人民代表大会制度的早期萌芽——以1927年上海市民代表会议制度为例

王立民

党的二十大报告指出：“中国共产党已走过百年奋斗历程。”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《解放日报》 2022年10月26日，第1版。在这百年奋斗历程中，中国共产党由小变大，由弱变强，其中有许多可贵的萌芽。其中，中国共产党在大革命时期领导建立的上海市民代表会议（也称“上海特别市临时代表会议”、“上海市临时市民代表会议”、“市民代表会议政府”等）制度是中国共产党领导的上海工人第三次武装起义胜利后的产物，也是现今人民代表大会制度的早期萌芽。1927年3月22日，在中国共产党领导下，上海工人第三次武装起义并取得胜利，上海市民代表会议制度在起义过程中走上历史舞台。上海工人第三次武装起义胜利后建立的政权是“在中国共产党的领导下最早由民众在大城市建立起来的革命政权。”②中共中央党史研究室：《中国共产党历史》（第1卷，上册），北京：中共党史出版社，2011年，第184页。上海市民代表会议制度又是“我国人民代表大会制度在大城市的最初尝试”。③张希坡：《人民代表大会制度创建史》，北京：中共党史出版社，2009年，第92页。不仅如此，上海市民代表会议制度还被称为是“三株珍贵”的人民代表大会制度萌芽之一，即中国共产党在领导的“工农运动的实践中，创建我国人民代表大会制度的三株珍贵‘萌芽’——省港罢工工人代表大会、各级（主要是省级）农民代表大会以及上海工人第三次武装起义中建立的上海市民代表会议（制度）。”④张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第1辑），北京：中国人民大学出版社，2017年，“编者说明”第3页。可以认为，上海市民代表会议制度是中国共产党最早领导建立的大城市人民代表大会制度。这一制度集中体现在三个法律文件中，分别是1927年3月7日上海特别市市民公会通过的《上海特别市临时代表会议组织法》①张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第1辑），第192——193页；第193页；第193——194页。、1927年3月12日通过的《上海市第一次临时市民代表会议宣言》②张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第1辑），第192——193页；第193页；第193——194页。和1927年3月12日上海临时市民代表会议第一次会议通过的《关于起草市民代表会议组织法的四项原则》③张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第1辑），第192——193页；第193页；第193——194页。。溯源中国共产党领导建立的这一最早的大城市人民代表大会制度，有助于全面理解与认识当今的人民代表大会制度，进而充分发挥这一制度的作用。

一 上海市民代表会议制度的性质

上海市民代表会议制度是中国共产党领导建立，反映上海广大市民的意志与愿望，维护广大市民的合法权益，在中国大城市中最早建立的人民民主制度。这一制度是上海市民代表会议政府法制中的重要组成部分，其性质突出体现在以下四个方面。④王立民：《大革命时期中国共产党领导建立的上海市民代表会议政府法制研究》，上海：《政治与法律》 2021年第7期，第2——17页。

（一）是中国共产党领导下建立的

上海工人第三次武装起义本身就是由中国共产党及其上海地方组织上海区委领导发动。中国共产党的领导人陈独秀领导了上海工人第三次武装起义，自始至终参加了起义，是起义的主要领导人之一。当时，中国共产党关于第三次武装起义的决策都与陈独秀密不可分。⑤周尚文、贺世友：《上海工人三次武装起义史》，上海：上海人民出版社，1987年，第306页。同时，中国共产党的上海地方组织，上海区委也积极参与起义的领导工作。在上海工人第三次武装起义前，中共中央与上海区委建立了联合组成的最高指挥机关——特别委员会，由陈独秀、罗亦农、赵世炎、周恩来等任委员。这个特别委员会下设了军事委员会和宣传委员会，周恩来、赵世炎等负责军事委员会工作，尹宽、郑超麟等负责宣传委员会工作。遇到紧急情况则由陈独秀、罗亦农、周恩来、汪寿华4人负责处理，起义总指挥是周恩来。上海工人第三次武装起义的胜利就是在他们的直接领导下取得的。⑥参见中共中央党史研究室：《中国共产党历史》（第1卷，上册），北京：中共党史出版社，2011年，第183页。

