发展的引擎，把三者成为推动统筹城乡发展的切入点和主抓手。在实际工作中，我们要坚持以示范镇为样本推动全域中心镇建设，以示范村为样本推动新农村建设，同时要把促进城乡产业融合、打造特色产业作为城乡建设和发展的重要抓手，坚持宜工则工、宜商则商、宜农则农的基本原则，按照“镇村经济特色化、特色经济产业化、产业发展规模化”的思路，推进城乡功能分区，使各产业形成分区集聚态势，通过城乡联合、由点及面、点面互动、产业融合的发展方式，统筹城乡一体化发展。