乡村振兴背景下全域土地综合整治转型策略研究

□俞珠晴

（山东理工大学农业工程与食品科学学院，山东 淄博 255000）

在乡村振兴背景下，实现资源合理分配以及土地管理的关键环节是保证农村全域土地综合整治工作科学化、长效化推进。土地综合整治工作将重点放在提升农村经济发展、缩小城乡差距上，并随着改革的深入不断丰富内容。为了及时适应新形势下关于乡村土地治理工作的新要求，必须加大全域土地综合整治力度，积极探究适合新时期的新农村发展、建设道路。

1 乡村振兴背景下全域土地综合整治内涵

近年来，由于我国乡村振兴以及城乡融合战略的不断深入，使土地综合整治工作的内涵发生了极大的转变。丰富了绿色环保特性，其主要工作内容包括修复土地、改善环境、建设生态农田等，乡村将土地作为主要媒介重新构建乡村经济结构，促进乡村经济发展。实现技术、观点、主体等要素的共同融合，将工作对象扩大至群众、产业、土地，综合多种要素协调发展科学整治方式。坚持土地整治工作的全面性规划设计、统一性工程推进，保证土地整治工作的全覆盖性，实现工作流程、工作形式、工作方向的积极探索。

从功能实现层面分析，以往的土地整治工作主要由政府部门牵头组织群众参与，群众的自发性不强，相关部门在规划设计中存在过于重视任务指标完成度的问题，导致其忽略了难以进行审核或量化的工作。通过实行全域土地综合整治工作，可以将土地整治工作形态由实体结构转向功能结构，充分满足多方面主体的需要，逐渐形成官民共治的合作体系，提升土地资源利用率。群众依章办事，将极大推动土地整治工作的可行性。

从作用机制层面分析，全域土地综合整治工作通过恢复闲置、抵消用地的使用效率，使城乡土地资源得到了有效流通。同时，通过调整村落布局，实现并居、整村，优化乡村土地布局，合理划分功能区域。在土地整治的过程中，相关部门不断完善卫生、文化、教育、娱乐、医疗等公共服务设施，有效促进了乡村消费发展，保证城乡服务的平等性。

从实施内容层面分析，首先，对乡镇居民的实际生产生活需求做了详细调查，并制订科学合理的评价体系，保障了全域土地综合整治工作的可行性。其次，以统筹城乡发展、建设美好家园为思想指导，综合地区优势及生态特征，合理规划农村居民生产、生活用地规模，结合区域功能定位，适当扩大乡村整治空间形态，保证布局合理，解决用地矛盾。再次，统筹开展农田土地建设，探索环境改造及项目施工间的平衡，实现土地整治系统化。

2 土地综合整治转型构思

2.1 以人为本

从以往的土地综合整治工作来看，相关部门及单位将土地作为主要的工作对象，但是受到社会大环境的影响，土地综合整治工作逐渐将工作重心变成以人为本。土地作为联系自然生态与人类活动的一种媒介，表现出极强的动态性及联系性。

传统的土地综合整治观念没有考虑到人与土地之间的共生关系，导致土地管理工作停滞不前，由土地带来的经济效能优势未能充分发挥。现阶段，新兴战略发展要求下，土地整治工作将重心转移到服务对象上，将有效保障广大人民的切身利益。

2.2 目标导向

由于传统土地综合整治工作的局限性，导致耕地保护与城乡建设发展用地之间冲突频发，极大影响了我国城乡均衡发展、资源合理分配等工作的推进。在处理土地保护与使用的问题时，相关部门应统一管理农用耕地，重新开发荒地或废弃地，保证总体耕地面积的稳定性。同时，开发乡村区域的部分建设闲置用地，防止出现城乡建设发展用地侵占农用耕地的情况，避免发生矛盾冲突。

2.3 统筹治理

传统的土地综合整治工作通常采用分散式管理方法，不会干涉生态、生活、生产等综合性空间，使乡村区域的土地具有分散性特征。同时，乡村地区的土地整治工作所面对的服务对象具有多元化特征，由于缺乏相应的指导性建设方针，使现阶段的土地整治力度失衡，不利于提升全域土地综合整治工作的成效，同时无法保证土地整治的工作质量。在全新的社会发展环境下，土地的综合整治工作需要时刻做到对整体工作进行科学性规划布局，通过创新治理方式、建立综合整治体系，强化全域土地综合整治工作成效。土地整治工作需要多个政府职能部门及单位协同发力、上下联动，提升土地整治工作质量，保证顶层设计的完整性、科学性，建立以生产、生活、生态为主要工作对象的三位一体全域土地综合整治办法[1]。