中国共产党不仅领导发动了上海工人第三次武装起义，还领导建立了上海市民代表会议制度。特委会与中共上海区委都直接领导建立了上海市民代表会议制度，包括讨论研究这一制度，解决实际问题，确定大政方针等等。这可从保留至今的会议记录中得到反映。1927年2月26日的“中共上海区委各部书记会议记录”显示，会议讨论了市民代表会议人员拟组成的名单，并要求落实。“市民代表大会，已拟一名单，再由市民代表会筹备名义致函各社会团体，要他们加入。”⑦上海档案馆编：《上海工人三次武装起义》，上海：上海人民出版社，1983年，第180——181页；第288页；第296页。《上海工人三次武装起义》纳入“上海档案史料丛编”，内容均取自上海档案馆的馆藏档案。1927年3月6日的“中共上海区委各部委各产总联席会议记录”显示，这次会议主要讨论了市民代表会议的人数问题。“全上海的市民代表大会，预计一千二百人，工人要八百”。⑧上海档案馆编：《上海工人三次武装起义》，上海：上海人民出版社，1983年，第180——181页；第288页；第296页。《上海工人三次武装起义》纳入“上海档案史料丛编”，内容均取自上海档案馆的馆藏档案。1927年3月8日的“中共上海区委全体会议记录”显示，这次会议的一个重要议题是关于市民代表会议问题，其中确定了这一会议的定位、代表来源等一些内容。其中，市民代表会议的定位是一种民主主义政治，“市民代表会议是民主主义政治”；代表的来源中不包含政党代表，“各区域政党不派代表”。⑨上海档案馆编：《上海工人三次武装起义》，上海：上海人民出版社，1983年，第180——181页；第288页；第296页。《上海工人三次武装起义》纳入“上海档案史料丛编”，内容均取自上海档案馆的馆藏档案。1927年3月9日的“特委会议记录”显示，此次会议集中讨论了市民代表会议问题并布置了需要做的一些相关事务。其中包括：确定市民代表会议中执行委员会委员与常务委员的人数，“执行委员会委员三十人（不包括原定十七人），由执行委员会推举常务委员十一人”，起草市民代表会议组织法，“起草正式市民代表会议组织法草案”。坚持立法与行政机关合一的原则，“立法机关与行政机（关）合一”等。①上海档案馆编：《上海工人三次武装起义》，第302页；第338——340页；第1页；第4——5页。

在正式发动上海工人第三次武装起义的前夕，中共上海区委两次专门讨论了市民代表会议的领导权问题，强调中国共产党的领导地位。1927年3月19日的“中共上海区委召开活动分子大会纪录”显示，赵世炎对市民代表会议的领导权问题提出要求，其中特别强调三点。第一点是中国共产党要领导市民代表会议与市政府，“领导市民代表会议与市政府”。第二点是中国共产党党员要成为领导成员，“要抓住市民代表会议的活动，同志要养成代表资格，取得市政领导”。第三点是中国共产党党员要在市、区级的市民代表会议中发挥重要作用，“市民代表会议的工作——我们对于市代及区代都要努力工作，现在中国国民革命的苏维埃有实现的可能，我们要使人人都懂得市民会议的意义，使之起来取得政权的运动”。②上海档案馆编：《上海工人三次武装起义》，第302页；第338——340页；第1页；第4——5页。特委会与中共上海区委召开的会议都讨论市民代表会议问题，解决存在的难题，推进市民代表会议制度的建立，使其逐步走向成熟。

（二）反映了上海广大市民的意志与愿望

近代以来，上海逐渐成为一个国际大都市，然而上海市民在军阀统治下，其状态十分悲惨。这正如1926年9月6日的“中共上海区委告上海市民书”中所言：“看起来，这般繁荣富丽的上海，其实只是我们百余万商民、工人、苦力、穷人的活地狱。”③上海档案馆编：《上海工人三次武装起义》，第302页；第338——340页；第1页；第4——5页。究其根本原因是人民没有掌握政权，也就只能任人宰割。要改变这种状态，就需进行革命，建立上海市民自己的政权。“要加入革命党，从事革命，以图根本推翻现存的统治，夺取民众的政权”；“到那时，我们赶走帝国主义者，扑灭军阀与官僚，上海是上海市民自己的！”④上海档案馆编：《上海工人三次武装起义》，第302页；第338——340页；第1页；第4——5页。这一告市民书反映了上海广大市民的意志与愿望，即要建立上海市民自己的政权。

