关于天津市宝坻区农村土地经营权流转情况的调查与思考

□王建萍

（天津市宝坻区口东镇人民政府，天津 301800）

1 基本情况

1.1 农村土地承包情况

目前，天津市宝坻区农村集体现有耕地面积为7.76 万hm2，农户19.83 万户，其中，确权登记家庭承包耕地面积5.90 万hm2（实测地块面积6.56 万hm2）、地块数35.88 万块（实测地块数量30.68 万块），涉及23 个街镇、676 个村、农户140 795 户。

1.2 农村土地经营权流转情况

截至2020 年底，家庭承包耕地经营权流转总面积为3.96 万hm2，土地流转期限在5 年以下的承包耕地面积（不含5 年）1.96 万hm2、5～10 年的承包耕地面积（不含10 年）1.39 万hm2、10 年以上的承包耕地面积0.60 万hm2。整村流转承包耕地的行政村数量207 个，涉及农户数量40 452 户，承包耕地面积1.78 万hm2。流转用于种植粮食作物的承包耕地面积3.15 万hm2，流转用于种植经济作物的承包耕地面积0.20 万hm2，其他用途的承包耕地面积（国家储备林、设施农业等）0.59 万hm2。

2 主要做法

宝坻区委、区政府高度重视，将推进农户承包土地有序流转作为发展规模经营、现代农业的重要基础支撑，进一步拓宽思路，将政府推动与农民自愿、扩大总量与提高质量、丰富流转形式与培育新型主体、优化服务与规范管理有机结合，多措并举，推动土地经营权规范化规模化流转，诠释和践行中央“三权分置”精神，为乡村振兴注足动能。

2.1 重点推行承包土地规模流转

充分运用政府和市场“两只手”，因势利导，通过政府推动、宣传指导、典型示范和项目带动，加大农户承包地规范化规模化流转的组织推动力度，积极推行和引导农户采取委托或入股村集体的模式将承包土地经营权，统一规模规范化流转，通过村集体集中整合土地，将农户承包土地成方连片地进入农村产权交易市场公开流转招商，实现小农户与大市场的有机对接，促进分散经营向规模经营、传统农业向现代农业转变。

2.2 全面推进土地流转进场交易

利用天津农村产权交易所交易平台，在区农村产权交易分市场和24 个镇街工作站全覆盖的基础上，提升市场功能，扩大市场信息覆盖范围，加强土地经营权流转交易工作的监督管理，加大组织推动力度，使全区土地经营权流转交易项目全面纳入有形市场公开交易。借助市场化的价格发现机制、科学的竞价机制，使农村土地健康有序流转。2021 年上半年，完成农户承包土地经营权流转65 宗，面积0.43 万hm2，成交额2.38 亿元，实现了全区各街镇项目全面覆盖。

2.3 积极培育现代农业经营主体

坚持协调发展、高质高效、联农带农、利益共享的发展思路，加快培育管理规范、运营良好、联农带农能力强的农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，加快发展专业水平高、服务能力强、服务行为规范、覆盖农业产业链条的生产性服务组织，加快打造以龙头企业为引领、以农民专业合作社为纽带、以家庭农场和农户为基础的农业产业化联合体，使之逐步成为承接农户流转土地、引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量，推进农业农村现代化、夯实乡村振兴战略实施基础。

3 推动措施

3.1 加强组织推动

将政府推动与市场引导、优化服务与规范管理、政策支持与培育主体有机结合，按照中央深化农村产权制度改革的要求，有关部门与市场平台建立联动机制，定期研究部署，从而推进土地经营权流转工作健康发展。

3.2 加强宣传引导

充分运用传统媒体和新媒体，加大力度宣传好土地经营权流转的重要意义和任务要求，宣传推介可复制、可借鉴、可推广的好典型、好案例以及各街镇土地经营权流转的好经验、好做法，为土地经营权流转营造良好社会舆论氛围。

3.3 加强监督管理

加强对土地经营权流转工作的监督管理，把是否通过天津农村产权交易所进行流转交易、是否按照要求规范各类流转交易合同作为对农村基层领导班子党风廉政建设和集体资产管理考核的重要内容。

