基层党建引领乡村治理的现实逻辑及实践路径

曾 燕，尹德志

（西华大学马克思主义学院，成都 610039）

中共中央高度重视党建对乡村治理的引领作用。2015 年3 月，习近平总书记在参加十二届全国人民代表大会第三次会议上海代表团审议时强调：“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。”2021 年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步提出，“使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固”。2022 年，中国共产党第二十次全国代表大会继续强调“推进以党建引领基层治理”。2023 年1 月，《中共中央国务院关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中再次强调，“深入推进抓党建促乡村振兴”［1］，这为党建引领乡村治理提供了全新指南。虽然党建引领业已成为中共十八大以来乡村治理话语体系中颇为醒目的表达［2］，但学界关于党建引领乡村治理的研究以理论研究与个案研究为主，缺乏系统化地总结党建引领乡村治理实践背后的现实逻辑与实践路径的研究。基层治理现代化议题中的“事件-过程”视角，以价值引领为政治本色，以体系重塑、平台再造、方法变革等内容为重点突破口，以技术融合为时代特色［3］，为党建引领乡村治理提供了方法论。本研究基于这一视角，探究党建引领乡村治理的实践路径，为党建引领乡村治理提供系统、明确的方法指导，助推乡村治理水平和能力现代化。

1 党建引领乡村治理的现实逻辑

乡村振兴战略是中国共产党第十九次全国代表大会作出的重大决策部署，是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。乡村振兴，治理有效是基础，实现乡村治理现代化的关键在于坚持中国共产党的领导，具体方式为党建引领乡村治理。中国共产党第十八次全国代表大会以来，基层党建引领乡村治理的创新性举措与实践成果，彰显了党建引领乡村治理的必要性。

1.1 应对农村党建环境深刻变化的必要之举

新时代乡村治理环境发生深刻变化。一是农村劳动力大量流失，尤其是青壮年人口，老龄化问题加重，乡村群体老龄化导致乡村治理能力弱化和组织结构老化问题。二是乡村熟人社会的价值生产秩序逐渐解体。乡村人口大量外流，在城市工作、定居，乡村社会逐渐成为一个“半熟人社会”，农村社会结构原子化和社会价值市场化，乡村凝聚力不足，农民对乡村的归属感减弱，间接导致了基层党组织引领乡村治理的社会基础正在解体。三是乡村发展缺乏动力。在市场化和城市化等现代性力量的影响下，乡村大量人力、物力等经济要素加速外流，乡村全面可持续发展缺乏内在动力。农村环境的深刻变化决定了必须强化党建的引领作用，提高党建工作质量，纾解乡村治理问题，推动乡村振兴，强化党在农村工作的基础。

1.2 新时代农村基层党组织建设的重要抓手

农村空心化背景下，各地农村基层党组织均存在不同程度的软弱涣散问题。一是党员老化。绝大多数农村的主体为中老年群体，在农村长期工作的年轻党员少之又少，党组织后备力量不足。二是党组织力量弱化。国家农村税费改革一定程度上减轻了基层党组织治理责任，基层党组织机构精简、权力收缩、权威失落等导致基层党组织力量弱化。三是党建脱离群众。农村税费改革后，农村基层党组织有了一定程度的科层化性质，存在“上面千根线，下面一根针”的困境，导致部分地方基层党组织未能有效发挥其群众优势。四是党建工作趋于形式化。以材料抓党建，痕迹管理增加了基层党组织工作负担，一定程度上加重了基层党建形式主义。因此，乡村治理为基层党建提供重要抓手，将党建与农村具体实务相结合，提供基层党建目标与载体，在推动乡村治理现代化进程中，激活基层党组织的战斗力、组织力和凝聚力。