上海市民要建立自己政权的意志与愿望最终要通过制度表现出来，这个制度便是上海市民代表会议制度，集中于《上海特别市临时代表会议组织法》 《上海市第一次临时市民代表会议宣言》 和《关于起草市民代表会议组织法的四项原则》 三个重要法律文件，其内容各有侧重。《上海特别市临时代表会议组织法》 对代表会议的组织构成等一些重要问题都作了较为全面、详尽的规定，是这三个文件中的核心文件。《上海市第一次临时市民代表会议宣言》 是组织法实施后的一个成果，规定上海市民代表会议及其制度的宗旨、建立意义等一些重要问题。《关于起草市民代表会议组织法的四项原则》专门强调了在制定组织法所贯彻、遵循的四项主要原则，帮助大家正确认识组织法。这三个重要法律文件构成的市民代表会议制度集中体现了上海广大市民的意志与愿望，为建立在中国共产党领导下的上海市民代表会议提供了法律依据与保障。

（三）维护广大市民的合法权益

在帝国主义与军阀的统治之下，上海广大市民的合法权益无法保障，受侵害更是常态。这正如《上海市第一次临时市民代表会议宣言》 中所指出的：“吾上海市民处于帝国主义与军阀统治之下，无参与市政之权，生命财产全无保障，苛政百出，民不堪命，隐忍苟且，徒长其残忍气焰，无以达苟安偷生之望。加以军阀互争，连年战祸，创痛之深，无以复加。”当务之急是上海市民必须进行革命，从军阀手中夺取政权，维护自己的权益。此宣言明示：“夫民主政治主权在民，上海市民以政权旁落，现受宰割剥削之痛。今幸军阀势力已溃，吾上海市民正应乘势崛起，消灭军阀残余势力，夺取政权，解除疾苦，保障利益。”常言道，破旧立新。在推翻军阀统治以后，就要及时建立人民民主政权，维护广大市民合法权益的新制度。

这个新制度首先是上海市民代表会议制度，其通过民主方式选举产生，并建立自己的政府，切实维护广大市民的合法权益的制度。《上海市第一次临时市民代表会议宣言》 还强调：“爰本民主国主权在民之原则，以全市农工商学军警各职业团体，公举代表，组织市民代表会议”，“建设民选市政府，为全市市民利益之保障。”上海市民代表会议制度也确实用规则形式，保障广大市民的合法权益，其中包括：立法权、选举权、请设权、改革权、民生救济权、捐税权、教育权等等。①张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第1辑），第192页。在中国共产党领导下，上海市民通过确立上海“市民代表大会制度”，来维护自己的合法权益，前无先例，意义非凡。

（四）是在中国大城市中最早建立的人民民主制度

在中国共产党诞生以前，无论是太平天国、南京临时政府，还是北洋政府都不是人民民主政权，建立的都不是人民民主制度。中国共产党开天辟地，在中国历史上第一次真正为中国人民谋幸福，团结带领全国人民为争取民族独立、人民解放和实现国家富强、人民幸福而不懈奋斗。这从中国共产党成立之日起，就开始付诸行动，建立人民代表大会制度是其中的一项重要工作。早在大革命时期，中国共产党在领导反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命斗争中，先后建立过省港大罢工的工人代表大会制度、各级农民运动的农民代表大会制度、上海第三次工人武装起义中的上海市民代表大会制度。这三者都是中国早期的人民代表大会制度，但建立的地域不相同。

省港大罢工发生于上海的五卅惨案之后，是声援上海工人而举行的大罢工，自1925年6月开始至 1926年10月结束，共坚持了16个月。其间，中国共产党领导举行了省港罢工工人代表大会，建立了省港罢工工人代表大会制度。②参见中共中央党史研究室：《中国共产党历史》（第1卷，上册），第135——136页；第179——182页。这一制度的建立地域在广东省和香港。各级农民运动随着北伐战争的胜利推进，在中国共产党领导下，于1926年11月蓬勃发展起来，遍及湖南、湖北、江西、河南等省。这些省在中国共产党领导下，举行了农民代表大会，建立了农民代表大会制度。③参见中共中央党史研究室：《中国共产党历史》（第1卷，上册），第135——136页；第179——182页。这一制度的建立主要在农村。

