新一轮农村宅基地“三权分置”改革实践研究——以江西省永丰县杨家坊村为例

冷超，黄意

（江西财经大学旅游与城市管理学院，江西 南昌，330013）

2018年，中央一号文件首次正式提出探索宅基地“三权（所有权、资格权、使用权）分置”；2020年11月，农业农村部办公厅印发了《农村宅基地制度改革试点工作指引》，指出要“完善宅基地集体所有权行使机制，保障宅基地资格权人依法享有的权益，探索宅基地使用权流转、抵押制度”；2021年，中央一号文件进一步提出要探索宅基地“三权分置”的有效实现形式；2022年，中央一号文件强调要稳步推进农村宅基地制度改革试点，规范开展宅基地确权登记工作。

2020年，永丰县获批成为全国第二批农村宅基地制度改革国家级试点县，始终坚持理念创新、制度创新、积极稳慎地破解宅基地改革过程中出现的各类难题，提升农村宅基地管理水平，着力为全国农村宅基地制度改革贡献“永丰经验”。而佐龙乡杨家坊村在2020年9月被列为永丰县第一批宅改试点村；2021年，杨家坊村又被永丰县人民政府列为新农村宅改示范点，是永丰县宅基地改革的样板。2022年7月，作者在杨家坊村了解到其所取得的宅基地改革成效后，多次深入该村进行调研，收取了该村许多鲜活的宅改实践案例，并进行了一定的总结和剖析，旨在为其他农村地区的宅基地改革提供借鉴和参考。

1 杨家坊村宅基地改革前存在的问题

杨家坊村隶属于佐龙乡西塘村委会，位于绕城公路旁，与县城毗邻，距离主城区6公里，靠近223省道，交通较为便利。该村有农户73户，共有312人；目前全村有耕地面积305亩，林地面积408亩，宅基地有86宗共26.8亩，房屋有106幢。村内水系环绕，古樟树、枫树众多，自然风景秀丽。

笔者在进行宅基地专项调查，查清宅基地底数的基础上，发现杨家坊村存在几个历史遗留问题，具体表现在以下几个方面：

1.1 违法违规占地建房的现象较为普遍

从二十世纪80年代起，杨家坊村村民除了从事传统的种植业以外，还充分利用当地丰富的林地资源和自然资源，从事了砖瓦加工业，收入普遍较高。由于当时村里没有实行严格的土地用途管制，村民们普遍认为集体土地可以自由支配，开始私搭乱建，随意圈地建房。

1.2 “一户多宅”的现象十分突出

在杨家坊村开展宅改工作前，该村宅基地长期处于无偿获取的状态，村民们普遍存在“集体资产不占白不占”的心理，倾向于尽可能多地获取宅基地，故而“建新不拆旧”的现象普遍存在。

1.3 宅基地超占现象较为严重

杨家坊村开展宅改工作前，全村有六十多户村民宅基地使用面积严重超标，很多村民违章搭建了住房、杂物间、动物栏舍等。

1.4 宅基地大量闲置

近年来，随着工业化、城镇化进程不断加快，杨家坊村有大量青壮年进城务工、经商，故而“空心村”现象越来越严重。但由于城市竞争激烈，生活压力大，很多人选择保留农村宅基地作为最后的退路，从而导致大量宅基地被闲置。

1.5 宅基地财产功能消失

在开展宅基地改革前，政策和法律规定杨家坊村的宅基地使用权只能在村集体内部流转。与此同时，法律禁止宅基地抵押贷款，限制了宅基地财产功能的实现。

1.6 村民产权观念普遍被扭曲

在开展宅基地改革之前，杨家坊村的农民尤其是老年人普遍认为宅基地是“祖业”，为了守住这份“祖业”，即便是废弃的房屋也坚决不允许拆除。还有部分村民错误地认为自家宅基地是经过合法审批得到的（早期审批不规范），即使是违规超占，也不愿意缴纳有偿使用费。

上述问题成了杨家坊村进行宅基地“三权分置”改革的难题，亟待破解。

2 积极改革探索

杨家坊村依照永丰县农村宅基地所有权行使“六步骤”的工作流程，积极探索宅基地集体所有权的有效实现方式，积极开展宅基地改革的试点工作。

首先，杨家坊村围绕明晰宅基地所有权归属的改革要求，依据《永丰县农村宅基地集体所有权行使办法（试行）》等相关文件，将本村的宅基地集体所有权行使主体确定为村集体经济组织（即杨家坊村股份经济合作社）。

其次，杨家坊村依照《永丰县农村宅基地村民事务理事会管理权责的实施意见》，通过村民代表大会选举产生村民事务理事会成员，并由村集体经济组合赋予村民事务理事会代行宅基地集体所有权的职能，充分发挥了村民事务理事会在宅基地管理方面的自治作用，引导村民积极支持和参与宅基地制度改革，增强了村民对宅改政策的认同感。

