“柔性执法”助推城市精细化治理的探索与启示

苏蕾权

一、柔性执法助力城市精细化治理的逻辑

柔性执法体现了我国法律的人本思想，是指执法部门在执法过程中依法采取不予行政处罚、从轻行政处罚、减轻行政处罚、免予行政强制措施等执法方式。随着强制性执法模式逐渐被非强制性执法模式所替代，承载着更多“价值理性”追求的城管柔性执法形式成为普遍选择。柔性执法应用在城市管理综合执法领域，是对执法相对人的无心之失给予合法尺度内的容错空间。但这并不意味着妥协、被动地放松监管，不等同于宽松执法，而是有着“执法文明，适当变通，变堵为疏，堵疏结合”的含义，是以张弛有度的方式开展执法。

尽管柔性执法给予了城市管理综合行政执法领域执法者更大的自由空间，给予了失范者一定的容错空间，但其仍然是建立在严格执法的基础之上，确保在城管执法领域发挥警示与教育作用。城管执法要找准尺度与温度的平衡点，取得更好的治理和教育成效。对于轻微的失范行为，采取以批评教育为主、处罚为辅的方式，实现文明执法与文明管理的双赢。城管执法部门在全面准确掌握法律法规的基础上，更加精准地把握执法的尺度，做到“情理法”相统一，因类施策，将柔性执法融入城市管理综合行政执法实践，实现执法更加规范、高效。作为一种引导治理结构适配营商环境治理需求的认知方式，温度逻辑是指营商环境治理应遵循以人民为中心、以文化为引领、注重人文关怀的价值规律。包容有序的制度环境，更有助于促进相对人守法经营、实现城管执法目的，为城市精细化治理不断赋能。

二、柔性执法助力城管包容审慎监管

柔性执法选择更加人性化的措施，对执法对象进行宣传教育，让其感受“有温度的监管”，有利于维护和创造包容有序的法治化营商环境。城管执法部门以“服务型执法”理念，试行审慎执法、包容管理，通过创新执法方式，免罚不等于免责，免罚不免监管，推动城管执法行为从监管为主到服务为主转变，解决涉企检查事项多、处罚重等问题。执法部门跟进指导企业制定整改计划，达到引导和强化经营者自律的目的，全面落实行政执法监督制度。

城管部門为了系统性地拆解“执法—抗法”这一双输格局，从执法方式改革入手，经过不断地尝试和探索形成了一系列柔性执法措施。城管执法领域内应用柔性执法能有效改善城管执法人员与执法对象的关系。城市管理综合执法部门要精准把握柔性执法的“度”，在执法中遇见的新问题也给城市执法工作带来新挑战，要提升执法能力、优化执法举措，贯彻刚柔并济、法理相融的执法方式，落实行政执法“免罚轻罚”事项及不予实施行政强制措施清单化管理。在城市管理执法领域改革探索中，执法部门优化柔性执法的新路径，建立执法裁量尺度适当、方式柔和的新型执法模式，扩大城市管理领域柔性执法的辐射面，加强对城市管理柔性执法工作的有效监督。深化实施包容审慎监管，以“教育为主、处罚为辅”的原则，在依法执法的基础上，探索“免罚轻罚”清单的运用场景，对符合条件的案件严格按照“免罚轻罚”流程办理，彰显城市管理综合行政执法的人文关怀，营造法治化营商环境，实现城市精细化治理事半功倍。

三、柔性执法优化城市治理的创新实践

为适应新形势下城市管理需要，城管执法部门在城管执法领域探索和创新柔性执法工作模式，形成了“服务型行政执法”“说理式执法”等服务型执法工作创新模式，执法做到刚柔结合，助力营商环境优化，将“被动处置”转为“主动治理”，将“普法宣传、行政指导、行政调解、法律咨询服务和法律风险防控”服务逐步融入贯穿执法全过程。相关部门逐步完善和丰富法律顶层设计，在包容审慎监管制度方面提出了一系列创新性措施，让城管执法领域柔性执法法律依据的完善和监管制度建设的成熟为城市精细化治理和法治化营商环境有效赋能。