4 取得成效

近年来，宝坻区土地经营权流转规模逐年扩大，土地经营规模化、标准化、集约化程度不断提高，促进了现代农业发展和农业综合效益提高。

4.1 构建了现代农业经营体系

近年来，宝坻区不断深化“三权分置”改革，有力推动了土地经营权流转，孕育了农民专业合作社、家庭农场等适度规模经营新型农业经营主体，克服了承包农户“小而全”的不足，同时延续和发扬了农户家庭经营的独特优势，展现出了强大生命活力，并快速形成了良好的发展态势，使农户、农民由传统农业生产的主力军，逐步上升为现代农业经营的主力军，解决了当前农村工业化、城镇化快速推进过程中，农业现代化面临的“谁来种地、如何种地”问题，丰富了双层经营体制的内涵，展现了我国农村基本经营制度的持久活力。

4.2 促进了农民收入持续增长

现代理念、现代技术在新型农业经营主体中得到重视与应用，产业链价值链不断纵向延伸，经营能力、盈利能力、市场博弈能力和抵御风险能力不断增强，为新时代农民建功立业现代农业搭建了广阔舞台。同时，不愿经营农业的农民，将土地转出后，每年可得到稳定的租金收入。除此之外，从土地中解放出来的农民，有的搞起了特色养殖，有的搞起了农家院，有的在农村从事二三产业，有的走入城镇创业，有的成为产业工人，促进了农民收入持续增长。

4.3 推动了现代农业快速发展

各类新型农业经营主体立足宝坻区的区位优势、生态优势，竞相瞄准京津等大城市市场，主打生态农业品牌，加大新品种、新技术引进应用力度，小站稻、宝坻“三辣”等传统产业优势愈发突出，各种特色农产品百花齐放，培育出黄庄大米、聚郝痴水果、美一源水果玉米、满硕葡萄等一批特色农产品品牌。现代理念、现代技术、标准化生产、规范化管理、网络营销、品牌战略广泛应用推广，各种形式的横向联合、上下游联合应运而生，产业链价值链不断纵向延伸。新型农业经营主体高度契合了农业生产特点，能够很好地适应农业的自然属性，有利于发挥农业的社会属性，保证了最大限度发挥农业生产的积极性，以智慧经济为主导、大健康产业为核心的自动化、个性化、艺术化、生态化、规模化、精准化程度快速提升，推动了一二三产业融合发展，促进了农业增效和农民增收，推动了现代农业快速发展，为深入实施乡村振兴战略注入了新动能。

5 存在问题

5.1 农民积极性有待提高

当前不少农民对土地“三权分置”了解不足，土地经营权流转的意识比较模糊，对土地领域相关的政策、法律法规缺乏了解，参与流转的积极性不高，对土地经营权流转有所顾虑，害怕自身的利益得不到保障。加之老一辈农民思想传统，对土地的依赖性较强，村级干部对农民的引导与宣传不足，导致农民流转土地的意愿不强[1]。

5.2 流转土地期限短、流转程序不规范

截至2020 年，宝坻区农户土地经营权流转期限5 年以上的约有2 万hm2，占流转土地总面积的50.57%，有近1/2 土地流转期限不足5 年。

目前农村地区流转土地普遍存在口头化、短期化、随意化问题，大多数农户在自愿的前提下，以口头方式自发流转土地经营权，缺乏相应的书面程序规范。这种方式流转土地的期限基本为1 年，土地经营权的流转比较随意。基于以上情况，农村地区很容易出现土地流转方面的矛盾纠纷，损害双方的利益，流转价格也得不到相应的保障[2]。流转期限短、流转程序不规范，不利于新型农业经营主体的培育，也不利于新型农业经营主体增加投入、打造品牌，在一定程度上影响了现代农业的发展。

5.3 土地经营权流转的配套制度不完善

土地承包经营权流转作为农村土地改革的重点工作，与农民的利益息息相关，城市乡村二元制的社会结构决定了土地经营权的流转需要一系列配套制度支持，流转农户农民的合法权益、生存权和发展权等社会保障问题亟待解决。当前，农民的社会保障问题，例如农村剩余劳动力问题、就业安排问题等，是农村土地经营权流转的阻力。农民将土地流转后进入城市从事第二、第三产业，无法享受到与城市人口一样的社会待遇，社会医疗、社会保险、社会教育、公共物品等一直是农民工面临的主要问题。如果这些问题得不到解决，农民无法获得安全感，无力抵御各种风险，他们最终会选择离开城市，重回农村，阻碍农村土地经营权的流转，不利于农村土地经营权工作的开展，进而影响农业农村现代化[3]。

