论日本经济安保政策：目标、路径和影响

唐学献

2017年以来，随着中美在经济、科技领域的对抗日益激烈，日本政府日益重视经济科技领域的安全保障，岸田文雄担任首相以后，将此上升为其执政期间的国家战略，相继出台了一系列政策和措施。在国际政治经济化和世界经济政治化日趋融合的背景下，探讨经济科技大国日本的经济安保政策具有重要的现实意义。

一、日本经济安全保障政策的战略目标

岸田政府所推行的经济安保政策的基本理念是，从经济层面确保日本的国家安全利益，即利用经济手段实现和维护日本的安全、独立和繁荣，主要包括以下内涵和目标。

(一)提升产业政策的自主性和不可替代性

经济全球化的长期发展导致各国产业链高度融合，战略物资及战略性基础产业的安全关乎国家安全和发展。近年来，日本政府一再强调要减少经济和科技领域对他国的依赖，将“战略自主性”和“战略不可替代性”作为其国家经济安保战略的重要内涵[1]。“战略自主性”是指需确保日本国民生活及社会经济活动中不可或缺的基础产业在任何情况下都不过度依赖其他国家，进而实现国家安全保障，为此政府应加强对能源、电力、通信、交通、食品、医疗、金融、物流和基建等核心基础产业的监管，并以产业的储备性、可替代性和供给能力为判断标准，在加强日本产业链韧性的同时，与“志同道合”的国家建立可靠的产业链体系，进而实现日本产业链多元化发展，摆脱对他国市场的依赖。“战略不可替代性”是指日本需在国际整体产业结构中，不断充实和扩大自己优势产业的不可替代性，其目标是在克服自身产业短板的同时，打压他国产业，进而扩大日本的产业优势。为加速实现本国产业的不可替代性，日本政府认为在数字化发展的国际背景下，日本应加快完善产学研合作的创新环境，着重在新兴产业领域加大研发与投入，快速占据国际市场，实现技术领先优势。

(二)实现半导体产业复兴和稳定供应

半导体在第四次工业革命背后的科技发展中发挥着重要作用，如大数据、人工智能、物联网、智慧工厂和自动驾驶汽车等，因此过去几年以来，半导体的重要性和需求与日俱增，并预计在未来进一步增长，成为推动技术创新发展、突破现阶段能力基础的驱动力。日本曾是半导体工业强国，根据世界半导体贸易统计组织发布的数据，在二十世纪八十年代，全球半导体产业链中日本所占份额达到50%，拥有84家半导体相关企业，数量为全球之最。然而近年来日本半导体产业逐渐被中美韩三国赶超，影响力逐年下降，最终丧失了在半导体产业的主导地位。有数据显示，目前日本在全球半导体产业链中的市场份额已经下滑至9%，远低于韩国等。当前日本车用和电脑芯片的六成以上依赖从中国等国家及地区进口，在疫情影响下，芯片供应网的混乱等原因导致芯片供应不足，日本国内甚至出现了汽车制造商不得不减产的严峻事态。确保半导体产业的复兴和稳定供给，对于制造业大国日本的经济复兴是必不可少的。岸田文雄政府的经济安全保障政策将半导体供应视为重中之重，希望通过加强与美国、欧盟、澳大利亚等的供应链合作，应对半导体供应链短缺的问题。

(三)振兴尖端技术领域研究

随着产业基础的数字化和智能化，科学技术创新成为日益激化的国家间竞争的核心，而日本在尖端科技研究领域的领先优势正逐步丧失。据文部科学省2021年统计，在自然科学领域中，引用数进入前10%的高质量论文数量，中国排在第1位，而日本仅排在第10位[2]。2019年荷兰学术信息企业爱思唯尔梳理了尖端科技研究主题的论文结构，在纳入调查对象的1720万篇论文中，美国占390万余篇，中国占290万余篇，日本仅占77万余篇。根据文部科学省发布的“科学技术指标2018”，2014至2016年，美国发表的论文占比25.1%，中国发表论文占比19.9%，均大幅度超过了日本的5.5%。观察引用次数多的优秀论文美国占比37.9%，中国占比21.6%，日本占比仅为4.6%，已下降至第11位，存在感逐渐降低。同时，日本的科研人员数量大幅落后于中美两国，数据显示中国2016年科学研究人员数量达到169万人，美国2015年科学研究人员数量为138万人，而日本在2017年的科研人员数量为66万人[3]。因此，重振尖端科技研究，是岸田政府经济安保政策的重要目标之一。

