减少跨境支付中的美元使用：东南亚案例

罗伯特·格林

王 宇译

一、减少跨境支付的美元使用：问题提出

2022年6月25日，中国人民银行与国际清算银行（Bank for International Settlements，BIS）签署了参加“人民币流动性安排（RMBLA）”的协议。“人民币流动性安排”是由国际清算银行发起并设计的一项金融制度性安排，主要目的是通过构建储备资金池，在金融市场波动的时候，为参加这一安排的中央银行提供流动性支持。中国人民银行积极参与了该安排的设计，其他首批参加方还有印度尼西亚中央银行、马来西亚中央银行、中国香港金融管理局、新加坡金融管理局以及智利中央银行。“人民币流动性安排”由所有参加方共同出资建立，各方实缴资金不低于150 亿元人民币或等值美元。当有流动性需求时，参加方除了可以提取其出资部分外，也可凭合格抵押品从储备池中借入短期资金。显然，这一制度安排有助于减少跨境支付中的美元使用。

在此之前，泰国中央银行、老挝中央银行、柬埔寨中央银行和缅甸中央银行都相继宣布了减少美元使用的相关政策。印度尼西亚中央银行表示，将通过共同努力，实现东南亚地区五大经济体在跨境支付结算中美元使用的减少。同时，中国也正在逐步扩大跨境人民币交易，建立健全人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，CIPS）。

东南亚国家要在跨境支付结算中减少美元使用的主要原因有：随着美国通货膨胀压力增大，美联储进入加息通道，开启了力度空前的紧缩周期。一些东南亚国家担心美国货币政策紧缩可能产生的溢出性影响，因而寻求减少跨境支付中的美元使用，以减少对美元的依赖。最近美国对俄罗斯的经济制裁，也增加了东南亚国家对非美元金融渠道的需求。例如，缅甸正在讨论，在与俄罗斯的双边贸易中，如何绕过美国的经济制裁。此外，长期以来，一些东南亚国家一直对美元支付系统的低效率感到不满。中国也希望扩大人民币在国际贸易和国际投资中的使用。那么，东南亚企业是否会逐步放弃美元，转而使用本币或者人民币进行跨境支付呢？

二、美元在东南亚金融市场的主导地位

数据显示，在多数东南亚新兴市场和发展中国家的未偿国际债券中，有80%以上是以美元计价的。同时，多数来自、前往东南亚国家，以及在东南亚地区内部的跨境贸易也都是以美元计价的。根据亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB） 的报告，2015—2020年，东南亚大型新兴市场和发展中国家80%～90%的出口都是以美元计价的。美元在东南亚跨境支付中的主导地位强化了其在金融市场的主导地位。

以前，东南亚地区的大额跨境美元支付主要通过两个交易系统进行：一是纽约清算所银行同业支付系统（Clearing House Interbank Payment System，CHIPS），成立于1970年，由纽约清算所协会经营，是全球最大的支付清算系统之一，主要进行跨国美元交易的清算。2021年这一系统每天结算大约1.8 万亿美元。二是香港清算所自动转账系统（Clearing House Automated Transfer System，CHATS），香港清算所自动转账系统可以进行港元、美元、欧元及人民币的银行同业资金转拨，该系统由香港银行同业结算有限公司运作，可以提供多种银行同业结算及交收服务。2021年这一系统每天结算大约500 亿美元。东南亚地区只有部分商业银行是直接美元清算的参与者。因此，东南亚地区跨境美元支付通常必须通过规模较小的金融机构在规模较大的银行所持有的代理账户进行，这些银行是纽约清算所银行同业支付系统或香港清算所自动转账系统的成员。

美元在东南亚外汇市场占据主导地位。东南亚地区的货币对市场不发达，一种当地货币兑换为另外一种货币需要通过将每种货币兑换成美元来进行。一些经济学家将美元作为外汇交易工具的货币使用归结为美元的流动性和稳定性，以及使用美元作为中介货币的相对较低的交易成本。由于许多东南亚国家的货币对市场存在不稳定性，以买入和卖出汇率之间的差额作为衡量交易成本的指标，东南亚货币对买卖价差是本地货币直接对美元的买卖价差的两倍以上。在国际外汇市场上，有超过90%的外汇交易是以美元为交易中介的，这进一步增强了美元的流动性和主导地位。