上海市民代表会议制度建立之时的上海市是中国最大的城市，人口达300万，也是中国的工业、外贸、金融、航运中心，为其他城市所不可比拟。不仅如此。上海还是一个国际大都市，仅次于伦敦、纽约、东京、柏林，有“东方纽约”与“东方的巴黎”之称。④马长林：《上海的租界》，天津：天津教育出版社，2009年，“前言”第2页。也就在这一时期，上海工人第三次武装起义爆发，人民民主革命政权建立，上海市民代表会议制度诞生。这是中国共产党在大城市领导建立的最早的人民民主制度，开创了中国大城市人民民主制度的新纪元，具有里程碑意义。

二 上海市民代表会议制度的内容特征

上海市民代表会议制度建立于上海的华界，而且有其自己构成的内容。这一内容的特征与毗邻上海华界的上海公共租界的议政制度纳税人会（又称“外人纳税会”“纳税西人会”等）制度相比较而凸现出来，主要是以下一些方面。⑤王立民：《中国租界法制研究的检视与思考》，《当代法学》 2012年第4期，第134——145页。

（一）上海市民代表会议制度规定市民代表会议分为两级制

上海市民代表会议制度把这一代表会议分为两级制，不是一级制。《上海特别市临时代表会议组织法》 第1条明确规定：“市民代表分两级：（1）全市代表会议；（2）区代表会议。”根据上海市下属区的实际情况，此组织法把区代表会议分为8个区。此法的第二条规定：“上海市分为八区：（甲）闸北、（乙）南市、（丙）沪西（小沙渡、曹家渡）、（丁）沪东（杨树浦、引翔港）、（戊）浦东、（巳）公共租界、（庚）法租界、（辛）吴淞。”这一两级制结构可以佐证，上海市民代表会议制度是一种直辖市权力机关的制度，与上海的大都市现实定位相匹配。这与上海公共租界的纳税人会不同。

上海公共租界的纳税人会是该租界的权力机关，也称议政机关。它的前身是1846年启动的“租地人会”，1869年扩大为纳税人会。①史梅定主编：《上海租界志》，上海：上海社会科学院出版社2001年，第153——154页；第154页；第163——164页。纳税人会制度与租地人会制度如出一辙，都为一级制，不是市区两级制。②史梅定主编：《上海租界志》，上海：上海社会科学院出版社2001年，第153——154页；第154页；第163——164页。这种结构可以证明，上海公共租界的纳税人会不具有上海市级的定位，只相当于区级的地位。

（二）上海市民代表会议制度规定有常设机构与内设机构

上海市民代表会议制度规定了其常设机构与内设机构。常设机构为“常务委员会”负责处理日常事务，并由“市执行委员会”执行办理。为了方便开展工作，上海市民代表会议的常设机构下，还设有内设的办事机构，主要是：工人、学校、军队、商人大会、农村等其他一些专门委员会，提出咨询意见与决策建议等。区的市民代表会议也按照这一模式，建有常设机构与内设机构。③张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第1辑），第211页。上海市民代表会议制度规定的常设机构与内设机构已经形成体系，而且还各有分工，各司其职，保证这一制度的运行。

上海公共租界纳税人会制度规定的机构比较简单，主要有秘书行事，办理一些与会议有关的事务。比如，检查议事规程、决议等会议文件是否俱全；会议通知、日程等文件是否就绪；提供检票人员计票的纸张；起草会议后拟在《工部局公报》 中刊登的报告等。④史梅定主编：《上海租界志》，上海：上海社会科学院出版社2001年，第153——154页；第154页；第163——164页。这些工作都是为召开会议而进行准备的事务性工作，比较简单。