3 乡村振兴背景下全域土地综合整治转型原则

3.1 维护生态与空间的平衡

用科学的方式提升农村生态文明建设，并充分发掘土地资源的经济价值，是进行全域土地综合整治工作的主要目标。在实际工作中，相关单位及部门应时刻注重发展空间与土地生态环境之间的关系，将全域土地综合整治工作与生态平衡相结合，并不断加大生态环境的监管力度，完善土地整体布局规划，保障在进行城乡建设的过程中不会浪费及破坏当前的土地资源。

3.2 强化人居环境的整体性

在综合整治全域土地时，需要结合土地整治与生态美学观念，有效提升人居环境舒适度。将自然生态美学融入到全域土地综合整治中，成为新时期乡村土地整治工作的重要考察标准。

3.3 提升乡村社会治理强度

现阶段，全域土地综合整治工作面对极大发展机遇和严峻的考验，主要为社会治理方面的问题。由于在土地整治过程中，相关部门及单位没有充分认识到社会治理工作的重要性，使广大乡村居民对全域土地综合整治工作存在不理解、不支持甚至是抵触情绪，土地整治工作无法实现预期的发展目标，导致一系列矛盾冲突事件频繁发生。在社会发展新阶段，相关部门应加大对全域土地综合整治工作的力度，建立较为完整、科学的工作架构，从多方面促进乡村居民积极参与到全域土地综合整治工作中，保障其监督及言论自由权，避免后续土地整治工作的社会性矛盾[2]。

4 全域土地综合治理顶层设计及总体策略

4.1 创新完善顶层设计

为保证全域土地综合整治工作的顺利推进，需要有完善的顶层设计作为有力的工作后盾。相关单位需要以国土资源规划方针作为工作核心，并以提升工作质量和工作效率作为主要目标，建立以土地有效利用率为基础的动态化管理组织结构，积极分析、研究城乡发展新方法，平衡好生态环境与经济发展之间的关系。新型发展战略方针的制定将为乡村的土地治理明确工作方向以及工作目标。

可以通过土地综合治理明确各土地资源的发展潜力，尤其是乡村居民住宅区域空置、分散的宅基地，对于部分生活环境较偏僻、交通不便的区域可以采用置换、异地迁移等方式实现土地资源的统一整合，以一户一宅代替一户多宅，可以有效减少土地资源的浪费情况。

与此同时，相关单位应尽量科学划分出乡村服务基础经济建设用地，鼓励广大乡镇企业的投资、建成、经营，从土地资源的优势中开发出独特的旅游价值资源，并通过进行科学的土地综合整治工作，形成“特色文化—乡村产业—资源”的良性循环。通过对现有的土地资源及开发情况进行统筹设计，有助于实现我国土地空间的整体性布局。在进行土地治理期间，需要相关工作人员明确农用耕地的重要性，坚持农田红线的策略不动摇，同时综合现阶段社会和谐、绿色生态、经济发展等各方面需求，将土地整治工作作为主要的载体，兼顾城市、城镇、乡村的用地指标，保证城乡各类土地面积平衡，节约、集约利用建设用地，保证城乡用地布局的合理性。

4.2 提供科学制度保障

在现阶段的全域土地综合整治工作中，各政要部门、单位需要将解决当前乡村居民的生产、生活问题作为主要工作导向，以大量的实际调研为核心，深入探索试验，加大政策制度方面的支持力度，盘活乡村闲置土地资源，深挖土地潜力，提升利用价值。

首先，积极探索科学化政策机制，制订专业化土地综合整治工作方案，将整体计划、立项、设计、落实、反馈等环节纳入工作流程，加大对过程及资金的监管力度，为全域土地综合整治工作创建科学的管理环境。其次，拓宽公众反馈途径，依照时代及社会的需求重构土地资源利益分配办法。通过融合社会资金可以让广大群众成为土地整治工作的主体，有效缓解土地整治工作的资金负担。优化现行利益分配办法可以极大提高群众的参与热情，有助于提升全域土地综合整治工作的效力。再次，创新新型的用地标准，统筹乡村零散的土地资源，使奖励机制不再包含宅基地。将分散的土地资源及时记录到资源管理数据库中，并通过不断完善土地规划及基础设施建设，达成零散土地与周边资源形成良好联合作用的目的，使其满足农业用地规范标准并划分为农田耕地进行使用。积极探索跨区域的全域土地综合整治政策，保证管理区域内的用地指标符合国家规定，通过合理调节满足乡村振兴建设用地的实际需要。

