基于人地耦合视角下的国土空间管控方法及规划思路

杨俊业

（山西省城乡规划设计研究院有限公司，山西太原 030001）

0 引言

在人类社会正式出现之后，对地球环境带来的干预和影响是不断变化的，最集中的表现则是对国土空间的资源利用以及对国土空间规划的影响。最初，人类社会对国土空间的干预较为薄弱，但是在人类社会的不断发展过程中，生产力不断提升，对资源利用所带来的影响更加突出、更加深刻，主要表现在国土空间利用的规划广度和规划深度。尤其是在工业革命发展之后，人类社会进入了发展速度全面加快、前所未有的繁荣时代，但是也使得人和自然之间的矛盾冲突越发激烈。由于人类社会的经济发展过度索取地球有限资源，给地球带来了严重的生态负担以及对自然环境的负面影响，各种经济发展是建立在消耗自然资源、土地资源的基础条件上，如何通过科学合理的国土空间规划，为人类社会的可持续发展提供保障，需要基于人地耦合这一视角展开系统性的长期性研究，寻找出适合我国实际国情的国土空间利用发展模式。

1 人地耦合系统及人地耦合视角下国土空间管控思路的变迁

1.1 人地耦合系统概述

所谓人地耦合系统，主要是指在人类活动和生态自然环境变化过程中互相影响构建出来的系统。人地耦合主要包括两大子系统，分别为地理环境和人类活动。两大系统之间交错复杂，呈开放化状态，内部自有其不同的结构和功能特征。目前国内外相关研究学者针对人地耦合系统、人类活动和自然环境之间的耦合关系展开了基于不同维度、不同视角的深度探索和分析，但大多数研究都集中于人地耦合系统的内部机制、复杂性研究，在人地耦合视角下的国土空间规划研究较少，存在空白需要弥补[1]。人地耦合如图1 所示。

图1 人地耦合

1.2 人地耦合视角下国土空间管控思路的变迁

在建设国土空间规划体系的过程中，需要综合考量行政和技术的内在逻辑，规划的编制需要符合新时期的发展理念，更需要符合我国现代化强国治理的发展需求，是我国逐步走向治理现代化发展之路的重要目标。目前我国城镇化建设已经逐步走到下半场，依照中央政治局工作会议的标准及要求，在城市规划上，需要始终遵守“一个尊重，五个统筹”，以确保国土空间规划可以在新时期实现“一优三高”，也就是始终坚持生态文明社会建设，遵循其内在机制，实现社会、经济、生态三者之间的高度统一，并引领国土空间规划高质量发展，塑造出更高品质、高水平的生活环境，以全方位优化我国的社会治理水平。

国土空间管控和国土空间规划作为我国现代化强国治理的重要工具，主要是通过对国土资源的有效开发、有效保护、有效利用，加强社会资源的合理布局、合理组织，展现出国土空间规划的战略化、政策化。近些年，我国各个省市地区已经获得了在国土空间规划上的初步管控成果，并形成了层级不同、类型不同、层次不同的国土空间规划体系，深刻体现出了管理和规划的科学有效性、权威性以及战略发展性。

由于不同层级的国土空间规划其中的内容有所不同，市级、县级和乡村国土空间规划需将其重点放置在可执行性以及强操作性上，并处理好左右上下之间的空间关系。现阶段在国土空间从上到下管控的推进过程中，各级地方政府面临的诉求较为丰富多样，除了需要面临资源紧缺环境匮乏对经济发展及社会转型带来的制约之外，更加需要以高质量发展和品质发展作为国土空间规划的重要目标。目前，伴随着经济的高速发展，广大人民群众对高品质生活的需求日渐突出，我国的治理体系改革工作速度日渐加快，国土空间管控和国土空间规划也逐步走向人性化、高质量和精细化的发展之路。而未来，需要基于人地耦合这一视角，深刻理解国土空间治理的发展方向，并了解国土空间的多元化结构，不可将其简单地认为自然资源的承载机体，避免国土空间规划及管控过程中将资源环境作为管控的单一工具，而是将实现人类和自然的和谐发展、高质量发展作为重点任务，保障人们的高品质生活，实现经济的高质量增长，成为城市发展过程中的首要价值及发展趋向。因此，推进生产经营、人类生活、生态空间的全面融合，延续各地区的历史文化、底蕴脉络及独具特色的人文特色、历史风貌，优化人居空间，是改善国土空间规划品质的重要保障[2]。

