经费预算与资金收付相分离制度浅探

吴松芳

摘要：经费预算与资金收付相分离制度的改革有助于完善与优化预算管理制度，促使预算管控逐渐从编制环节拓展至执行环节。本文主要介绍了经费预算与资金收付相分离制度的概念和此制度实施的理论依据，并分析了该制度的改革与实施现状，最后提出了经费预算与资金收付相分离制度的发展建议，主要指出，相关单位与部门要对经费预算与资金收付相分离制度改革有正确的认识，并加强宣传和引导，同时要创新财务管理模式，建立信息化管理系统，还要提升预算管理的精细化程度，通过多措并举使经费收支更加透明，并对预算管理加强内外监督，从而使上下级单位建立平衡的预算权力结构。

关键词：经费预算；资金收付；分离；制度

中图分类号：F275

引言

近年来各大企业开始引入应用经费预算与资金收付相分离制度，通过在制度改革的背景下优化权力结构，不断提升资金管理效益和财务管理水平，以充分发挥资金的保障作用，从而推进相关单位健康可持续发展。

一、经费预算与资金收付相分离制度的概念概述

所谓经费预算与资金收付相分离制度，主要是指对资金逐级预拨以及经费各自收付等方式进行改革，统一由上级财务部门对下级单位的支付资金进行集中管理和收付，其属于一种新型资金管理模式。该制度的实施主要目的是细化编制预算，并科学合理地编制开支计划，利用现代支付手段以及银行网络等对资金支付形式进行优化。

二、经费预算与资金收付相分离制度的理论依据

（一）分权制衡理论

此理论提出管理不只是以组织结构为基础对技术与方法的应用进行讨论的问题，而是要强调在组织结构设计环节就参与其中，并对权力配置问题加以解决[1]。所以根据分权制衡理论，在预算管理中需要关注如何配置预算权力，即如何在管理机构及部门之间分配预算编制、执行、调整、审批、审计等权力，通过构建分权结构，逐步建立起相互协调与制衡的运行机制，从而更高效地达到预算目标。在此理论支持下实施经费预算与资金收付相分离制度，可使相关部门更加有效地加强相互监督与制约，将预算当作重要依据，并把资金控制作为重要手段，从而使预算编制更加合理，预算落实更加彻底，以此防止出现预算编制和执行偏离严重等问题。

（二）委托代理理论

代理方指的是具备信息优势的一方，委托方属于信息劣势的一方，在委托代理理论当中指出了代理方、委托方存在信息不对称的情况，这种情况下代理方可能会出现逆向选择或是败德行为等[2]。所以，委托方一方面要使委托-代理整个链条尽量缩短，并合理缩减中间环节；另一方面要对代理方加强激励约束，从而有效控制代理风险，以降低代理成本。以此理论为基础落实经费预算和资金收付相分离制度，以统管单位建立资金收付中心对资金收付进行统一办理，在此基础上对代理方加强监管，使委托代理链条更短，中间环节更少，从而防止预算单位出现在银行多头开户等情况，以此在资金拨付环节尽量减少的情况下对由于利益取向差异引发的资金舞弊、挪用、贪污等风险进行防控，同时还有助于控制财务运行成本，提升资金效益。

（三）分工理论

所谓分工，主要指的是组织或者个人专门开展范围与性质比较固定的一类工作，其使管理活动类型更少，工作更简单化，从而使人们能够快速掌握工作技能，切实提升工作效率[3]。基于该理论落实经费预算和资金收付相分离制度，会以区域或是建制为基础构建统管单位，统管单位将原本分散在多部门、多机构的预算资金收付以及监管工作进行集中，可对预算还有资金加强外部监管，并可通过分工管理切实提升管理效果。

三、经费预算与资金收付相分离制度的现状分析

（一）改革背景

在我国财经管理制度不断改革与完善的背景下，各级单位和组织都纷纷根据自身特点，基于科学理财理念，高度关注规范运行秩序，加强对其进行监督与约束，在此背景下逐步落实财经管理制度改革工作，从之前的资金集中支付到后来的物资集中采购，以及资金管理与预算管理相结合等，从而有力地推进了经费使用效益的提升。