（三）上海市民代表会议制度规定市民代表来自职业团体的华人

上海市民代表会议制度规定，所有代表都来自职业团体（包括革命政党团体）。《关于起草市民代表会议组织的四项原则》 的第1条就阐明：“代表以职业团体为单位，但革命政党团体亦得参加，不在职业团体代表。”第3条又特别强调：“不得以区域之名义而推代表。”这一原则在《上海特别市临时代表会议组织法》 中得到体现。它的第三条规定：“各区代表会议及全市代表会议之代表，均须由各工厂、各手工业公会、各店员工会、各农会、各商会、各学校、各自由职业团体（如律师公会、医师工会、会计师公会等）之全体群众开会，直接选出区代表及市代表，同时选或分二次选均可。慈善团体等一切非职业团体均不得选派代表。”市、区市民代表产生的人数有所不同。此组织法的第四条规定：“区代表会议之代表，每五百人选出一人”；“市代表会议之代表，每千人选出一人，不满千人者亦得选出一人。”市区代表中均为华人，而且均不包括一些不法分子，他们都无选举权与被选举权。《关于起草市民代表会议组织法的四项原则》 规定：“凡贪官污吏、土豪劣绅、工贼、学阀、洋奴、土贩以及曾效忠帝国主义者与一切反革命分子，均无选举权与被选举权。”这些规定都有利于保证代表队伍的纯洁性，防止不法分子的混入，使人民性在上海市民代表会议中得到充分体现。上海广大华人市民因此而获得选举权与被选举权，取得更多话语权，成为上海市的真正主人。

上海公共租界纳税人会的代表不是来自职业团体，而是来自富有的洋人。这是租界纳税人会制度的一贯规定。租地人会制度也是这样规定，其内容是：“租界内凡拥有经估定地价为1 000两或不满1 000两的租地人，均享有一份投票权；土地估价值每增加1 000两，增加一份投票，同时规定，凡缴纳房屋租金超过500两者，亦可获一份投票权。”因此，“拥有大片土地的大洋行和大地产商由此在租地人会获得更多的发言权。”①史梅定主编：《上海租界志》，第154页；第163页；第164——165页；第166——173页。纳税人会制度继承了租地人会制度，也规定其代表来自富有的洋人，只是条件有所放宽。具体是：“凡居住界内的外侨，置有价值至少500两的地产，每年缴纳房地捐10两或10两以上者，或其租赁的房屋，每年缴纳由工部局估定的租价满500两或500两以上者，即有资格在纳税人会议上投票选举董事会董事。”②史梅定主编：《上海租界志》，第154页；第163页；第164——165页；第166——173页。。这一规定直射出上海公共租界纳税人会制度是为租界内少数富有洋人服务的制度。在上海公共租界，只有少数富有洋人具有选举权与被选举权，掌握有话语权，华人与贫困洋人都没有这些权利，也无法参与租界的决策，只能任人支配。从这种意义上讲，上海公共租界的纳税人会是富有洋人的俱乐部，一点不为过。

（四）上海市民代表会议制度规定的代表会议职权比较广泛

依据“议行合一”原则，《上海特别市临时代表会议组织法》 对代表会议的职权作了较为广泛的规定，内容分为市、区两级代表会议的职权，而且不尽相同。这一组织法的第五条规定，市代表会议的职权共有5项，分别是：“议决特别市市制”；“选举市执行委员”；“议决市捐税、市预算及决算”；“议决市立法、工资、粮食、房租、失业救济、教育等事项”；“议决执行委员会交以及市民请议事件”。这一组织法的第六条规定，区代表会议的职权有3项，分别是：“选举区执行委员”；“议决本区一地应兴应革事件”；“议决本区市民请议事件”。③张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第1辑），第192页。上海市民代表会议制度通过区、市代表会议职权的规定，来体现上海广大市民的意志与愿望，努力建设一个新上海。

