推动城投平台公司从“重融资”向“重运营”转型

荣西武　赵军洁

近期，我们对山东省邹城市新型城镇化进程中城投平台公司的转型发展进行了实地调研。调研发现，在推进新型城镇化过程中，邹城市创新性地开展了城投平台公司实体化运营的探索和尝试，这种探索对于提升城市运营的效率、壮大城投平台公司资产规模并形成稳定收益来源、进而保障城镇化建设的资金需求，具有重要现实意义。

一、主要做法

邹城市是山东省辖县级市，由济宁市代管，位于山东省西南部，行政区域面积1616.56平方公里，2021年底常住人口116.7万人，辖3个街道、13个镇。邹城市城投平台公司即邹城市利民建设发展有限公司（以下简称“利民公司”）成立于2012年7月，是由市国资局注资组建的国有企业，注册资本2亿元，属市级城投平台公司。公司下属10个全资子公司，主要经营范围包括城市基础设施项目建设、市政工程、房地产开发、环境工程、城乡公路建设投资、水利项目建设投资等多个领域。近几年，利民公司在剥离政府融资职能后，公司不能以政府的名义进行举债，政府既不能提供担保，也不能无偿注入优质资产，导致公司资产负债率一度超过60%，融资能力和融资空间也都大幅缩水，面临严峻的经营风险。在这一背景下，利民公司开始了实体化运营的探索，从一个政府的融资平台向一个实体化城市运营的企业转变，其主要做法如下。

一是主动谋划一批公益性以及能产生现金流收益的公共基础设施项目并纳入政府规划。与过去不同，过去公司更多作为一个政府机构，承担政府指令性、计划性的项目安排，且有相当一部分是房地产项目。而现在公司作为一个国资性质的独立市场主体，在参与城市建设过程中，会结合城市发展的需求、自身财力、未来收益等，提前主动谋划一批公共基础设施项目，并积极融入到市域总体规划和专项规划编制之中。这些项目中除了有道路、学校、水利工程等公益性项目外，还有能够产生稳定现金流收益的经营性项目，如亚圣等4处农贸市场。

二是公司按照政府规划要求进行“硬约束”的项目立项和预算审批。虽然剥离了政府的融资职能，但公司在参与公共基础设施项目过程中，仍明显体现着政府意图，按照政府规划和要求进行项目立项和预算审批。但与过去不同，过去在没有剥离政府融资职能之前，公司按照政府指令性安排进行项目立项和预算审批，具有收支平衡“软约束”的特点，而现在公司作为一个独立的市场主体（剥离政府融资职能），把控制项目投资的成本、风险和收支平衡作为“硬约束”条件，进行项目立项和预算编制，其中涉及财政支出的资金须严格限定在财政预算范围之内。待市发改局、市财政局以及上级单位市国资局审核通过后，方准予批复。

三是依托企业实体通过市场化方式进行融资。过去利民公司主要借助于政府注入资产、政府提供担保等，几乎都是通过银行贷款进行融资，政府指令性、计划性色彩较重。剥离政府融资职能后，公司开始依托企业实体进行融资，除了通过银行贷款外，还通过发行私募公司债、企业债、项目收益债、双创债以及PPP等多种市场化的方式进行融资，政府不再提供任何担保以及注入资产。2021年利民公司实际融资到位资金20.726亿元，其中，银行贷款11.576亿元、发行各类债券融资4.15亿元、PPP融资5亿元。

四是公司通过自有资产运营获得稳定现金流来实现收支平衡。过去利民公司主要从事前期的融资和建设，建成后的资产大部分会进行交易或移交给政府，故多依赖于房地产销售、政府财政资金返还，或者通过政府担保的银行贷款“拆东墙、补西墙”来平衡资金支出，很少通过资产的长期运营获得稳定现金流来实现收支平衡。在政府财政紧张的情况下，这种方式无疑增加了政府债务和财政支出压力。与过去不同，现在公司在前期投资建设完成后，资产都会登记于公司名下，公司通过后期的实体化运营获得稳定现金流来实现收支平衡。

以利民公司实体化运营农贸市场和学校为例。原先位于市区的4处道路市场布局散乱、污染严重且存在较多安全隐患。为加以整治和规范，按照政府规划和要求，2015年利民公司自筹资金投资1200余万元就近建设了亚圣等4处农贸市场。建设完成后，4处农贸市场都登记在公司名下，并形成公司的有效资产。由公司长期出租给商贩使用，后期的日常维护、安全检修等也由利民公司进行管理运营。预计4处农贸市场年租金超过200万元，6年左右可收回成本。邹城新区一中也是市政府规划建设的重点项目，由利民公司自筹资金约8亿元投资建设，并于2017年9月正式招生运营，建成后的学校物业资产全部登记于利民公司名下，并转交给市政府教育局使用。然而，考虑到政策上关于学校等公益性资产不得作为资本注入城投平台公司的相关规定和要求，围绕学校的最终使用方案尚未确定。访谈中了解到，市政府计划通过年度预算内的财政建设性资金，分期6年完成偿债，分期偿债完成后，新区一中所有权归市政府所有。利民公司则更倾向于通过长期租赁（超过15年期）的形式租赁给市政府使用，并通过长期稳定的租金来收回成本并产生收益，租赁期间学校物业的定期管护、盘点、核查等由公司来运营。学校物业的所有权可以归市政府所有，但公司须拥有学校物业的经营权。