1.3 提升基层党组织治理效能的有效方式

回顾中国共产党乡村治理的伟大历程，乡村治理的宝贵经验之一就是坚持中国共产党的领导。在不同历史时期，基层党组织都发挥了领导作用，成功解决了各种历史性难题，实现了乡村的稳定与发展，基层党组织治理能力深刻影响着乡村治理水平。新时代乡村治理对基层党建工作提出新的要求，而基层党组织存在一定程度不适应新形势的地方，如党群关系交互机制未普遍建立、基层党组织在乡村振兴中定位不准、乡村治理能力和体系待提升等。党组织能力素质待提升、体制机制不健全、队伍建设有待加强、资源投入不足等问题削弱了农村基层党组织的治理能力和水平。因而，彰显基层党组织的农村工作领导核心作用，提升基层党组织治理效能，党建是引领乡村治理的有效方式。

2 党建引领乡村治理的实践路径

根据中国共产党和国家的方针政策及各地区的实际情况，全国广大乡村广泛展开了党建引领乡村治理的有益尝试，基于“事件-过程”视角，从治理理念、治理力量、治理方式、治理动力4 个方面推动乡村治理，取得了显著效果。

2.1 完善党建引领的价值感召机制，创新治理理念

党建引领乡村治理，通过嵌入政党价值，将政党价值与传统道德文化、共同体情感相结合，一方面以党风带民风，为乡村立心铸魂，另一方面以价值感召、情感与道德作为情感治理工具，克服科层制形式理性的弱点。

2.1.1 嵌入政党价值，增强农村党组织政治引领力 党建引领乡村治理发挥价值感召的作用，有利于统一思想与凝聚共识。一方面将党建价值渗入乡村公共空间，重塑乡村治理场域。如江苏省连云港市海州区持续推进新型农村社区党群服务中心科学化、规范化建设，统筹推进新时代文明实践站和文化广场、居家养老服务中心、体育健身等设施建设，为村民提供更优质的服务，营造服务群众、心系群众的氛围。另一方面，将政党价值嵌入主体组织中，基层党组织通过规则设计和奖惩机制、组织嵌入与人员选择机制等方式将业主组织纳入政党主导的体制框架中。四川省自贡市大安区何市镇坚持中国共产党对农村工作的全面领导，建立以村党支部为引领、龙头企业为依托、农民专业合作社为纽带、家庭农场和农户为基础的新型农业经营组织联盟。以基层党组织的政治优势引领乡村产业，在推动乡村经济发展和农民增收过程中，强化党组织先进价值理念，展现党组织先进性和发挥党员干部的先锋模范作用。

2.1.2 运用道德文化与情感价值，提高乡村凝聚力乡村遭受市场化冲击背景下，乡村原有共同体情感逐渐消解，村庄共同体的治理秩序被破坏。将政党价值与传统道德文化、共同体情感相融合，使其成为乡村治理的润滑剂，构建乡村发展精神基础。福建省泉州市洛江区罗溪镇的主要做法有3 点，一是以党员为主体，用红色情怀涵养党性。二是以群众为辅助，用家国情怀感染人心。通过党群圆桌会中的党员影响带动群众，特别是群众中有专长、有品德、有志向的人才，以“党建+文艺惠民”，用群众乐于接受的方式将古今家国故事与社会主义核心价值观融合，举办主题宣讲活动。三是以统战为纽带，以乡愁乡情助推返乡。罗溪镇通过价值上的引领与情感上的感召，凝聚了乡村共识与情感，推动乡村主体身份、价值和情感上的回归，为美好乡村的发展凝聚力量。