上海公共租界纳税人会制度把商议事项作为其主要职责，其中包括：批准工部局预算；通过决算；出席纳税人全体会议，商议捐税、执照、房地产估价等事宜；选举地产委员；选举董事会董事等。④史梅定主编：《上海租界志》，第154页；第163页；第164——165页；第166——173页从实际所议事务来看，主要是：修订《土地章程》 ；调整土地税、房税和货物税；修订印刷出版律；填没洋泾浜；电气处改制；禁烟；设立华人顾问委员会和工部局华董等。⑤史梅定主编：《上海租界志》，第154页；第163页；第164——165页；第166——173页。与上海市民代表会议制度所规定的职权相比较，上海公共租界纳税人会的职权不仅只“议”不“行”，而且职权范围较窄，没有“市民请议事件”、议决“失业救济、教育等事项”、“应兴应革事件”等一些涉及民意、民生的大事要事。

上海市民代表会议制度的四个主要内容特征通过代表会议的分级制、常设机构与内设机构、代表来源、代表会议的职权等一些方面来反映，并聚焦于广大上海市民在中国共产党领导下建立的人民民主制度，与当时上海公共租界纳税人会少数洋人拥有民主的西方议政制度有本质的区别。

三 上海市民代表会议制度的实施

上海市民代表会议制度在制定以后，便开始实施并在以下一些方面取得成果。

（一）上海市民代表会议成立

在中共上海区委的领导下，依照上海市民代表会议制度中有关组织方面等的规定，积极开展上海市民代表会议的筹备工作。到1927年3月10日，上海各区的市民代表会议准备就绪并开始着手准备市的市民代表会议。3月11日下午，党的特别委员会议听取了罗亦农所作的准备工作报告，讨论决定了执行委员会的名额分配情况等一些问题。3月12日上午，中共上海区委召开了市民代表会议的党团会议，传达了特委会议的决定，重申了召开市民代表会议的重要性。同日下午，上海市民代表会议正式成立并召开了第一次市民代表会议。到会代表200余人，其中工人代表100余人，商人近50人，学生与其他职业团体代表50余人。共产党员林钧担任会议秘书长，选举钮永健、虞洽卿、罗亦农、汪寿华、王根英等31人为市民代表会议执行委员，其中共产党员与共青团员有15人，占48.39%。①参见周尚文、贺世友：《上海工人三次武装起义史》，第197——198页；第234页。从总体上看，上海市民代表会议的筹备与召开都与上海市民代表会议制度的规定比较吻合。

1927年3月13日，中共上海区委发出第9号通告，内容是拥护上海市民代表会议。通告首先指出，上海市民代表会议的成立意义重大。即这一会议“已于昨日（十二日）正式组织成立，并经选出执行委员三十一人，包含各种市民团体的代表，是上海市民开始争取民主政权的具体而积极的表现，是组织未来上海市政府的第一步工作，对今后上海市政府政治前途，实有至关重大的意义。”接着，通告要求广大上海市民拥护上海市民代表会议这一自己的新生革命政权。“我们应用各种民众的团体起来表示拥护，以壮大该会的声势，稳固该会的基础；同时也就可以警惕该会不致右倾而腐化，这是非常要紧的工作。”②上海档案馆编：《上海工人三次武装起义》，第317页；第325页。这个通知不仅证实上海市民代表会议依照上海市民代表会议制度中的规定已经建成，而且还要求得到上海广大市民的拥护，巩固并发挥其作用。

上海市民代表会议的成立“是中国共产党创造的一个最早的民主政权的形式，是大革命时期的一个创举”，③参见周尚文、贺世友：《上海工人三次武装起义史》，第197——198页；第234页。很快得到了上海广大市民的拥护。其中，“工人阶级个个都很兴奋。最近两个礼拜，增加十万有组织的工人。”商人与学生也十分拥护上海市民代表会议。“商人方面，无论小商人大商人都已积极起来参加民众政权的运动。学生方面，也表示积极，对于市民代表会议之推出代表者达二十余校。”④上海档案馆编：《上海工人三次武装起义》，第317页；第325页。正是由于上海市民代表会议制度的实施，上海广大市民的积极拥护，上海市民代表会议才顺利诞生并有力推进了上海的革命事业。