经费预算与资金收付相分离制度改革并非是单独提出的，而是基于资金集中支付等多项财经制度改革开展的，其和其他类型的财经制度改革具有相互衔接、一脉相承的关系。此制度的改革工作最先是在军队中实施，军队师以下单位在2005年就完成资金集中支付改革试点工作，2006年完成物资集中采购改革试点工作，2007年推进并实现资产管理及预算管理相结合的管理制度改革试点工作，2008年探索推行经费预算与资金收付相分离管理制度，最终相关试点工作圆满完成，且获得了较好的实施效果。

（二）试点情况

经调查分析，很多试点单位主要开展了以下工作：①基于相关文件要求，联合单位实际情况，合理制定出可操作性强、指导性好的制度落实方案，并按照改革试点原则细化试点实施细则，规范试点运行机制，促使试点工作顺利、有序地开展；②确定试点经费范围。基于突出重点、抓大放小等原则，由上级财务部门通过银行转账等形式直接支付基本建设、集中采购，以及其他类型的大额开支，同时基层基本经费、单位日常开支等由授权基层本级通过现金形式支付；③详细地做出年度预算安排。基于预算管理规定，经费使用单位应结合本年度的经费收入以及上年度的经费结转数额，围绕当前经费开支进度，做好下半年的任务筹划以及经费预算支出测算，并分项进行预算编制；④规范地制定资金支付程序，具体是由上级财务部门进行资金支付，在支付过程中首先在年初进行年度预算的编报，其次是按月度进行经费开支规划的编报，最后结合具体的经济活动向上级提交支付申请；⑤健全地制定配套措施，包括制定登记统计制度、内部控制监督制度、试点改革评估制度等。

（三）影响分析

首先，制度实施可使经费收支更加透明化，但在此基础上使预算单位以及其自由裁量权受到一定限制。因为在经费预算与资金支付相分离制度的实施过程中涉及两种支付方式，分别是授权本级支付和上级直接支付，在授权本级支付过程中，主要对经费进行定额以及标准管理，像公务事业费、人员经费等；而上级直接支付内容主要是基本建设经费、集中采购经费等專项经费。通过上级财务部门直接支付并制定标准化制度，可有效约束下级单位的支出管理，使下级部门和基层单位所拥有的自由裁量权减小。该制度实施之后，下级单位的资金收付活动均需经过上级财务支付机构进行支付，历年经费结余、预算外经费等资金需交存上级结算部门，以便更严格地管控相关资金，防止下级单位随意支出。此制度的落实可对以往预算经费支出存在的多项问题加以解决，并可使上级的财务支付部门充分了解自身经费以及预算外经费的实际收支情况，促使下级经费收支更加公开、透明，从根源上对下级部门的经费支出加以控制和约束，充分加强财务监督。

其次，该制度的实施使资金收付权掌握在上级财务部门手中，从而避免由下级支出单位直接控制，其可对下级单位非正式预算权力予以约束，可制约下级领导做出随意支出行为等。在预算权力结构发生改变并实行新的预算规则与程序背景下，将对难以通过预算过程约束而开展的各项政策决策行为进行有效规范。

最后，通过实施此项制度，在上下级预算结构及权力发生改变的背景下，可激励下级单位或部门寻求新的平衡。预算改革推行期间，上下级单位或部门间该如何分配与确定各方职能与权限，实现制度均衡，其主要影响因素是上级财务支付机构在编制预算过程中是否严格审查以及资金支付期间是否细致审核，而且在上级财务支付机构掌握资金收付权之后，其审查力度高低会对下级单位或部门的预算行为产生直接影响。除此以外，一些下级单位有较多的预算外收入，资金比较充足，在利益驱动下更容易扩大支出，逃避监管，若预算中未对此类支出作出规划，则需要上级财政支付机构进一步加大审查力度，使资金收支更加规范。

四、经费预算与资金收付相分离制度的发展建议

（一）凝聚改革共识，加强宣传引导

落实经费预算与资金收付相分离制度之后，会把下级单位的经费收付权转移给上级收付机构，部分单位对新制度实施存在错误的思想认识，觉得自身的权利受到约束，从而影响到经费保障效率。在此背景下，需要推进上下级单位建立改革共识，对资金收付与经费预算相分离制度有正确认识，明确其制度改革的意义，统一思想，明确此制度实施是顺应时代发展的必然趋势，也是提升经费利用效益的重要途径。相关单位及部门要做好宣传引导工作，积极地通过员工手册、网络、新媒体、广播、座谈、会议、专栏等形式对单位员工加强宣传与引导，为其阐释制度改革的意义，使单位全员建立制度改革共识。