2.2 多层次整合和弹性化结构，激活治理力量

中国共产党通过发挥政治和组织优势，依托政党的政治、社会整合功能，有效融合治理与服务，推动了治理主体的跨组织协同、治理价值的共识维护以及治理权威的社会化建构。

2.2.1 科层动员，整合条块力量 科层动员，整合条块力量主要体现为加强区域化党建工作［4］。区域化党建通过科层动员把党员下沉到社区，责任压实到党员，在属地双重管理逻辑下，将条线的资源及其相应的资源调配权力逆流到基层社会单元。广东省佛山市南海区党委主要做法分3 层，以行政村为第一层网格，升格为党委或党总支，领导统筹网格内党建和基层治理。以村民小组作为第二层网格设置党支部，重在加强党员教育管理、监督同级集体经济组织经营。村民小组下设置第三层网格，直接联系服务群众，形成以村级党组织为领导核心、村民小组党支部为战斗堡垒、党小组为“神经末梢”、党员为“根系”的引领乡村治理主干体系，直观有效地通过网格把党员组织起来、把人才凝聚起来、把群众动员起来。区域化构建党建网格，将党组织网络延伸下沉，有效整合乡村内组织、党员、阵地、资金等资源，有效提升农村基层党组织组织力，实现了基层党建对乡村治理的有力领导［5］。

2.2.2 柔性党建，弥补刚性组织结构 乡村是一个复杂的治理场域，理性的科层化行政力量难以应对和满足乡村多样性、变动性强的治理需求。而基层党组织结构上的灵活性，有利于根据乡村治理事务的具体情况灵活调整党组织的设置，从而解决组织资源与治理事务匹配性不足的矛盾。浙江省象山县西周镇杰上村曾为解决临时村级事务，开创了“村民说事”，完善了党组织领导的“说、议、办、评”为主要内容的治理制度。首先村干部和村民说事、议事，其次成立党员服务中心，做到了村民事务全程代理，最后建立评价机制，对每项办结事项进行满意度测评。这一制度体系的建立和规范实现了集民意疏导、科学决策、合力干事和效果评估为一体的基层治理方式创新，鼓励了村民参与乡村治理，解决了村民的烦心事，办成了村里的大事要事，推动村民的自我认同和乡村的价值重建，增强了乡村治理活力，大大提高了乡村治理水平和能力。

2.2.3 政治动员，构建治理共同体 党建引领乡村治理推动了基层政府、社会组织、市场化主体等多元力量在中国共产党的领导下协商合作，重构基层治理网络，推动构建乡村治理共同体。四川省成都市郫都区战旗村探索出了一条特有的社会协同治理模式，其充分发挥支部“火车头”作用，引进专业社工机构，支持社区社会组织参与公共事务和公益事业；开办农民夜校，培育新时代新农民；全村党员全部下沉到村民小组，参与到产业中去，领项目，发挥示范作用，村集体经济不断壮大；发动党员、共青团员、退役军人等参与志愿服务活动，培养社区骨干建成社区组织和志愿服务团队。党组织在战旗村发展中发挥了坚强的核心作用，并确立了领导地位，组织激发党员、社会组织、新农民、市场等力量参与乡村治理与发展，构建了“共享共建共治”的乡村治理新格局，共同将战旗村建成了一个美丽富裕和谐的幸福家园。

2.3 发挥治理主体能动性，升级治理方式

治理方式上，强化简约治理与协商治理，坚守群众路线，充分发挥乡村治理主体能动性，有利于克服基层形式主义，提升乡村治理效率与能力［6］。

2.3.1 简约治理，提高乡村治理效率 中国乡村治理实践并不适用正规化、标准化的科层治理，而是长期依赖于以党组织为基础的简约治理。简约治理适应多元化、复杂化、差异化的乡村治理环境，是减轻治理负担、提升治理效能的一种具有自主性和灵活性的治理模式［7］。上海奉贤区四团镇五四村推进“和美宅基”创建、“美丽约定”行动过程中，坚持党建引领，充分发动党员群众力量。组长带头白天清洁整理村容村貌，晚上挨家挨户做工作，发动村民一起参与整理；五四村党支部针对“生态村组·和美宅基”创建专门成立了由党员骨干组成的创建领导小组，下设宣传组、拆违组、整治组3 个行动小组。创建期间3 个小组每日一巡查，确保创建期间各项工作的落实；创建“五四红”志愿服务队，主要以退休老党员、区域内企业员工以及部分青年骨干等组成，以志愿者身份参与环境的美化清洁。五四村在创建“和美宅基”时，充分发挥了简约治理的治理优势，坚持“为人民服务”的价值理念，统筹整合和充分利用村庄资源，实现了村庄整洁重点任务的顺利推进，提升了村民的素质，美化了乡村人居环境。

