紧贴地方实际需求 促进政府专项债提质增效

欧阳华生　周海良　孙镭

为应对全球经济下行和疫情双重冲击，我国加大了政府投资力度，专项债规模逐年扩大，由2015年的0.956万亿元增加至2022年的4.038万多亿元。专项债已成为我国稳投资、稳预期、稳增长的重要手段。

一、当前政府专项债存在的突出问题

为加强政府专项债管理，精准聚焦重点领域和重大项目，中央制定专项债投资领域禁止类项目清单，出台了系列制度和措施，用于规范专项债发行、管理和使用，并加强了日常监管，取得了明显成效，但也存在一些突出问题。

（一）虚增收益、不实包装和打捆申报现象普遍

调研发现，在获批的发债项目中，有的项目虚增项目收益，有的将与项目没有直接关系的收益纳入项目收益范围进行统计，有的将已经竣工完成的项目进行包装后单独申报……上述问题为后续专项债使用埋下了隐患，直接导致一些地区或项目的政府专项债资金执行率不高、收益难以覆盖专项债还本付息等问题产生。

（二）债券发行、使用与项目建设进度不匹配

调研发现，有的地区的主管部门未落实对专项债实行全过程统一管理要求，存在专项债申报、使用和项目建设进度不匹配问题，如某建设项目申请发行了专项债券，应在2021年10月份开工，但直到2022年3月份，建设方案仍在修改，也未办理土地使用证，没有动工建设，债券资金也未使用，滋生债券利息近几十万元，严重影响了专项债作用发挥。

（三）债券资金闲置及违规使用问题屡禁不止

专项债使用范围有明确的政策规定，但在实际中，资金闲置及改变资金用途等违规问题、挤占挪用、违规出借和超进度支付工程款问题也普遍存在。资金闲置及违规使用，大大削弱了专项债目标预期。

（四）专项债项目和资金管理要求未落到实处

一是申报前未开展事前绩效评估。调研发现，有的地区未按《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》要求，对专项债项目实行全生命的周期绩效管理，未对申报项目开展事前绩效评估，也没有将事前绩效评估作为项目入库的必要条件；二是项目建设单位未实行专账管理。调研发现，有的地区的项目建设单位将专项债资金与其他资金共用账户、混合使用；三是项目主体责任不明确。调研发现，有的地区专项债申报事先没有向行业主管部门申报，导致行业主管部门不知情，也不愿意对这个项目进行监管；四是有的地区新增债务未及时向人大汇报。项目和资金管理要求未落到实处，不利于加强对专项债监管。

（五）部分投资领域存在重复或过度投资现象

调研发现，有的地区在招商引资规模不大、已有园区过剩甚至出现“僵尸”园区情况下，仍借助专项债扩大园区建设规模，甚至新建各种产业园区或所谓的特色园区。同时，有的地方政府不顾当地财力情况，脱离地方实际需求，上马“高大上”项目，或变相上马形象工程或政绩工程，这些建设项目体量大，土地拆迁等前期投入高，在专项债所占比重有限情况下，还需要项目主体进行市场融资，项目建设存在很大不确定性，容易出现“烂尾”或新增隐性债务，即使项目建成，也会由于缺少市场需求，导致资产闲置浪费。重复或过度投资，既浪费资源，也增加当地财政负担或新增隐性债务。

二、政府专项债突出问题产生的原因探究

（一）项目库建设质量不高，是导致有的地区投资项目效益低下的重要原因

专项债要发挥作用，需要强有力的项目支撑。地方政府项目库建设持续多年，但建设质量不高，应急性特征明显，项目库的多数项目属于初级产品，有些项目存在交叉重复，有些项目的条件及收益实际未达标，有些入库项目甚至未开展预评估。究其原因，有些是因为地方政府将项目库建设当差事应付，有些是因为政府部门缺乏深入研究未准确把握政策要求，还有的是因为项目库建设需要花费大量的精力和财力等。项目库建设流于形式以及入库项目质量不高，直接影响了项目申报及后期建设质量，是当前一些地区专项债问题如项目建设推进缓慢、项目难自求平衡等导致投资项目效益低下的重要原因。