三、如何减少东南亚跨境支付中的美元使用？

东南亚国家正在讨论如何减少对美元金融渠道的依赖，其主要动机是以下三个原因中的一个或者多个。第一，一些东南亚国家认为，随着美国货币政策从宽松走向紧缩，弱化对美元的依赖能够降低其面临经济冲击时的脆弱性。第二，凭借美元的世界货币地位，美国能够对俄罗斯等进行经济制裁，而美国制裁对东南亚经济也产生了一定影响，并因此而受到一些东南亚国家的批评，比如，柬埔寨和老挝都不同意美国对俄罗斯实施经济制裁。第三，东南亚各国中央银行都不支持大额跨境支付的高度中介化。

在以上三个原因中，哪一个对于东南亚国家更重要一些，目前还不清楚。不过，相关数据表明，东南亚地区正在逐步减少跨境支付中的美元使用，减少对美元金融渠道的依赖。2019年，东亚和东南亚约有80%的出口是以美元计价的，而这一数字在20世纪初至21 世纪10年代中期是接近90%的。最近一个时期以来，一些东南亚国家加快了在跨境支付中减少美元使用的趋势。

（一）东南亚国家本币结算协议

2016—2019年，泰国中央银行、印度尼西亚中央银行、马来西亚中央银行和菲律宾中央银行签订了本币结算协议（LCS），其目的是通过培育流动性更强、效率更高的本币市场，增加本币在国际贸易和国际投资中的使用。根据这一协议，一些银行被授予许可证，可以提供本币的货币对交易、本地货币账户和相关对冲工具，以增加跨境支付中的本币使用。被授权开展这类活动的银行为“指定跨货币交易商”（ACCDs）。

印度尼西亚还与东亚地区最大的经济体——日本和中国，签署了本币结算协议。按照进出口规模计算，日本是印度尼西亚的第二大贸易伙伴国。印度尼西亚与日本签署本币结算协议，促进了2020—2021年印度尼西亚本币结算交易增长。中国是印度尼西亚最大的贸易伙伴国，印度尼西亚与中国在2021年达成本币结算协议，建立了区域性的“印尼盾—人民币”银行间外汇市场，一些中资商业银行成为“指定跨货币交易商”。印度尼西亚希望通过签署多种本币结算协议，将印度尼西亚盾在国际贸易和国际结算中的使用率提高到10%左右。

最近的一项研究发现，2016年泰国中央银行与马来西亚中央银行的本币结算协议实施之后，以泰铢计价的泰国出口份额大幅增加，从协议开始实施前的13%～15%，增加到2019年的18%。此外，马来西亚中央银行与印度尼西亚中央银行签署本币结算协议之后，马来西亚与印度尼西亚的双边贸易份额也从2018年的1.4%上升到2020年的4.1%。

不过，东南亚国家的本币结算还存在一些问题，主要是交易成本相对于美元来说仍然过高，直接进行货币对交易的外汇市场仍然不发达，新兴市场和发展中国家的企业仍然难以进入主要的跨境支付结算渠道。

（二）人民币跨境支付系统与中国现代化支付系统

2022年2月，二十国集团主席国印度尼西亚以线上和线下方式，在雅加达召开了G20财长与中央银行行长会议，会议主要讨论了全球经济和卫生形势、支持低收入国家应对新冠肺炎疫情冲击、可持续金融发展、金融部门改革、国际税收等议题。中国人民银行行长易纲以视频连线的方式出席会议并发言。易纲行长指出，中国人民银行作为G20可持续金融工作组联合主席，将与各方共同制定转型金融框架，落实好《G20 可持续金融路线图》（G20-Sustainable Finance Roadmap）。易纲行长还表示，支持亚洲地区增加本币使用。中国人民银行鼓励“走出去”的中资企业更多地使用人民币，支持人民币在东南亚国家跨境支付中的使用。

人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，以下简称CIPS）是专司人民币跨境支付清算业务的批发类支付系统，旨在进一步整合现有人民币跨境支付结算渠道和资源，提高跨境清算效率，满足各主要时区的人民币业务发展需要。该系统于2015年10月正式启动。二期于2018年3月投产试运行。一期、二期项目的相继启动，实现了全球金融市场所有时区的全覆盖，支持全球支付和金融市场业务，满足了全球用户的人民币业务需求。此前，主要是中国现代化支付系统（China National Advanced Payment System，CNAPS） 提供银行间支付清算服务，中国现代化支付系统是为商业银行之间和商业银行与中国人民银行之间的支付业务提供最终资金清算的系统，是各商业银行电子汇兑系统资金清算的枢纽系统，也是金融市场的重要支持系统。

