面向城市经营的城建投资公司经营发展模式研究

方毅勇 肇庆市城建投资开发集团有限公司

城建投资公司又名城市建设投资公司，其最早诞生于90年代，职能主要是对城市建设资金进行筹集，并经营管理城市建设资产以及诸多项目。待城投公司出现后，城市发展期间的诸多问题均得到有效解决，最为突出地表现为城市建设资金筹集难度显著降低，从而使得政府建设资金事权、财权管理中的问题得到有效解决。在城投公司诞生前，城建资金多源自于财政支出，渠道极为单一，而当下其筹资渠道极为丰富。因此，发展至今，我国大部分大中型城市均有城投公司的身影，但是依然有大部分城投公司在发展期间不尽如人意。因此，积极探索自身存在问题，并采取有效措施予以解决，为当下城市建设发展中首先需要解决的问题。

一、有关城市经营认知层面存在的误区

（一）城市经营权为政府行为

城市经营作为行为的一种，各级政府要在符合市场经济发展规律的条件下，满足城市发展、建设的客观需要，将自身从以往垄断而又心有余力不足，或不应参加的一些经营投资领域中退出来，交由市场自行去分配、经营，在一段时间内，我国城市建设所用体制均为政府负责城市建设项目立项、合作等方面工作，在城市建设期间，受计划经济等制约、影响，政府不仅是决策者，同时也是经营者、协调者、管理者，在此种单一制度下，政府行政领导自然而言演变为城市经营的直接决策、经营与管理者。此种运作模式会产生运行机制比城市发展要求严重滞后的结果，其会对城市建设发展进程产生严重影响。随着城市经营理念的提出以及城市化进程的持续推进，其对城市建设提出更高要求，赋予政府更多职责，要求政府将精力投入到法律、政策、经济调控等宏观层面中，从制度层面着手，构建公正公平的市场竞争环境，从而使城市经营从以往的单一政府总揽体制演变为政府、市场协同管理。

（二）城市经营目的即解决城市建设资金需要

城市经营作为理念的一种，其为一种观念、体制层面的转变及创新。以往在城市经营问题讨论期间，多会听到一些城市在市政基础设施建设投入比例多高而政府未出一分钱，或仅投入一点钱，再如某地方政府在用地开发中大做文章，下多大功夫、卖出多少钱，或在某条桥、街的冠名权上赚取多少钱等。这些运作行为给人带来的印象仿佛是城市经营的所有内涵，虽然这些都是各级地方政府在城市经营期间所获得的喜人成就，但若仅把城市经营看作简单地解决城市建设期间资金不足问题，其显然过于片面，其仅为城市经营具体思路所取得的一种效果[1]。

二、我国城建投资公司经营发展期间存在的问题

（一）内部职能划分不清晰

我国当下各地区的城投公司的工作目标多采取向银行等金融机构贷款的形式将城市建设资金短缺的问题予以解决，因此其欠缺独立性。第一，现在市场中绝大多数的城投公司受政府影响，以政府要求为依据展开具体工作，政府不仅利用行政管理权干预城投公司的日常经营，而且又具备国有资产所有权，此种情形造成城投公司的决策管理者无法依据自身见解展开具体工作，公司对于借贷资金仅有出纳权，无法依据自身意愿予以使用，只可由政府相关管理部门统筹分配。另外，在政府部门中，因其流程较为繁琐，部门众多，从而使其办事效率较低，城投公司通常需接受诸多审批才可开展具体工作。第二，城投公司一般遵从政府要求向银行借贷，而实质则为银行要求市政府为城投公司担保，此种行为必然会造成政府参与到城市建设融资中。近几年，因各地区城投公司持续加大基础设施建设层面的投入，从而使其均具备极高的负债率，长期如此，其将无法对企业发展需求予以满足，对企业发展造成严重的阻碍作用。