二、潜在成效和问题

一是从政府角度看，能减少政府一次性投资建设公共基础项目的财政压力。过去投资建设城市民生项目，往往采取政府一次性财政支出的方式，容易造成政府财政的巨大壓力，尤其是在财政紧张的情况下，会产生巨额的债务压力。利民公司依托企业实体通过自筹资金建设农贸市场、学校等，政府不需要投入财政资金或者分多期进行预算内财政返还，能够明显减轻政府财政的即期支出压力。

二是从企业角度看，能够壮大企业资产规模并获得持续稳定收入来源，进而提升企业的融资能力。以利民公司实体运营4处农贸市场为例，既通过盘活存量资源壮大了公司资产规模，还能通过长期租赁经营获得稳定可持续的现金流收益，这将明显提高公司的信用等级并扩大融资额度。

三是从城市发展角度看，能够盘活城市公共资源资产并提升城市运营的效率。利民公司作为一个独立的市场主体，一方面能够有效整合城市公共资源资产，并按照市场化理念统筹盘活和优化配置要素资源，另一方面能够有效降低城市运营的成本，并提升城市运营的效率。

然而，利民公司在实体化运营过程中也存在两方面的隐忧。一方面是关于学校这类公益性资产的偿债问题。如果按照市政府初步计划，分期6年利用年度预算内的财政建设性资金完成偿债，在政府财政紧张的当下，仍将给政府造成较大的财政压力。另一方面是关于新建学校等公益性资产的产权处置问题。尽管政策上明确规定，不得将学校等公益性资产作为资本注入城投平台公司，但对于由城投平台公司投资新建的公益性资产，政策上并未作出资产产权处置的相关细化规定，比如能否设置所有权归政府、经营权归公司这种“两权分离”的产权制度安排？这也是目前邹城新区一中使用方案摇摆不定的原因。如果新建资产所有权和经营权全部移交给政府部门，将容易造成学校这类公益性资产变为沉没资产，难以实现由资产向资本的转化。

三、几点思考和建议

利民公司开展实体化運营的实践探索，是当前城投平台公司在剥离政府融资职能后向城市运营商转型的一个典型范例，具有一般性和典型性，它的运作模式对于其他地区城投平台公司的转型发展同样具有重要的借鉴和参考意义。政策上应积极推动和合理引导，并为创新探索提供政策支持和保障。

第一，赋予城投平台公司参与城市运营的职能，并引导城投平台公司向城市运营商转型。事实上，城投平台公司在经营城市方面具有难以替代的地位。一方面，城市运营的主要一部分内容在于公共基础项目的投资建设，然而由于公共基础项目存在非盈利性或低盈利性的特征，很多企业不愿涉及，城投公司作为地方国有企业，保障城市协调可持续发展是其主要任务。另一方面，公用事业大都为国有资源，由国资背景的企业来运营，也有助于保障社会利益，实现国有资产的保值增值。建议政策上明确赋予城投平台公司参与城市运营的职能，可以通过税收减免、贴息、控制其参与房地产开发交易的规模等方式引导城投平台公司向城市运营商转型，并积极开展城投平台公司在参与城市市政管理、城市配套管理服务、城市文化管理、新城开发管理等方面的试点探索，总结经验和问题，加以改进推广。

第二，积极开展允许城投平台公司参与自建公益性资产实体化运营的试点探索。在现有政策框架内，如政策规定的“不得将学校等公益性资产作为资本注入城投平台公司”，可以探索通过“两权分离”的制度安排，允许城投平台公司参与自建公益性资产的实体化运营，比如支持其采取长期租赁经营等市场化、实体化的方式对自建公益性资产进行运营。这样不仅能够有效盘活公益性资产、降低政府财政支出压力，还能使城投平台公司获得稳定可持续的现金流。

第三，要正确处理好与政府和市场的关系。一方面，要平衡好与政府的关系。城投平台公司承接政府投资、建设、运营、服务、管理等功能，能极大减轻政府的财政压力和机构庞杂问题，并提高城市管理的效率和质量。但是，平台公司作为地方国有企业，在经营城市上，必须要保证公司运营要以政府规划为目标，积极参与到政府规划中去，紧紧围绕政府的中心任务开展经营，更好地将政府意图体现在城市运营中。另一方面，要处理好与市场的关系。城投平台公司在城市运营过程中，不能单纯将自己作为一个独立的、完全参与市场竞争的市场主体，仅仅追求公司经济效益最大化去抢占市场，而要把握好公共政策目的和商业经济目的并重的理念，重在提升城市运营的效率和质量。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）