2 现阶段国土空间管控制度

经过近些年我国国土空间管控规划制度的不断变迁，实现了从国家顶层规划到各乡镇级别的从上到下的国土空间规划管理体系，以对不同层级政府、不同管理要素进行全方位协调。同时，我国相关政府部门相继颁布与国土空间规划编制相关的基础规章，同时将三区三线作为目标，成为国土空间规划进行管控的重要手段。

目前，我国大多数城市的三区三线规划工作已经初具成果，也为后续建设人地耦合系统的国土空间规划管控、形成生态优先导向的国土空间规划管理体系打下了坚实的基础。在中共中央办公厅联合国务院所颁布的《关于在国土空间规划中统筹规划落实三条控制线的指导意见》中明确提出，需要依照各地区的自然资源实际情况以及社会经济发展需求，针对国土空间中的功能差异性，对分类管控机制进行建立健全。其中提及的“自然资源”，进一步明确了人地关系以及人地耦合系统对于国土空间规划和管控的重要地位[3]。

3 基于人地耦合视角下的国土空间管控措施

3.1 国土空间规划重塑

对于现代人类社会发展以及未来国土空间系统的建设来说，规划是给其带来影响的重要因素。未来，基于人地耦合视角下的国土空间，需要构建出更为科学合理的土地利用形态，保障其功能关系的协调性，既需要实现经济发展，又要实现保护环境的协调进步，以实现生态、文化、社会、经济、自然和谐发展的总发展目标。在国土空间规划重塑上，主要包括两大方面的建设目标，首先是为达成两个一百年计划、华夏民族伟大复兴的中国梦提供服务，也就是常规化的活动空间规划目标导向；其次是解决现阶段社会经济发展过程中的主要矛盾以及为人民日益增长的美好生活需求和地区发展不均衡提供服务[4]。

在国土空间规划上，主要可以划分为3 种不同的类型，即控制性规划、发展性规划和修复性规划。国土空间规划基于人地耦合这一视角，需综合人类活动单元作为重点考量对象，在规划过程中具备一定的结构性特征和功能性特征。对于基于国家角度的国土空间规划，可以综合已有国土规划及其主体功能来进行统筹规划；而对于具有一定的区域性特点的国土空间规划，可以综合各行政区和经济发展特征来推进，解决上文两大主要矛盾，达成国土空间规划的总体发展目标。在地方尺度上，可以综合原有规划，实现多种规划的有机合并，形成总体性规划，对地方发展进行引导；在社区规划上，需将控制性规划作为核心，为地区的发展和建设提供服务；最后是将家庭、个人作为规划对象，这一阶段的规划仍处于初期探索和研究阶段。

在国土空间规划的战略发展方向上，未来需要做的工作主要表现于以下层面，即综合全球视野，将国土空间战略计划分为3 个不同的层次。首先是泛第三极战略规划研究，需将我国的青藏高原作为重点，将中亚地区作为国土空间规划的重点研究单元，并将自然生态作为核心，展开战略性规划的详细探索和研究。其次是我国南海海陆统筹战略区域规划研究，可以将其划分为两个不同的圈层。在对外圈层上，将南海陆上及海岸带资源环境承载力问题作为重点，而在对内圈层上，将南海国家公园的规划和建设作为中心。最后是东北亚—北极的战略区域规划探索和研究。