4.3 提升农业用地效能

土地作为乡村区域主要的自然资源之一，承担着重新架构乡村空间的重要作用。通过对资源的有效利用综合科学的产业建设、管理机制，将有效促进乡村经济的发展与重构。相关部门及单位通过全域土地综合整治工作，充分发挥其技术功能，结合空间重组与经济发展，有效提升农业用地效能。

首先，将土地整治工作的范围扩大到乡村产业发展的整个生产流程中，保证乡镇土地资源可以快速实现转型升级。通过不断创新、改善农业耕地的整体种植结构体系，引导并鼓励农民尝试多样的生产经营形式，激发特色文化产业对于相关产业的带动、促进能力，充分结合实际的产业发展需要，预先保留相应建设用地与基础配套设施建设用地，保证产业升级与土地转型的共同发展，使农民增收与乡村产业复兴形成相互促进、相互带动的关系。其次，提高农业用地的利用率，落实土地整治工作。通过零散土地资源的整合归并，实现了乡村土地的功能性科学划分，并为满足企业不同的生产运作提供了便利条件。进行基础交通设施建设，保证交通的便捷性，将有利于实现分散土地的整合，使其与各农业设施用地进行有效串联，提升农业用地使用效率，推动乡村经济的发展建设[3]。

4.4 优化住宅整体布局

优化乡村居民的生活环境、提升宜居度是乡村振兴战略方针中对于美丽乡村的建设需要。相关部门单位需要充分结合村落拆建还耕、新农村建设的要求，将自愿、有序、可控、有偿作为主要的工作原则。

对于专项整治改建难度较大的地区，通过合理规划住宅的空间布局，使拆旧区域与新建区域相联系，并通过整合农田、完善生态治理等工作，保证增减挂钩制度落实到农村的实际土地整治工作中。另外，划除补偿奖励机制与农村建设用地储备机制中关于宅基地的相关规定，可以有效激活农村建设用地使用潜力，极大推动了美丽乡村的建设进程。划分保障性住房、公共服务设施建设等专项农业资金，鼓励广大社会资源的投入，不断优化信贷、补贴方针政策，将政府、企业、农民全部纳入投资人的范围内，可为乡村建设创立流通的融资新途径。此外，需要依照本地发展特色对乡村环境进行专项整治，转换村容、改善村民生活条件，打造宜居、富足的新时代魅力乡村。

4.5 改善跨区生态问题

对现状进行分析可知，土地整治工作主要依赖于对土地进行科学性的开发、保护、调整、布局，保证土地资源的转型、重构。土地的重构是保证生态系统服务功能完整性的主要媒介之一，不同的土地使用方式将直接影响到本区域内的生态发展与产品供应情况。在进行全域土地综合整治工作时，地方需求、目标导向、经济利益之间存在差异化发展需要，导致土地整治工作忽视了自然规律与生态平衡的要求。

全域土地综合整治工作是人文与土地资源的协调化发展，是实现土地资源有效利用的重要方式，需要相关单位及部门树立明确的生态保护理念，从跨区域角度考量并强化生态服务能力。建立绿色发展机制与生态网络，实现区域生态环境的合理布局，提升其环境承载能力。

4.6 达成资源整合目标

首先，对于土地分散的问题，应做好整体性规划，建立专业化土地资源流通市场，制订相关政策指导农业用地的规范化使用。通过拓宽投资渠道，打破当前的土地承包权流通政策限制，利用土地流转方式促进乡村经济收益的增长。其次，结合魅力乡村建设需要，优化乡村土地结构、改善农村生活环境，利用保留、撤并等方式推动乡村的整体改造，避免出现脏乱差的情况，积极引导乡村实现科学的规模化建设，扩大乡村的发展空间，深挖乡村的发展潜力。还可以采用以点带面的方式，从中心城镇的建设为起点，不断带动周边村镇的产业发展，达到城乡共荣的目的。再次，确立生命共同体的观念，保障生态修复工作的顺利推进，使土地资源逐渐恢复其原本的自净等属性，深入落实水土流失、荒漠化等专项治理工作。最后，建立清洁田园生存环境，大力发展乡村旅游业，将促进生态修复工作助力于乡村振兴的全面发展。

5 结束语

全域土地综合整治工作在新时期正面临着全新的发展选择，乡村振兴发展战略为其提供了极大的发展机遇，全域土地综合整治工作逐渐成为促进乡村振兴的主要“抓手”。相关部门及单位必须深刻认识到全域土地综合整治工作的重要性，不断探求工作转型升级新思路，保障其工作效率与质量，促进我国社会经济改革的深入推进。