（二）选举产生上海市政府委员与宣告上海市政府成立

上海市民代表会议成立后，依据上海市民代表会议制度中有关“议决特别市制”等规定，积极行使职权，选举产生上海市政府委员，宣告上海市政府成立。1927年3月22日上午，第二次上海市民代表会议在新舞台召开。到会代表4 000余人，主题是选举上海市政府委员。会议顺利选举产生了白崇禧、钮永健、杨杏佛、虞洽卿、罗亦农、汪寿华、顾顺章等19人为市政府委员，同时宣告上海市政府成立。3月23日上午，上海市政府在蓬莱路原上海县署开始办公。3月29日，上海市政府委员在上海市民代表会议上宣誓就职。宣誓内容是：恪守总理遗嘱，信守民众意志，努力于革命的建设。⑤参见周尚文、贺世友：《上海工人三次武装起义史》，第198——200页；第200——201页。

1927年4月6日，上海市政府委员会议推选产生了市政府所属各局的负责人，财政局、建设局、教育局、土地局、劳动局、卫生局的局长人选和市政府秘书长的人选都被确定下来，公布于众。⑥参见周尚文、贺世友：《上海工人三次武装起义史》，第198——200页；第200——201页。至此，上海市政府的建构基本完成，政府工作逐渐展开。1927年4月10日，上海市政府的政纲颁行，内容共有10项，特别强调了彻底反帝反封建的方针，具体内容包括：肃清军阀残余、贪官、污吏、土豪、劣绅、洋奴等一切反动势力；充分发展民众政权的民众组织；收回租界，撤退外国海陆军；人民有集会、结社、言论、出版、罢工等自由；继续扩大反帝国主义运动，废除不平等条约；法院实行陪审制，由各界陪审；改良民众生活等等。①张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第1辑），第206——208页；第111页；第200——201页；第204——208页。这个政纲集中反映了上海市政府的立场与广大上海市民的呼声。

上海市政府的成立与运行引起强烈反响，好评如潮，受到大批来自全国各革命组织的贺电。比如，湖北省农民协会的来电说：“上海设立空前未有的民选市政府，开民主政治之新径，对于中国革命之前途实有莫大裨益。”②张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第1辑），第206——208页；第111页；第200——201页；第204——208页。这一切都要归功于上海市民代表会议制度。上海市政府委员的产生与上海市政府的诞生都是这个制度实施后的一个重要成果。

（三）制定了一些重要规定

根据上海市民代表会议制度中有关“议决市立法”等的要求，上海市民代表会议制定了一些重要规定，规范上海新的城市秩序，巩固新生的革命政权。其中，最为重要的规定是 1927年3月26日由上海市民代表会议第三次大会通过的《上海特别市市民代表会议政府组织条例草案》 。③张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第1辑），第206——208页；第111页；第200——201页；第204——208页。此条例草案共有18条，专门对上海特别市市民代表会议政府（简称“上海市政府”）的组成等一些重要问题作了规定。

首先，规定了上海市的最高权力机关与上海市民代表会议政府的简称。“上海特别市，以市民代表会议为全市最高权力机关”；上海特别市市民代表会议政府“简称上海市政府”。这一规定发出一个强烈的信号，明确上海市民代表会议是全上海广大市民自己的最高权力机关，广大市民已经掌握了政权，为自己谋利益，而与以往仅由少数军阀掌权并为少数军阀谋利的上海地方军阀政权不可同日而语，有本质的区别。

其次，规定了上海市政府的管辖范围。这个范围的表述是：上海市“行政范围内之民政、财政、教育、司法、行政事宜，均由上海特别市市民代表会议政府管辖之。”当时，上海市内的一切行政管辖都被纳入其中，都是上海市政府的管辖范围。上海市政府负担起管辖整个上海的重任，是真正的上海市民自己的政府。

再次，规定了上海市政府代表的选举产生。代表分为市、区两级，不管是哪一级代表都从职业团体中产生。“一切非职业团体，不得选派代表。”代表均由直接选举产生，即由全体群众“分别开会直接选出”。代表的选出有比例，这个比例是区代表“每五百人选一人”，“不满500人之正当职业团体亦得选出一人。”市代表“每一千人选一人”，“不满一千人之正当职业团体亦得选出一人。”当选的代表任期为一年，但可连选连任。“各代表均任期一年，但得连选连任。”这些规定都可以保证上海市政府的人选具有最广泛的代表性，充分反映上海广大市民的意愿，成为市民值得信赖的政府。