（二）创新财务管理，优化运行机制

首先，要促进工资发放权的上移。基于目前所实施的财务管理制度，除了可由上级财政部门对集中采购资金进行集中支付，还可以把员工薪资发放权力上移到上级收付机构或财务部门，由其统一、集中地发放，使下级财务人员逐步精简，从而促进财务工作效率提升，并减少所消耗的劳动力。随后，可在时机成熟后逐步上移保险、住房等多项经费管理权。其次，要坚持因地制宜原则，合理选择资金保障形式。比如施工建设企业会涉及很多工程项目，不同项目分散在不同地区，各地区有着不同的信息化程度和建设水平，所以可以结合项目所在地的实际情况，因地制宜地确定资金保障方式。若项目分布相对集中，可选择建制保障方式；若相反，可选择区域保障方式，在合理区域之内通过资金收付机构统一加强资金保障。最后，要合理简化支付流程。在不超过上级直接支付范畴的情况下，事业部门可把支付申请单直接上报给上级收付机构，由其按月份对经费开支计划进行严格审核，确定无误之后再交由代理银行，让其给收款账户直接付款。与此同时，要根据授权支付范围对下属单位的账户资金进行限额管理，并结合规定限额预留一定的机动费用作为应急保障经费。

（三）强化信息系统，提高支付效率

实施经费预算与资金收付相分离制度，为确保改革后的机制能够有序运行，要不斷强化信息系统的建立，切实提升其支付效率。首先，要完善建立网上银行支付系统。积极推广多种网络及电子支付手段，结合实际情况合理引入与开发资金收付管理软件，使资金收付办理更加高效，从而保证资金用途。其次，要利用现代化信息技术建立财务网络信息系统，保证各级单位财务业务相互联通。积极拓展财务管理软件功能，利用网络线上提交预算指标，并对资金收付申请进行及时审批。在信息化财务管理系统建立的基础上，对各个单位的资金结存以及使用等情况加强实时监控。最后，在财务信息化管理系统建立中，要加强网络安全防范。积极引入防火墙技术、安全漏洞扫描技术、入侵监控技术、加密技术等信息安全维护手段，打造多层防范体系，从而保证财务信息系统运行更加可靠、安全。

（四）落实精细预算，完善配套措施

一方面，要细化编制预算，在预算中全面纳入领报经费、留用经费补助、上级补助经费、预算外经费、上年结转经费等。同时，要细化制定项目测算依据，在项目申请报表填报过程中，所有分项标准与内容都要严格核实，并确定项目的实施规划。比如在测算会议费过程中，要以会议标准、会期，以及参会人数等作为主要依据。另外，支出内容也要细化，比如在对住宿费进行费用科目编制中，必须明确天数、人数、使用责任人、相关标准等。另一方面，要按照月度编制经费开支规划，规划内容要细化到项目名称、金额、单位及数量等，还要清晰地确认授权支付和上级直接支付内容与具体金额。如果年初预算当中仅列出项目没有列出具体开支内容，则需要根据实际情况列出明细，在通过上级部门批准之后当作组织预算执行和资金支付办理的重要依据，因此坚决不支付超预算、无预算，以及无经费来源的相关项目经费。

五、结束语

经费预算与资金收付相分离制度的实施具有扎实的理论依据，而且多年前就开始探索落实，经过多年的试点推行，已经获得良好的运行效果，可为新时期相关单位和企业推行此制度提供参考和指导。有关单位与企业在建立与完善经费预算与资金收付相分离制度的过程中，要对该制度有正确的认识，不断创新财务管理模式，加强信息化建设，精细化地落实其预算管理，并配套建立相关管理措施。

参考文献：

[1]申林.西方分权制衡理论演进的特点[J].长江论坛，2020（01）：39-45.

[2]黄天添.基于委托代理理论的国有企业治理问题[J].行政事业资产与财务，2020（24）：37-38.

[3]陶虹旭.马克思主义中的分工理论[J].经济研究导刊，2021（22）：1-3.