聚焦城市群加快推动统一大市场建设

欧心泉

党的二十大报告指出，构建高水平社会主义市场经济体制的重点任务之一是要构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。城市群作为我国经济发展的重心所在，也是市场活力最充沛的地区，需在这方面积极探索，走在深化改革前列，总结并复制推广典型经验和做法，为全面建设全国统一大市场发挥好引领示范作用。

一、充分认识城市群在建设全国统一大市场中的地位及作用

一是城市群集中了主要的人口和经济。经过20余年发展，我国城市群从小到大、从弱到强。截至2021年底，我国19个城市群以占全国不到三分之一的国土面积，承载了全国七成以上的人口，贡献了八成以上的地区生产总值，仅常住人口占全国的比重就比20年前提高了约5个百分点。城市群从经济体量、市场规模、要素资源、创新发展等角度丰富和改变了行政区划版图的内容，甚至可以这样讲，城市群的统一大市场建起来了，构建全国统一大市场也就完成了一大部分工作。

二是城市群在建设统一市场方面具有先天优势。城市群发展强调的是构建大中小城市协调发展格局，着力推进的是区域一体化合作。城市群内部发展水平接近、资源要素互补性强，在推进跨行政区协商协作方面起步早，具备建设统一市场的先行先试条件。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出要鼓励京津冀、长三角、粤港澳、成渝、长江中游等区域优先开展区域市场一体化建设，建立健全区域合作机制，这些区域也是我国最主要的几个城市群。

三是城市群具有较强的辐射带动作用。城市群在建设全国统一大市场中的价值和意义还不仅限于城市群自身。城市群的很多功能都是面向区域乃至国家发展全局的，比如城市群在高端要素资源和产业集聚等方面优势突出，同时也是国际、国内循环流通体系的核心枢纽，还掌握着产业链、供应链、价值链、创新链、资金链等关键环节，可谓是我国经济的“压舱石”“增长极”“动力源”。城市群的市场辐射带动作用会从城市群的核心区渗透到周边地区，乃至进一步影响到更加边远的地区，通过区域协调发展和城乡融合发展，城市群能够在建设全国统一大市场的进程中起到主引擎和发动机的作用。

二、当前城市群统一市场建设存在的一些问题

一是制约统一市场建设的基础短板仍然明显。城市群统一的市场基础制度规则有待强化，当前“明面上”和“台面下”的地方保护政策仍大量存在，包括歧视性的市场准入限制、选择性的支持政策等，不利于各类市场主体的公平竞争，跨行政区市场壁垒尚未完全打破。比如长江中游三省协商协作机制不健全，一体化发展水平严重偏低。城市群基础设施有待优化，高质量、多层次、一体化、有韧性的现代流通网络仍未形成。比如京津冀、长三角、粤港澳等重点城市群城际铁路和市域（郊）铁路发展不足。跨地区、跨部门信息交互渠道还未有效打通，目前即便在一体化程度较高的长三角，41个地级以上城市的政府统计数据统计口径及数据披露也未做到相对一致。

二是关键要素的畅通流动还存在障碍。土地指标跨区流动难、城乡建设用地统筹利用难等现象较为普遍，土地要素配置效率不高。在长三角、粤港澳等部分较早开发地区，面临大体量工业存量用地再利用挑战。人口分布受户籍、公共服务等因素影响明显，中心城市高素质人口外溢性不强，高水平人才跨区、跨境流动受制约。即便在开放度较高的粤港澳地区，如广州、深圳，引进特殊人才也是通过特事特办解决。城市群内部重大科研基础设施开放共享不足，中西部城市群受外围地区技术积淀少和营商环境差等影响，创新资源大多集中在极少数中心城市，难以对区域发展形成整体带动。

三是距离国际高标准市场建设还有较大差距。当前，我国大部分城市群仍未形成市场化、法治化、国际化的营商环境。同时，受新的国际经贸规则冲击，城市群作为代表我国参与国际竞争合作的主体，在市场准入、服务贸易开放、数据跨境流动等方面面临新挑战，需要在补贴、竞争中性、国企改革、劳工标准、知识产权保护等一系列规则方面加大改革。

三、加快推动城市群统一市场建设的相关建议

一是加快城市群区域市场一体化发展的基础制度和设施建设。以完善制度为突破项，结合区域战略和新型城镇化战略实施，加强中央—地方互动，鼓励地方积极探索，全面清理废除妨碍区域市场一体化发展的各种规定和做法，坚决打破地域性垄断，减少行政干预，鼓励重点城市群率先建立区域公平竞争政策与产业政策协调保障机制，加大公平竞争审查力度，加强区域市场综合监管，健全跨区监管执法协调机制。推进城市群地区传统及新型基础设施高标准互联互通，优化商贸物流基础设施布局，加强应急物流体系建设，推动城市群综合立体交通建设，加快城市群多层次轨道交通网络化发展，着重打通城市群跨区、跨部门信息流通瓶颈，统一通行数据采集规则与接口标准，破除公共资源交易区域壁垒，提升区域一体化政务服务能力。

二是攻坚克难，加大土地、人口、资金、技术等要素市场一体化改革力度。城市群地区要率先推动土地要素市场化改革向纵深推进，完善区域城乡统一建设用地市场建设，支持建设用地指标有序跨区流转，加快推动农村集体经营性建设用地入市，深化农村宅基地制度改革，更好匹配产业结构调整带来的用地需求变化，做好供地适配，充分运用市场机制盘活存量建设用地。促进劳动力、人才在城市群顺畅流动，持续深化户籍制度改革，试行全面取消除超大、特大城市外的落户限制，在有条件的城市群推动公共服务按常住人口配置，建立统一规范的区域人力资源市场体系，弱化特殊性政策，完善一般性政策。强化中心城市技术创新资源外溢效益，加强城市群范围内公共科研平臺、中试转化平台、重大科技基础设施等科技资源服务共享，鼓励中西部城市群在省会城市和发挥重要科技节点作用的地级市中心城区设立科创基地和“反向飞地”，推动相关技术孵化应用，加大区域创新合作力度。在具备条件的城市群加快推动要素市场化配置综合改革试点，成熟一批即推广一批。

三是对标国际高标准市场建设，以更高水平对外开放助推国内全面深化改革，提升竞争力。围绕培育城市群参与国际竞争合作新优势为目标，持续优化营商环境，有效利用全球要素和市场资源，让城市群成为集聚先进生产力的“引力场”。充分发挥长三角、粤港澳、京津冀等城市群对外开放前沿阵地优势，开放重点从要素流通型向规则、规制、管理和标准等制度型开放转变。重点发挥粤港澳地区兼具港澳资源的独特优势和毗邻东盟的区位优势，充分对接区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）规则，高水平用好优惠关税、原产地规则等政策，与相关国家及地区共建跨境产业链供应链。进一步推进长三角更高水平协同开放，可考虑对标全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等高标准国际贸易规则协定，达成更高标准的区域市场制度规范。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇中心）