（二）脱离实际追求政绩，是诱发有的地区专项债申报与管理乱象的主要原因

一方面，申报成功项目越多，对地方经济社会发展推动自然越大。为此，有的地区迎合政策要求，上马了一些超出地方实际能力、脱离地方实际需求的项目；另一方面，在疫情和全球经济下行持续冲击下，各地财政收入普遍下降，地方财政“捉襟见肘”，专项债正好为地方财政缓解困难提供了契机，申报成功项目越多，债券资金越多，地方财政周转压力减小。专项债政策实施中的政绩导向，已经通过考核机制加以固化，导致地方政府项目申报“重数量轻质量”，是诱发一些地区不实申报、重复申报、上马脱离地方实际需求项目等乱象的重要原因。

（三）资金缺口加大，是导致基层政府专项债资金使用乱象频发的根本原因

从调研中了解到，越往基层，财政资金缺口越大，但经常性支出所占比重大，且具有刚性，难以压缩。因此，基层政府财政经常性支出较资本性支出更具紧迫性，但这些经常性支出领域不属于专项债使用范围。迫于支出压力，有的基层政府或政府部门往往采取违规做法，导致有的地区专项债资金使用乱象频发，如通过包装项目，将经常性支出项目和资本性支出项目混装，以获取更多专项债资金，或采取挤占挪用、随意调整用途等违规使用专项债资金，用于弥补经常性支出不足，如用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等。

（四）还款期限拉长且代发代还，是主体责任弱化、風险省级集聚的关键原因

2019年中办和国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确合理提高长期专项债券期限比例，专项债期限拉长，此后，15年、20年、30年期等超长期限债券品种逐渐增加。从调研情况来看，这一政策的变化极大缓解了地方当前项目债务或财政偿债压力，也契合了项目周期需要，但也带来一些新的问题，如期限拉长后，政府或政府部门偿债意识淡化，现任政府只管借钱，偿债是以后政府的事，建立偿债机制更无从谈起。同时，专项债由省级政府代发，省级政府统一偿还，也导致市县级地方政府的主体责任意识弱化，债务风险向省级政府集聚。

（五）投资项目缺乏统筹，是导致有的地区专项债重复和过度投资的重要原因

我国专项债政策实施力度不断加大，近几年来，各地区为了完成中央批准下达的专项债发行额度，加快了发行和使用速度，但从实际情况看，有的地区省級政府统筹力度不够或缺乏统筹，导致有的市县盲目扩大产业园区建设或竞相上马一些需求不大的社会事业项目等重复和过度建设现象，既浪费专项债资金，也造成了财政负担，甚至新增隐性债务。

三、促进我国政府专项债政策提质增效的政策建议

（一）以实际需求为导向夯实项目库建设，强化投资项目省级统筹

一是省级政府主管部门应加强对本地区项目库建设的指导，建议出台储备项目质量评价标准及相关规范管理制度，并对省市县上报的储备项目实行匿名复审制度，真正将项目质量作为专项债申报发行的重要条件；二是各地应加强专项债政策研究，将本地实际需求与政策对接，找准项目，精心规划，扎实做好项目预评估，鉴于项目前期工作开展需要经费支持，建议允许其经费从项目专项债发行金额按限额进行扣除并规定扣除上限，促进建成高质量项目库；三是整合各级财政和发改部门的项目申报审核信息系统。避免不必要的信息重复，压缩申报时间，减轻基层人员的工作负担，提高申报审核工作的整体效率。同时，该系统也可以进行功能拓展，为后续发行、使用、管理和监督等环节提供平台支撑；四是加大投资项目省级统筹力度。在落实专项债投资领域禁止类项目清单基础上，省级主管部门应结合本地区实际提前建设规划，综合考虑已建在建重大项目情况、财政承受能力及实际社会需求等因素统筹安排本地区专项债投资项目，通过竞争方式优选高质量投资项目，避免重复和过度建设，切实提高投资成效。