最后，规定了上海市政府的下设机构。上海市民代表会议政府下设各局，分别是：“财政、公安、教育、建设、卫生、土地、司法、劳动八局。”它们都有自己的不同职责，分管上海的相关事务，共同推进上海的建设事业。④上海档案馆编：《上海工人三次武装起义》，第442——443页。以《上海特别市市民代表会议政府组织条例草案》 的规定为依据，上海市政府开始行使职权，翻开了上海史上新的一页。比如，1927年4月4日上海市政府发布了“上海市民总求”，4月7日公布了“关于恢复民众自由权利之布告”，4月10日又颁布了“市政府政纲草案”等等。⑤张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第1辑），第206——208页；第111页；第200——201页；第204——208页。上海市政府职权的行使逐渐树立起上海的新形象，改变了以往上海的面貌。

（四）作出了一些重要决策

依据上海市民代表会议制度中有关“市民请议事件”等的规定，上海市民代表会议与上海市政府作出过一些重要决策，其中较为突出的是关于罢工与复工的决策。罢工与复工在那时都是一种策略与手段，目的是取得政权与巩固政权。在上海工人第三次武装起义前后，上海市民代表会议与上海市政府依照上海市民代表会议制度的相关规定，作出过罢工与复工的决策，取得了较好的效果。

1927年3月21日上午，上海工人第三次武装起义即将爆发，罢工成为武装起义的前奏。汪寿华代表上海市民代表会议在号召上海市民消灭军阀残余势力、建立民众政权的同时，宣布中午12点实行全市的大罢工，“全市近80万人投入罢工”。接着，上海工人第三次武装起义爆发，“参与起义的工人学生和市民分别赶到指定地点集合”，很快起义正式开始。①熊月之主编：《上海通史》（第7卷），上海：上海人民出版社，1999年，第213页。两天后，武装起义胜利，军阀政权被推翻，人民革命政权脱颖而出。

不仅是罢工，复工也是一种决策。上海工人第三次武装起义胜利后，上海的城市建设急需跟进，复工成为必要。1927年3月23日下午，上海特别市市政府满足了上海工人的要求，作出了复工的决策。“上海特别市市政府临时会议已承认上海总工会提出的全上海工人总要求二十二条，我们这次运动可以暂告一个段落。”因此，“决定明天上午十时各工厂须一律复工。”②上海档案馆编：《上海工人三次武装起义》，第370页。这次复工对于恢复上海的经济，营造武装起义后的新秩序，推进城市建设，都有重要意义。

总之，上海市民代表会议制度得到了实施，并在成立上海市民代表会议、选举产生上海市政府委员与宣告上海市政府成立、制定重要规定、作出重要决策等一些方面，都有突出表现。这个制度得到了实实在在的实施，在巩固与发展上海新生的革命政权中，发挥了不可替代的重要作用。

结 语

中国共产党自成立之日起，就为中国人民谋福祉，为中华民族谋复兴，是中国新民主主义革命时期与社会主义革命建设时期的领导力量。中国共产党通过建立人民代表大会制度、设立人民民主政权，来实现广大人民的意志与愿望，当家作主人。这一制度的建立有个初试与发展的过程，对这一制度的摸索与尝试也需要时间。而且，中国情况复杂，有农村也有城市，有大城市也有小城市，其构态都不相同。中国共产党前仆后继，坚忍不拔，在建立人民民主政权后，适时推出人民代表大会制度。其中，最早在大城市建立的人民代表大会制度，非大革命时期的上海市民代表会议莫属。这个制度不仅建立得早，而且还发挥过很大的作用，产生过深远的影响，在中国的人民代表大会史中占有重要地位。今天，中国的人民代表大会制度已经比较成熟，能够适应人民当家作主的需要。然而，在人民代表的产生、常设机构的设立、人民代表大会的职权等一些关键方面，都可以从上海市民代表会议制度中找到原型。她们存在源流关系。③秦前红：《论人大监督重大行政决策的强化》，《东方法学》 2022年第3期，第159——170页。上海市民代表会议制度是源，当前的人民代表大会制度是流。上海市民代表会制度虽然距今已有近百年间，它作为中国人民代表大会制度的早期萌芽，必将永远载入中国民主进程的史册。