2.3.2 协商治理，增强乡村治理活力 加强和推进协商民主，对于人民群众参与基层治理、参与民主政治、密切干群党群关系等方面有深刻的影响和作用［8］。基层党组织具有在乡村协商民主治理格局形成过程中发挥领导作用的充分政治优势，党建推动协商治理是党建赋能乡村治理的重要方式。安徽省天长市郑集镇一方面成立协商治理委员会领导组，协商委员会在社区两委领导下开展议事工作，书记担任协商委员会主任，33 个居民小组连片划分成4个协商委员会小组，组长由党员担任；另一方面，夯实平台基础，设立向阳社区协商议事厅，协商议事微信群，下设的协商组织议事场所在居民组。郑集镇建立了以党建引领、多方参与、协商共治的农村社区治理机制，激发了村民的共治共享热情与责任感。

2.4 党建优势转化为治理优势，增强治理动力

基层党建为解决乡村治理问题提供了“超常规的动力”。党建引领乡村治理具有独特的政治、功能和社会优势，为解决乡村治理问题提供强劲力量。

2.4.1 提升组织力，增强基层党组织内生动力 中国共产党是始终为人民服务的先进政党，在不断保持其先进性和纯洁性的过程中，始终为人民谋幸福、谋发展。党建引领将自身政治优势、组织优势、群众优势等转化为治理效能，为乡村治理提供源源不断的动力［9］。湖北省大冶市在党组织领导下，以自然村湾为主体组建村庄党支部或党小组，建立村庄理事会。鼓励党员理事会会长与村庄党小组组长交叉任职，鼓励党员进入理事会，在乡村治理中充分发挥党组织和党员的领导和先锋模范作用。与此同时，把优秀理事会成员培养成党员，把优秀党员理事会会长培养成村干部，把优秀村干部选拔进入乡镇干部队伍，农村基层党组织的组织力、战斗力、凝聚力大幅提升。

2.4.2 政治引领和组织动员，提高治理创新能力乡村治理体系和治理能力现代化，仅依靠自身内部力量难以承接推动治理转型、助力乡村振兴的重大任务，而中国共产党始终都是农村建设和发展的领导者。党建具有持久的创新引领力、强大的组织动员力、有效的纪律约束力和及时的制度推动力，是乡村治理不断改革升级的根本原因。成都市郫都区战旗村采取“党支部+合作社+农户”模式，通过支部建在产业上，有效整合、激活各类资源要素，找准农业新经济增长点，构建了符合乡村定位、具有发展优势的乡村产业体系，党员带领群众实现产业致富，充分发挥了党建引领乡村治理的带头作用［10］。福建省泉州市洛江区罗溪镇在区委领导下，建立由党员、小组长、村民代表、各类人才组成的党群圆桌会，以“党建同心圆”为抓手，增强党群凝聚力，突出共同治理、共同建设、共同享有，极大激活了乡村治理的“神经末梢”。

3 小结

以基层党建引领乡村治理，破解新时代乡村治理难题，是提高治理水平和能力的重要途径。本研究探索了党建引领是与乡村治理融合，并发挥显著推动作用，提升治理成效的现实逻辑。基于“事件-过程”视角，逐渐解开党建引领乡村治理作用的内在逻辑与机理，即在治理理念上，完善党建引领的价值感召机制；在治理力量上，发挥多层次整合与弹性化结构作用；在治理方式上，发挥治理主体能动性；在治理动力上，将党建优势转化为治理优势。