（二）市场定位不明

从当下各地区城投公司具体发展状况层面分析，绝大多数公司组建形式主要为国有独资的形式，而在此种组建、经营模式下，政府财政拨款为公司注册的资本，此种情形会致使城投公司引发产权不明的问题，造成政府、企业间联系过于密切，从而易引起内部矛盾，还有可能会造成公司经营权、占有权产生纠纷。此种情形会对城投公司于激烈市场竞争中的发展及其效用的发挥产生严重影响[2]。

（三）融资渠道单一

因我国大多数城投公司资金运营权未得到有效落实，从而使得城投公司融资管理不健全，对外融资多为银行贷款。并且从城投公司负债层面分析，其负债率的高低并不是由企业自身所存在的偿债能力来决定的，而是依据政府在城市建设中所需要的资金需求决定的，此种情形使得城投公司的负债率往往较高，加之其欠缺健全的常态机制，进而为城投公司的稳定、良性发展造成一定威胁。

（四）政策环境滞后

政策、外部体制间不匹配、城投设施产权归属问题不清晰、设施服务产品价值、价格区间脱离、投资管理权责不明、政企不分等因素均会对城投公司的多元投融资运作产生严重影响[3]。

三、城建投资公司经营发展模式

现代经济学认为，社会所生产的消费物品，以消费、效用、供应性质特征为依据，可划为三种类型，分别为公共物品、私人物品以及准公共物品。以其供应方式及特征的差异作为理论基础，对不同城市的基础设施建设进行区分，采用不同的运作模式、投资手段、融资渠道等，不仅可使政府在投资中的单一主导地位得到改变，又可使政府资金的导向性、带动性作用得以充分发挥。换而言之，将城建基础设施项目划分为非经营性项目与经营项目，以项目属性对项目运作投资归属权进行分配，非经营项目的管理主体由政府负责，以政府的投资经营模式展开管理工作，资金来自政府的财政支出，权益也划归于政府；而经营性项目则由的投资主体无明显限制，可以为国企，也可以为民营、外资企业，其建设、融资营运均由投资方决定，并且相关权益也划归于投资方，其运营模式为：

（一）优化资产结构，保证城投公司持续融资能力

第一，对资产结构进行优化，保障城投公司稳定的融资能力。各地区城投公司特别是发展多年的公司普遍存在负债率高、债务沉重等问题，因此，政府应持续加强对城投公司的扶持，加大良性资本的注入，帮助企业优化资产结构，使其可真正的迈入到市场竞争中，以市场经济发展运转规律为依据，逐步构建起有效的投资回收机制与债务偿还机制，从而实现融资－建设－资产经营与政府补偿间的良性循环，进而保障资城投公司的良性、稳定发展。通过于漫长历史发展中形成的城投公司融资建设中的固定资产和城建国有资产依据性质分批划拨于投资公司内，依据排除不良资产、吸纳良性资产的原则，将负债率高、长期亏损的不良资产予以剥离，从而使城投公司的负债水平得以降低，增强公司的融资信誉，使企业的经济实力得以彰显，同时承诺公司要对下辖子公司、各建设管理单位、项目公司间的效益关系予以仔细梳理，逐步实现权责利间的统一，通过资本运作保障国有资产保值增值，为城投公司真正肩负起城市建设资金筹措以及国有资产管理职能发挥打下良好基础[4]。

（二）利用筹融资载体作用，明确自身于城市建设中的地位

我国为发展中国家，城市基础设施建设滞后与城市经济快速发展间的矛盾愈发突出，持续推动城市基础设施建设，为城市居民提供全新的设施服务，从而使城市居民经济生产发展中的需要得到满足，成为各级政府日常调控规划的重点工作。在当下我国经济高速发展向高质量发展转变的时期，单纯凭借财政支出以及信贷资金难以满足城市建设需求。因此，将城投公司筹融资的整体作用予以充分发挥就显得极为重要。城投公司可以基础设施所具备的准公共物品性、投资规模大、运营上层面的垄断性、回收周期长等特征，通过发行股票、盘活存量资产、建设债券、丰富融资等方式为城市建设筹集大量资金，在公司运营发展期间，应集中精力利用项目借贷、投资等方式，承担起城市建设项目立项、投资的职责，逐步确立自身于城市经营中的地位，为自身发展奠定良好基础[5]。