二、日本经济安保政策的实施路径

岸田政府认为，当今世界经济、科技与外交安全高度融合，为维护国家安全，必须制定有效政策，确保国家经济安全。

(一)出台《经济安全保障推进法案》

岸田文雄上任以后，将出台《经济安全保障推进法案》作为紧迫课题，任命小林鹰之为经济安保相，专门负责该法案的制定，并多次召开会议推动实施。在政府的强力推动下，《经济安全保障推进法案》于2022年5月11日由参议院表决通过并生效实施[4]。该法案以国际社会经济和技术领域博弈加剧为背景，以确保芯片等物资稳定供给、保护机密情报、防止技术外流等为目标，共分7章，合计98条，重点包括以下内容：

一是强化保障稳定的供应链和供应网。将国家发展和国民生活必不可少的物资定义为“重要物资”，明确政府采取官民合作的方法，向民间企业明确规定应确保稳定供应的重要物资，对于获得认定的企业，向政府提出面向稳定供应的生产体制等计划，政府对其提供金融支持。此外赋予政府对企业的采购地址等进行调查的权限，调查是否过度依赖特定国家的采购等。

二是确保基础设施的安全性和可靠性。建立“事前审查制度”，审查国家核心基础设施中是否存在安全风险的国外产品，涉及对象为电力、媒体、石油、自来水、电信、广播、邮政、金融、信用卡、铁路、货物汽车运输、外航货物、航空、机场等14个领域，如果发现设备存在受外部攻击的脆弱性等问题，政府可以劝告该运营商采取必要的措施，如果不服从，就可以下达命令。

三是支援尖端重要技术的开发。为太空、海洋、量子、AI、生物等特定重要技术的研究和开发提供必要的信息和资金支持。对于政府特定的研发项目，设置由研发机构、实施省厅、资金分配机构、民营企业以及相关部门等组成的协议会，做好研发保障工作。

四是关于敏感专利非公开化。对可能被用于军事用途的技术信息实施非公开化，一旦某项专利被日本政府认定为属于非公开化的秘密专利范畴，即使有人提出申请，也会不予公开，防止对日本国家安全有重要意义的先进技术信息外流[5]。

(二)加强政府部门对市场经济行为的协调监督

一是加强体制机制建设。早在2019年，日本就分别成立了“技术调查室”和“经济安全保障室”，负责分析日本全球产业链的特点和技术进展动态，统筹组织协调各主要行业、产品的国民经济安全技术政策措施。2020年4月，日本国家经济安全保障局研究设立了“经济小组”，专业制定日本国民经济安全保护政策和国民经济安全保护策略，该小组的成立解决了日本经济安全技术战略研究和政策法规制定方面各部门“各自为政”的问题，被称为协调经济与安全融合性发展的“司令塔”[6]。其后，其他部门相应成立了相关组织机构。2020年10月，外务省、防卫省将防卫政策局“宇宙网络政策室”调整为“新安全保障课题政策室”，负责处理外事工作中经贸、科技等重大保障问题。2021年4月，防卫省防卫政策局调查科任命“经济安全保障情报企划官”，负责搜集分析经济安保相关情报。2021年6月，经济产业省设立“经济安全保障室”，负责对经济安全面临的问题和挑战进行讨论并制定政策。

二是加强政府对企业的管制和引导。2019年5月，日本财务省发表声明要加强对外国直接投资行业的限制，以防止重要技术外泄。同年11月，日本制定新《外汇与外国贸易法》，提高涉及武器交易、能源安全等事关日本国家安全的战略敏感性产业外商投资审批门槛。此前根据规定，外国投资者只有购买日本“特定产业”公司发行股票的10%及以上时，才需要得到政府监管机关许可，但经过调整后，这一审批门槛将减少至1%，以防范“先进技术”流出[7]。

(三)发展和管控核心敏感技术

面对新一轮产业革命和科技变革，日本对自身高科技领域竞争力下降感到担忧。当前日本政府正在加紧制定生物医药、人工智能、量子技术、6G、宇宙太空、新材料等前沿科技领域的战略规划，加大资金投入和政策倾斜。文部科学省决定从2022年开始，将用于国际共同研究的科研费资助金扩充到原来的10倍，每项最高为5亿日元。为了大力推进最尖端的国际共同研究，日本新设一个长达七年时间且最高可资助5亿日元的支援项目，资助对象为拥有较高水平研究成果和国际关系网的研究人员所领导的日本团队。科研费的目录包括以少数研究者的先驱性研究为对象的“基础研究”与以取得博士学位不到八年的研究者为对象的“青年研究”等。在针对国际共同研究的支持目录中，也有资助海外日本研究人员回国后开展研究、最高达5000万日元的“回国发展研究”等项目。为防止尖端技术外流，日本政府要求研究人员在申请科研费时，有义务申报包括外国在内的所有资金提供方，以提高资金来源的透明性。