在国土空间的问题解决过程中，内部问题主要是解决好人类活动和社会经济发展之间存在的矛盾。现阶段，人类活动压力越来越大，已经逐步超出了地球和自然环境的承载水平，这也是社会经济发展过程中的主要矛盾。而国土空间规划则需要通过平衡好二者之间的关系，寻找最佳平衡点。在内部战略区域上，除了我国已经明确的区域之外，还有一些需要加以关注和重视的区域，例如，各城市之间的边界区域，开发建设的关注和重视程度有所不足，尤其是以东北发展为代表，规划引导力度较差，城乡结合社区的规划关注度仍有很大的提升空间[5]。

3.2 国土空间治理

虽然我国现代科学技术发展已经获得了非常突出的发展成果，但是总体来看，人类是无法脱离地球环境而独立生存的。尤其是在我国这些年的发展过程中，自改革开放以来，经济发展是将大量消耗城市土地资源、浪费国土空间资源作为代价，传统的粗放式发展模式已经走到了终点，需要通过国土空间规划的有效利用，进一步减少碳资源的排放，达成生态文明社会建设、节约型社会建设的发展目标。在国土空间治理上，可以综合以下层面展开治理。

（1）将土地的综合性利用作为重点，展开国土空间的全域性整治。土地整治在这些年的发展过程中，已经从最初的零星、分散整治，逐步演变为综合性整治、有计划整治、系统化整治、全域性整治。全域性整治主要是指可达成人地耦合核心发展规律的国土空间整治策略，其特征在于实现要素空间、部门、动态演变的全面耦合，更加关注系统的协调性、功能性以及恢复的有序性。需综合考量自然、经济、社会、文化、生态要素之间的关系，并通过提高能量信息之间的流动水平，使得系统要素、组织之间的相互作用更加高效，在系统之间的流动更为均衡，实现人类社会的可持续发展目标。基于人地耦合视角下的国土空间区域性整治，需要将资源环境承载力评价、空间规划制度、自然资源产权制度以及空间管制制度作为重点，结合耕地补充，将其作为未来国土空间规划的长期性艰难任务，实现从基础的数量补充到质量数量并重。并加强景观生态修复的研究力度，确保耕地红线和农民权益以及粮食安全之间的互动关系与协调性。

（2）将生态文明作为核心，展开国土空间的全面修复。生态修复主要是指通过运用生态系统本身具备的自我调节能力，发挥出其自我组织能力优势，保障整个自然生态系统正向进行积极转化。并通过人工操作，让已经被破坏的生态系统逐步恢复其原有的良性循环形态。需对国土空间保护措施、资源进行合理运用，以提高森林覆盖率，保障耕地保有量，确保环境质量可以在各种措施的落实过程中得到全方位的提升。并综合森林、草原、海洋不同国土空间的具体特征及资源属性，形成海陆空一体化发展的国土空间规划格局。并在这样的基础条件下，将生态文明建设作为重点，以确保国土空间系统性恢复工作的顺利开展[6]。

（3）将社会和谐作为重点，以对国土空间展开综合性全面治理。在传统的国土空间规划和管理过程中，主要是将经济作为导向，过度关注短期回报收益率，未进行综合性的长期考量，有着较强的利益驱动性特征和功利性特点。在实践操作过程中，制度缺位，利益明显失衡，空间规划失去其应有的秩序，社会阶层差异问题日渐突出，导致国土规划失控，各地区房价全面上涨，社区日渐解体，环境被破坏，社会不公平问题日渐突出，严重影响了社会的安定和谐。因此未来需吸取历史教训，要实现经济发展和生态保护空间治理的协调进步，并从传统的碎片化空间治理工作形成系统化的国土空间治理格局。

4 结语

综上所述，人类社会已走过万年的发展历程，和地球环境之间的关系越发密切。人地内部系统复杂多样，形态各异，由此人地之间的关系也变得越来越动态化和复杂化。基于人地耦合视角下的国土空间规划，已经从简单的人类社会发展的物质载体逐步演化为人类和自然社会共同发展的命运共同体，代表着在国土空间规划及管控认识上的全面转变。由于国土空间规划过程较为复杂，其中与生态、社会、经济、自然、文化等多项要素密不可分，需基于人地耦合这一视角加强国土空间规划、空间管控，以实现人类和自然的协调发展，为后代子孙谋取福祉。