5.4 流转市场体系有待进一步完善

按照有关文件规定，农村产权流转交易市场（区分市场、街镇工作站）职能由区农经站和街镇农经部门承担。机构改革后，区、街镇农经站撤销，但新的承担市场职能部门没有明确。同时，交易市场市级平台为企业，分支机构（区分市场、街镇工作站）则由事业单位承担，其市场体系架构关系和各自职责有待进一步厘清。

5.5 流转收益分配有待进一步规范

采取委托或入股村集体模式流转的个别村没有严格按照农户流转土地面积分配流转收益。其中，个别村甚至以村民自治为由，剥夺了出嫁女、离婚女的土地流转收益，侵害了农村妇女土地承包经营权。采取入股村集体模式流转的个别村未以收益分配方式核算和分配流转收益。

6 对策建议

6.1 加强宣传，提高农民流转土地的积极性

2014 年11 月20 日《关于引导农村土地经营权有序流转发展适度规模经营的意见》指出，要坚持土地集体所有，稳定农户承包权，放活土地经营权。农村承包地“三权分置”的实施是深化农村改革、开展适度规模经营、推动农业现代化和保障粮食安全的一项重要举措。但是多数农民对农村基本经营制度的认识不足，对“三权分置”的概念不理解，无法意识到土地经营权流转给自身带来的收益，对各项政策、法律法规理解缺失，认为流转土地经营权会使自身的经济收入和生活来源受损。有些农民错误地认为流转土地经营权后，承包权得不到保证。街镇工作人员和村干部应深入理解土地流转的相关政策和法律法规，加强宣传，积极引导，调动农民的积极性，使农民充分认识到土地流转的重要意义以及其能为自身带来的收益[4]。

6.2 规范土地流转程序

街镇相关工作人员和村干部要积极引导农民，在农民自愿的前提下，积极组织农户成片流转土地，适度扩大农业经营规模，有效提高劳动生产率，推动传统农户从分散经营向规模化、集约化组织化、社会化相结合的新型经营体系转变。规范土地经营权流转交易，按照民主决策和决议公开，引导土地流转进入农村产权交易市场进行场内结算，签订正规合同，切实维护农民的合法权益。

6.3 完善流转配套制度

随着工业化、城镇化进程加快，越来越多的农业剩余劳动力转移到非农就业，但当前社会保障体系不健全，社会保险不完善，不利于农村土地流转工作开展，农民对土地的依赖性强也是阻碍土地流转的主要因素。因此，要加强构建农村保障机制，完善相关配套制度，解决农民子女的教育问题，完善农民医疗保险、社会保险等，解决农民的基础问题，使农民获得安全感，这样农民才愿意流转土地，提高土地经营权流转效率。政府部门要结合成人教育学校和其他相关部门，定期对广大农民开展教育培训，提升农民的整体素质，使农民有一技之长，拓宽农民就业渠道，稳定就业，提高收入。改变农民的传统观念有利于土地经营权流转，促进流转工作顺利进行[5]。

6.4 完善市场体系

一是根据实际制定农村产权交易市场建设纲要，厘清政企各自职责，建立高层次、多功能、广覆盖的农村产权交易市场体系；二是保障交易市场建设的财政预算经费投入，支持改善产权市场基础设施及软硬环境条件；三是确定市场强制交易品种的范围；四是规范开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务。

6.5 落实执法检查

相关执法部门应定期开展《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》等法律法规的执法检查，尤其要针对出现有关问题信访的村，开展专项执法检查，依法纠正违法违规行为，维护土地承包经营权、土地经营权，依法保护农村妇女的合法权益。

要强化农户承包权的物权保护，严禁违法调整农户承包地，依法解决新增人口承包地问题，依法保护出嫁女、离婚女土地承包权益，严禁以剥夺出嫁女、离婚女土地流转收益的形式，侵害农村妇女土地承包经营权。