三、日本经济安保政策的影响

近年来，日本通过制定、实施经济安保政策，谋求科技优势，维持产业竞争力，增强经济自主性，这会给日本、中国甚至国际局势带来深远影响。

第一，日本经济的安全性和稳定性将得到加强，但同时可能会给经济、科技发展带来一些消极影响。在国际形势日益复杂、社会经济结构不断变化、军民技术融合持续加深、经济数字化加速转型的背景下，日本强化经济安保政策，通过国家的资源配置功能调整安全保障对策，尤其注重从经济方面寻求战略性提升风险应对能力，对于加强经济社会的安全性和稳定性具有一定作用。在高度重视的供应链稳定方面，日本以美日同盟为基础，发展和美国、澳大利亚、印度和一些东盟国家的合作，降低对华依赖，预计到2025年从中国进口稀土的比重将从目前的58%降至50%以下。然而过于“政治化”的经济政策将影响市场活力，为了在日新月异的高技术竞争中占有一席之地，各国政府均增加对技术研发的投入，但以国家安全为理由关起门来搞研发会让企业脱离全球市场实际需求。虽然日本经济安保政策包含大量政府经济援助的项目，不过大量地依靠政府补助金，容易造成产能过剩和僵尸企业出现，而且“看得见的手”很容易因缺乏自律伸得过长，导致原本应由市场机制所确定的市场经济规则遭到破坏，由此容易产生巨大的利益集团，逐渐蚕食社会活力和企业创造力，最后导致经济衰退、企业萎缩。

第二，中日经济科技合作将受到影响，中国尖端科技发展面临受阻风险。中日贸易往来一直是两国关系健康发展的压舱石，在经济全球化背景下中日两国经济高度相关，这种互利和互补成就了双方经济的繁荣和稳定。而日本的经济安保政策将中国视为重点防范对象，其《经济安全保障推进法案》涉及14个经济领域，范围甚至远大于美国对华经济制裁涉及领域。根据2022年双方贸易额统计，1月至9月日本对华双边货物贸易总额为2536.36亿美元，同比下降了1.5%，其中日本对华出口总额为1108.55亿美元，下降8.2%，打断了2017年以来中日贸易持续增长的趋势，可见日本的经济安保政策已影响到中日经贸关系健康发展。此外，日本的经济安保政策将对中国尖端科技发展造成一定影响。当前日本在半导体、机械装备、生物医药、新能源电池等尖端科技领域具有较大竞争优势，中国在电子芯片、航天器材等重要领域生产研发的关键物项、技术获取依赖日本，未来日本可能根据其经济安保政策，以维护自身经济安全为借口，对高精尖领域的关键物资和尖端技术实施出口管制，以达到延缓中国崛起进程，降低中国发展质量的政治目的。

第三，大国间的竞争对抗加剧，地区和国际局势将更加紧张。日本在战后被迫进行非军事化改造，约束军事力量的发展，为此日本通过军民融合将军事产业技术的研发转向民间。通过几十年的发展，日本民间企业掌握了大量可转化为军用的技术，在二十世纪七十年代，日本的电子技术在国际市场具有强大竞争力；八十年代初日本的半导体产业飞速发展，其存储器DRAM在全球的市场份额超过了美国，其中很多民用半导体技术被美国用于武器制造。在斯德哥尔摩国际和平研究所公布的世界武器销售额100强企业中，日本的4个私营企业三菱重工业、三菱电机、川崎重工业和NEC赫然在列，显然，日本具有将国家财富、民用技术快速转化为军事力量的能力[8]。当今世界科学技术迅猛发展，民用技术与军用技术的界限已经变得越来越模糊，日本通过经济安保政策强化经济安全保障，加强对民间企业的监管和资金保障，可以将民用技术更多地运用于军事领域，增强日本的防卫力量，这会破坏国家及地区之间的政治互信，加剧大国军备竞赛，使地区和国际安全形势趋于动荡复杂。