（二）完善额度分配和项目审批依据，优先支持在建和续发项目

一是完善债券信用评级。结合地方财力、偿债能力和资金需求等因素，实施专用性强、区分度高的分类信用评级，作为限额分配和项目审批的主要依据。有利于更好地评估项目风险隐患和投资价值，进而为省级政府确定各地方政府的债务配额提供参考，保障市县债务数额“用得上、用得好、还得起”，也有利于更好地管理地方政府债务，避免债务违约，提高财政可持续性；二是额度分配和项目审批充分考虑债务率和项目投资实际收益。额度分配和项目审批向债务率控制较好的地区倾斜，向投资项目总体实现自求平衡的地区倾斜，促进专项债使用良性循环；三是继续优先支持在建和续发重大项目，提高专项债使用效率，增强效果及时性。

（三）完善专项债使用期限，优化计息日规定与本金偿还方式

一是按照各批次专项债券资金实际到位时间限定使用期限，允许债券资金跨年执行。某些在建项目资金需求大，亟待专项债资金“及时雨”，但有些批次专项债券资金在年末才到位，且项目实际推动中会受到征地拆迁遗留问题、审批时间较长、设计需求变更问题、重大决策变更等客观因素叠加影响，从而导致债券资金使用进度较慢。对于结转超过2年的专项债，收回统筹安排用于同类别的在建项目，并实行备案制，从而更好地推动地方重大项目建设，确保债券资金发挥应有的效益和作用；二是优化专项债的计息日。发行环节约定债券计息起始日期范围，允许在一定期限内（如半年）根据资金使用日期开始计息，切实减轻项目单位负担；三是优化专项债本金偿还方式。鼓励根据具体项目实际，采用提前还本、分期还本等灵活偿还方式，平滑未来偿债高峰。

（四）依托预算一体化平台进行“穿透式”监管，加强部门协作

一是利用全国预算一体化平台建设契机，建议将包括专项债在内的地方政府债务全部纳入平台，将专项债与预算执行对接，对专项债项目的申请发行、资金管理、资金使用和项目绩效进行全过程统一管理，真正实行“穿透式”监管；二是加强专项债主管部门、项目主管部门和监管部门之间协作，特别要充分发挥审计在专项债政策落实中的监督和保障作用，建议部门间建立会商和协作机制，实现信息共享，共同推动当地专项债项目快速落地见效；三是要充分发挥纪检监察部门作用，严肃查处和问责违法违规问题，严肃专项债财经纪律，建议对重大项目投资实行终身问责制，降低道德风险。

（五）适时调整地方政府债务结构，适当降低地方专项债券比重

我国专项债政策持续多年，且不断加大力度，各地区专项债比重持续上升，远高于一般债券比重，在逆调节中发挥了重要作用。但也应该看到，一些地区专项债资金也存在闲置浪费现象，一些投资项目效益低下，而另一方面，地方政府尤其是基层政府依靠自有财力和上级转移支付满足本级支出困难大，需要更多债券资金支持。因此，建议调整地方政府债务结构，适当降低专项债比重，提高一般债比重，解决一些地方财政支出结构和债务结构出现趋势性错配问题，更好地满足地方实际需要。

〔本文系国家社科基金项目“共生治理视角下我国财政治理长效机制与路径研究”（20BJY213）、南京审计大学粤港澳大湾区审计研究院（珠海）招标课题“珠海市政府如何有效利用政府专项债券研究”（2022HX009/004）研究成果〕

（欧阳华生，南京审计大学经济学院。周海良，湖南省娄底市审计局。孙镭，国家审计署驻重庆特派员办事处）