（三）强化与政府间合作，为城投公司发展创造有利条件

城市基础设施建设耗资巨大，诸多项目存在较强的公益性，在赋予城投公司独有的投融资主体地位后，政府在其他方面中还要为其提供一定支持，如担保贷款、贴息贷款、税收优惠、划拨必要土地等，设立城市建设资金，由政府予以筹资，资金交由城投公司使用。在资金运用期间，政府要与城投公司签订相应的使用合同，并要对权、责、利的关系予以明晰，允许城投公司参加城市资源的运作、经营。第一，以城市设施建设为依据参加土地经营，主要是土地整理、储备、开发，参与城市地上、地下资源、空间的运营、开发，包含人防设施广告收入、桥梁、停车场等设施的商品冠名、城市地下通信管道开发、经营等。第二，由政府授权承诺公司从事污水处理、轨道交通、垃圾处理等特许经营业务，允许城投公司在城市建设的同时展开相应的经营活动，并为其提供一定的税收优惠。如在建设城市道路项目中，可给予城投公司道路两侧土地的开发经营权，或展开房地产综合开发、土地转让收益等，其所取得收益弥补到道路建设中的资金投入。

（四）利用资产重组等形式，适时组建城建投资经营集团公司

经长期的运作积累，政府及相关从业者已然认识到城投公司所采取的单一的银行贷款模式，对于推动城市建设、促进自身发展层面来说，其无疑均为阶段性、短暂的，企业最终难以为继。以产权作为纽带，对城建项目中管理建设、经营单位间的关系予以梳理，真正作为投资主体，代表国资委对授权范围中的城建资产展开重大决策资产回收、经营者选择等构建一体化的经营管理机制，其为公司长期稳定发展的根本所在。随各级政府机关事业单位的持续改革，抓住城市建设经营管理体制改革以及机制转换的有利时机，以城投公司为主，促进企业集团化发展，将其作为专业经营国有资产的企业法人，并且该提议已被提到议程中，并且其也成为各地城投公司未来的主要发展方向，具体运作形式为：第一，对国有企业的存量资产进行重组：公司运用其对所属国有企业间的产权关系，以企业资产作为对象，利用经济手段促进其产权关系的转变，使资产于更好的结构范围中实现重组，获取更高的经济收益，克服小而全、效率低、成本高、重复建设等缺陷。运作模式有合并、兼并、股权合作、租赁等。第二，积极创建国有企业经营管理新机制，通过国有资产委托经营，与下辖企业签订委托经营责任书等，促进国有资产责任缺位现象转变，真正实现企业化经营，从而对国有资产的保值增值及其安全性予以保障。第三，将城市基础设施一定年限的运用权力予以出让，将所在城市具备特许经营权、收费权的市政公共设施项目，如桥梁、道路等经营管理年限予以出让，政府一次性收取较长年限的经营使用费，通过激活存量资产，可推动城市建设发展，丰富城市建设资金筹集渠道[6]。

四、结论

总而言之，在城市化进程推进期间，城投公司的产生是必然结果。城投公司的产生为城市化建设打下了坚实基础，不仅降低城市建设资金筹集难度，并且使城市建设资金筹资渠道、运营机制得到有效拓宽，对推动城市基础建设以及建设资金的分配存在良好的促进作用。而政府利用通过城投公司的运营不仅可增加城投资资金使用收益，并且也有助于城市建设能力的提升。因此，只有持续借鉴和保持学习，我国城投公司才可良性、稳定发展，加快城市化建设进程。