深圳市推广“小错免罚”包容柔性执法经验。在“推进规范文明监管执法”方面，提出探索执法“观察期”制度：除法律、法规、规章明确禁止或者涉及危害公共安全和人民群众生命健康等情形外，对符合国家和省、市政策导向，有发展前景的新业态新模式企业，探索给予合理的执法“观察期”，优先柔性执法方式。

广东省鹤山市出台包容审慎柔性执法指引，提供更加包容的制度环境。将柔性执法贯穿行政执法活动全过程，通过给予轻微违法、一般违法法律服务主体改正机会，建立健全对行政相对风险提示、劝诫等制度，防止“一刀切”执法，营造宽松包容的市场主体发展环境。执法部门推行包容审慎柔性执法清单，涵盖城市管理、市场监管等多个领域，以“处罚与教育相结合”原则，满足优化营商环境的需求。

上海市黄浦区城管执法部门在商业街面集中区域，探索“分级错时”和柔性执法模式，在指定经营区域采用“柔性执法＋门责管理”的创新模式，用“分级错时”方式对区域内道路开展差别化管理，体现柔性管理。

广东省中山市行政执法部门将包容审慎监管改革工作、服务型执法工作纳入法治建设评估项目。为了加强柔性执法的规范化与可操作性，在制度方面探索优化，公布实施免罚清单、从轻减轻处罚清单、免除行政强制清单、免检查清单、行政执法风险评估清单等包容审慎行政执法清单事项。在推动实施包容审慎监管的基础上，推行“非现场执法”及“包容期”等城市管理新型执法监管举措。

四、柔性执法助力城市精细治理的路径优化

（一）完善柔性执法法律和制度建设

顶层设计方面，要加快推进和完善城管柔性执法的地方制度建设，试行“首违不罚”，完善包容审慎监管执法制度。城管柔性执法不能只靠事后“情绪按摩”，相关的条例规定要具体细化，管理考评机制也要细化规定，让执法人员有据可依，严格按规定操作。完善城市管理领域轻微违法行为包容免罚清单、综合行政执法领域轻微违法行为不处罚清单，明确执法部门在开展行政执法活动时，对于首次违法、违法行为轻微，未造成危害后果的不予行政处罚，免予实施行政强制措施。开展不予实施行政强制措施清单试点，让执法标准更明确，确保执法有据、程序合法。相关部门要明确城市管理综合执法方面轻微违法违规行为的适用条件，包括首次违法、危害后果轻微、及时主动整改等，体现宽严相济、罚教结合、包容审慎的监管理念，让柔性执法制度环境的逐步成熟助力提升城市管理综合执法水平。

（二）加强城管执法领域包容审慎执法

行政执法部门完善行政裁量权基准制度，依法公示行政处罚自由裁量基准，在行政处罚活动中规范适用本部门的行政处罚自由裁量权，确保柔性执法发挥警示与教育的作用。城管执法部门优化城市管理执法方式，例如，通过设置市场疏导街、轻微违法事项免罚等措施，让城市管理更有“人情味”。对城管执法领域轻微违法事项实行包容免罚，发挥行政执法监督作用，推行包容审慎执法，有效规范行政裁量权。采取行政奖励、说服教育、劝导示范、行政指导、行政合同等非强制性执法方式，防止“以罚代管、只罚不管”。执法部门通过“检查＋培训”“以案释法”等方式，对具体轻微违法行为所触犯的法律法规进行指导，提高柔性执法的社会认知度和知晓率。建立健全执法监督机制，执法部门落实行政执法“三项制度”，严格规范涉企行政执法，活用“轻罚、免罚”。探索建立涉企行政执法月备案制度，监督涉企行政检查、涉企行政处罚落实情况，以监督促规范，提升城市管理综合行政执法规范化水平。