尽管CIPS 在技术上依赖中国现代化支付系统（China National Advanced Payment System，以下简称CNAPS）来结算交易，但它可以通过与环球同业银行金融电讯协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，以下简称SWIFT）系统消息完全兼容以及每周5 天、每天24 小时运行（与东南亚的所有四个时区完全重叠）来解决这些问题。与CNAPS 相比，CIPS 主要用于跨境支付中的人民币使用，并且拥有70 多家“直接参与者”。这些银行可以通过CIPS 增加跨境支付结算中的人民币使用，但需要通过SWIFT 系统，因为有些CIPS 的参与者仍需要使用SWIFT 系统发送信息。而有时SWIFT系统会对一些银行关闭。

一些中资商业银行在马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国等的分支机构，是CIPS 的直接成员，这些银行可以与CIPS 的一些参与者进行直接交易，而无须通过SWIFT 系统。这一功能目前的使用较为有限，但它可以解释为什么俄罗斯外贸银行（VTB）被禁止使用SWIFT 系统之后，申请成为CIPS 的参与者，尽管他已经是CNAPS 的参与者。从理论上讲，通过CIPS 可以使东南亚企业向俄罗斯外贸银行等金融机构进行人民币的跨境支付。

截至2022年6月，CIPS 的日均交易量已达3700亿元人民币，约合550亿美元，与2021年香港清算所自动转账系统日均美元支付量大致相同。为了进一步推进人民币国际化，不久前，中国人民银行表示，将继续推进人民币汇率市场化改革，继续减少对人民币资本项目的相关限制，扩大中国经济金融对外开放。

四、如何走向东南亚跨境支付货币多元化？

2022年3月份以来，美联储通过激进的加息缩表操作，实施货币政策紧缩，引起世界几乎所有非美元主要货币持续、大幅贬值，东南亚各国将如何面对资本流出和本币走弱，东南亚经济金融面对挑战。在此背景下，经济学家认为，未来东南亚经济金融发展，在很大程度上取决于东南亚国家是否能够实现主导货币多元化，首要问题是东南亚国家是否能够实现跨境支付货币多元化。

（一）清迈倡议与清迈倡议多边化

经济学家认为，地缘政治紧张局势和国际金融市场动荡将为中国人民银行在东南亚地区开展人民币互换提供机会。这些制度安排由中国人民银行与东南亚国家的中央银行共同提出和实施。2000年5月，东盟10 个成员国以及中日韩（10+3）财长在泰国清迈共同签署了建立区域性货币互换网络的协议，即清迈倡议（Chiang Mai Initiative）。清迈倡议是一项涉及东盟成员国、韩国、中国和日本的多边互换安排，可以为参与国的中央银行提供本币的紧急流动性支持。2021年3月，东盟与中日韩（10+3）财长和中央银行行长以及中国香港金融管理局总裁共同签署了清迈倡议多边化（Chiang Mai Initiative Multilateralization，CMIM）特别修订稿。此次修订的主要内容包括：一是在清迈倡议多边化协议中增加本币出资条款，即在美元计价贷款以外，成员可基于自愿和需求驱动原则，提供本币计价贷款。二是将清迈倡议多边化与国际货币基金组织贷款的脱钩比例从30%提高至40%。三是其他相关技术性问题。经济学家认为，中国人民银行的“人民币流动性安排”涉及印度尼西亚中央银行、马来西亚中央银行和新加坡中央银行，有助于增加跨境支付中的人民币使用，有助于提高中国在东南亚地区的经济影响力。

（二）货币互换协议

关于“人民币流动性安排”以及中国人民银行货币互换协议在推进人民币在东南亚跨境使用中的作用，目前还不是非常确定。未来东南亚经济金融走向何方，主要取决于东南亚各国政府的行动，包括东南亚国家如何发展本国经济，以提高其本国货币的吸引力和竞争力；也取决于美国政府如何回应东南亚各国对美元依赖、缺乏主导金融渠道以及美联储货币政策紧缩的溢出效应等问题的担忧。

美国政府应当与其盟友通力合作，共同解决这些问题。美国政府应当保持与泰国和日本等东南亚国家在经济金融问题上的交流和合作，因为泰铢和日元在东南亚区域贸易跨境支付中所占的比例较高，而且泰国和日本等也表示支持在跨境贸易中使用本币结算。

五、简要总结：关注更多的货币金融问题

下一步，一方面，美国政府需要关注技术进步和政策调整对于世界经济、亚洲经济以及美国经济的可能影响；另一方面，需要关注东南亚五大经济体（印度尼西亚、新加坡、泰国、菲律宾和越南）关于数字货币研究的进展情况、关于加密货币的研究和使用情况，以及数字货币和加密货币可能对东南亚地区金融市场基础设施的影响。