在保障宅基地资格权的实践探索中，杨家坊村结合《永丰县农村宅基地资格权认定指导意见》和《永丰县农村宅基地资格权认定工作实施方案》相关文件规定，制定了《杨家坊村宅基地资格权认定方案》，该方案对杨家坊村集体经济组织成员享有宅基地资格权的认定条件及对户的划定作出规定，同时也对宅基地资格权的取得方式、登记、变更及消亡等情形作出具体规定。

2022年3月，杨家坊村村民事务理事会正式开展了宅基地资格权认定和登记工作，为农户颁发资格权登记证书，并以村民小组为单位建立了宅基地资格权登记台账，保障了集体成员“一身份、一居所”的资格权益。

杨家坊村结合本村实际情况，积极探索了宅基地资格权的多种有效的实现形式：一是保障宅基地资源公平合理分配。在农村建设用地总规模控制下，建立宅基地分配轮候制度，实现宅基地资格权定量到人。二是对可以保留宅基地资格权的情形作出具体规定，例如，因外出经商、务工等进城入镇，脱离集体经济组织所在地生产生活，未曾自愿放弃其成员权利义务的人员可保留其宅基地资格权；户籍在本集体经济组织的大中专院校学生、毕业生及现役军人（不含现役军官），复员、退伍军人可保留其宅基地资格权；户籍在本集体经济组织的服刑人员、社区矫正人员、刑释解戒人员可保留其宅基地资格权。

2022年，永丰县宅改办及时出台了《永丰县闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作实施方案》，鼓励村民及社会资本参与到盘活利用废弃房屋、废弃宅基地的工作中来。随后，县宅改办又出台了《永丰县农民住房财产权及宅基地使用权抵押贷款试点实施方案》，要求及时落实农民住房财产权及宅基地使用权抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性，加大金融对三农的支持力度。根据上述文件要求，杨家坊村结合实际村情，不断探索放活宅基地使用权和农民房屋财产权的实施路径，具体来说有以下三个方面：一是盘活“两闲”，创新“三改”。在保证“户有所居”的前提下，杨家坊村党支部、村委会还独创性地推出了“三改”举措，倡导村民们将闲置宅基地或闲置农房改造成“产业园地”“农旅善地”“工业作坊”，让村民们在改革中得到实实在在的红利。二是创新“集体收回+集中托管”模式。自宅基地“三权分置”改革全面开展以来，杨家坊村村集体先后依法收回宅基地两万余平方米，按照三个“三分之一”思路加以盘活利用，即三分之一作为新增农户宅基地预留地，三分之一用于建设停车场、游园、道路等基础设施，三分之一（主要是托管的闲置宅基地）用于复垦复绿建设菜园、果园，使得村容村貌焕然一新。三是激活宅基地财产功能，发展乡村产业。2022年3月，村民理事会理事长杨小辉用宅基地抵押登记贷款30万元，用于发展农家乐、乡村民宿产业。2022年6月，杨小辉签下了三份闲置农房托管协议，约定在三年时间内，将村民闲置的农房开发建设用于经营农家乐。这一系列创新做法大大地激活了宅基地的财产功能属性，大幅度提升了闲置农房和闲置宅基地的利用率，从而带动了乡村产业的发展，增加了村民们的就业机会。

3 三种值得借鉴的宅基地改革模式

作者在梳理和分析在杨家坊村调研期间收集到的相关制度文本、访谈记录等质性数据后，认为杨家坊村在宅基地改革过程中所形成的“退出整治”“统筹发展”“盘活利用”三种模式极具特色和示范性。

3.1 “退出整治”模式

杨家坊村在农村宅基地制度改革中，应用了以“超占退出”和人居环境改善为目标的“退出整治”模式，该模式对于宅基地超占严重的农村地区有较好的借鉴意义。该模式通过“超占退出、有偿使用、复垦复绿、公共设施建设、村容村貌整治”等措施，进一步改善了村居环境。

目前，杨家坊村村集体在收回的宅基地上种植了成片的百日菊，村中花香弥漫，处处充满着鸟语花香。同时，村集体还在收回的宅基地上修建了停车场、游园、道路、村民活动中心等公共基础设施。此外，村集体还在收回的宅基地上复垦复绿建设菜园、果园。这些做法推动了美丽乡村的建设，实现了美丽生态、美丽经济、美丽生活的“三美”融合，让村庄的面貌焕然一新。

3.2 “统筹发展”模式

杨家坊村村委会在农村宅基地制度改革中，积极探索出了以发展村集体经济和促进“产村融合”为目标的“统筹发展”模式。这种模式通过“宅改+”措施，充分盘活利用闲置宅基地和闲置农房，带动村内产业发展，促进“产村融合”，实实在在地提升村民及村集体的经济收入。

首先，杨家坊村将村集体收回的闲置宅基地进行复垦复绿，改为种植果蔬的菜地，带来一定收益。同时，县农业局相关部门引进了一些果蔬种植大户，村民们将自家农地经营权以每年500元一亩的价格流转给果蔬种植大户，这些果蔬种植大户会雇佣部分村民进行劳作，既提高了土地资源利用率，又增加了农民的经济收入，还在一定程度上促进现代农业技术在该村的推广应用。