（三）优化执法部门服务型执法

在城管执法领域加快建设执法与服务并重、秩序与活力共生的法治化营商环境，在执法过程中以教育引导、告诫约谈为主，推动城管执法从管理型向服务型转变。执法部门变被动管理为主动服务，变末端执法为事前指导，在对涉企轻微违法行为不予处罚的同时发放行政指导文书。“免罚轻罚”并非“法外开恩”，城管执法部门强化全环节规范监管，体现亲商高线，准确把握法治底线。用好宣传普法、警示告诫等柔性执法方式，强化对免罚轻罚后企业的“事后指导”。落实“不见面、马上办、一次办”“最多跑一次”违章处理服务模式，用好“非现场执法”模式提升办事便利度。对于轻微违法行为，采取责令改正、教育、帮扶指导等措施，在法律法规允许范围内最大限度地为企业纾困解难。执法部门用以法为据、以理服人的城市管理执法理念实施柔性执法，从而降低执法成本赢得最大的社会效益，为营商环境优化贡献城市管理综合行政执法力量。

（四）用好执法信用修复模式

柔性执法提醒和敦促执法对象遵循社会规范，执法部门探索“一体化＋差异化”跨领域综合监管新模式，发挥信用体系建设示范城市改革优势，构建以信用分级分类监管为核心，多部门协同监管、大数据预警监管相融合的综合监管体系。执法部门强化信用分级分类监管，在执法过程中加强信用信息归纳与共享，让执法更加方便市场主体。在实践中落实对涉企执法事项建立信用修复台账，及时消除失当行为对企业的影响。以“以法纠乱、以信促管”的工作机制为抓手，在发放行政处罚决定书的同时，发送处罚信息和信用修复提醒信息，指导企业开展信用修复工作。对实施柔性执法的后续情况做出相关规定，发出执法决定书并同步向被执行当事人发出“行政建议书”，签署“信用承诺书”。城管执法部门要建立健全“不予处罚和从轻或者减轻处罚”档案记录、信用惩戒管理等制度，结合信用分级分类执法模式，动态调整行政执法“免罚轻罚”清单，以包容审慎监管原则，探索“信用＋城市社会治理”新模式。以“城市感知＋信用系统”为创新的城市信用监管闭环体系，提高城市管理执法服务效能。

（五）用智慧监管技术赋能柔性执法

城管执法部门依托线上城市管理“互联网＋监管”智慧平台，动态更新“包容审慎监管”“联合惩戒”等功能模块，加强监管信息共享和关联。执法部门以数据智能研判为手段，探索风险隐患预警式防范，打造“大数据＋市场监管”平台，构建分级分类监管分析运用系统。将信息化、数字化作为推进执法规范化建设的强大动力，大数据赋能，实现执法智能化，助力城市精细化治理。以“大数据＋放管服＋民生服务”等拓展应用，线上搭建“指尖服务”平臺，开展“联防＋技防”，完善执法快速反应平台建设，提升城管柔性执法工作的规范化水平。结合城市管理综合行政执法数字化、信息化建设，让执法监管数据“一网汇聚”，监管风险分类预警，依托大数据平台开发差异化监管风险预警系统，实施精准化执法检查。发挥好智慧城管平台作用，利用数字城管监控系统，提升城市管理“智治”水平，在城市管理综合执法过程中突出“减”“简”“新”理念。

五、结语

作为一种新型治理方式，柔性执法绝非万能，同样会陷入治理失灵。城管柔性执法背后是执法理念和方式的转变，“审慎监管”如何“审慎”、“柔性执法”如何“柔性”、“审慎”与“柔性”的尺度如何拿捏，这一系列问题考验着城管执法部门的执法智慧，在监管过程中要有效寻求放管平衡，促进城管执法既依法又智慧。城市管理综合执法改革既需宏观层面的顶层设计，又需微观层面的精雕细琢。城管执法部门要打好柔性执法组合拳，以优化营商环境为契机探索包容审慎监管新举措，以科技赋能和信用分级分层模式助力创新城管执法新思路。在城管执法领域实践中优化柔性执法新模式，让监管与服务并重，成为城市精细化治理的具体缩影，为城市管理贡献司法行政力量。

参考文献

[1]于水，杨杨．良性社会治理中“合理性”的有效调适与策略选择：基于城管柔性执法模式的思考[J]．理论学刊，2019（6）：129-137．

[2]宋林霖，陈志超．温度、测度、制度：中国营商环境治理结构及其调试[J]．中国行政管理，2023，39（5）：6－13.

（责任编辑：赵立杰）