其次，杨家坊村田园综合体在城乡一体新格局下，顺应农村供给侧结构性改革和新型产业发展，将闲置宅基地盘活与乡村建设相结合，打造了一个集油菜花观光、垂钓、脐橙等果蔬采摘为一体的乡村旅游产业，通过吸引本村集体经济组织成员和工商资本企业投资，打造“一村一品”特色果蔬产业。通过以产招产、以产带产的方式，促进了本村的农业、旅游业相互融合，实现乡村产业的发展，带动了村民增收致富。

3.3 “盘活利用”模式

杨家坊村重点突出以促进经济发展和“超占退出”为目标的“盘活利用”模式，该模式对于交通便利且人均土地资源丰富的农村地区具有较好的借鉴意义。

首先，在保障“户有所居”的前提下，杨家坊村鼓励农户将闲置宅基地和闲置住宅托管给村集体，再由村集体通过出租、入股、合作等多种方式，发展符合农村特点的乡村产业。部分村民受宅改政策的激励，主动将自己的闲置农房交给村集体进行集中托管，加入“共享农房”托管平台。而“共享农房”的出现，激活了农村沉睡资产，既推动了农村空闲房屋开发利用，又带动了城市居民下乡休闲养老、创新创业，为城乡融合、乡村振兴提供了新思路。同时，“共享农房”还能够有效地促进城乡各种资源要素双向流动，既能够让城市居民在农村寻找乡愁记忆、享受闲暇时光，又能够促使城市资本、观念、技术、公共服务下乡，推动乡村振兴。

其次，通过开展“宅改+林改”系列改革，拓展盘活闲置土地的新思路。在进行宅基地“三权分置”改革之前，杨家坊村就已经进行了林权制度改革，全村村民户均林地面积约有5亩，但利用林地创造经济效益的能力普遍不足。2013年，杨家坊村村委会决定由村集体收回并统一经营全村林地使用权，由村集体把部分林地租给了竹制品加工厂，又将部分林地改建为果园，每年能实现约9万元的收入。每年获得的收益，由村集体召开村民大会投票表决如何分配使用：以50%以上村民意见为主，或同意按收回林地的面积比例给每家每户分红；或将其全部用在村内公共基础设施建设上。集体收回林地的做法助推了村庄的宅改工作，提供了盘活利用土地的新思路，同时也让村集体有更充足的资金在本村范围内推广宅改，有助于更好地开展新农村建设，实现乡村振兴。

4 关于农村宅基地改革的几点建议

虽然近几年杨家坊村在宅基地改革方面取得了一系列的成效，但还是存在着一些问题亟待解决，为此，我们提出了以下几点建议。

4.1 进一步落实宅基地所有权

杨家坊村集体经济组织应该通过法律法规明确其享有对宅基地的占有、使用、收益、处分、监督、收回等权能，并进一步加强宅基地的管理职能，加强政策引导，完善村民自治制度，优化民主管理体系，健全集体议事决策机制和争议协商化解机制。

杨家坊村集体经济组织在有效落实宅基地所有权、积极处置历史遗留问题过程中，应该进一步强化宅基地有偿使用制度和收回处分制度，完善“法定无偿、超占有偿、节约有奖”为导向的宅基地审批和使用管理机制，强化村集体经济组织作为所有权的主体地位。

4.2 进一步明确宅基地资格权

为了更好、更快捷地对村民们取得的宅基地资格权进行分类认定，保障集体成员的资格权，兼顾特殊群体的资格权获取，应进一步完善杨家坊村的宅基地资格权的取得机制，明确村民们取得宅基地资格权的标准，明晰“人”“户”“宅”的内涵与范围。杨家坊村集体经济组织应该采取积极有效的措施，鼓励农户自愿有偿让出资格权，对农户放弃宅基地后进城购房置业给予适当的补贴；允许村里的孤寡老人自愿让出资格权来置换养老服务。同时，还应该完善宅基地让出的前置条件，允许让出宅基地的村民保留宅基地资格权，待他们重回集体通过审批后，依旧可以有偿使用宅基地。

4.3 不断加快宅基地使用权的流转

杨家坊村应该进一步充实宅基地使用权的权能内涵。在现有法规已确定占有和使用两项权能的基础上，明确宅基地使用权的收益和处分两项基本权能，拓展广大村民的衍生权能。还要进一步优化宅基地使用权的流转机制，完善交易平台，优化交易机制，健全宅基地使用权流转增值收益分配制度，让村集体和农户共享土地增值收益，确保农民主体地位和土地权益不受损害。

另外，杨家坊村需进一步扩大宅基地使用权的流转范围，在符合规划和用途管制的前提下，允许流转范围从村镇扩大到市县，依法合规地开展跨市县节余指标交易，借助村里固有的资源禀赋，驱动新产业、新业态的不断发展，促进一二三产业的融合发展，更好地助推乡村振兴。